俄羅斯跨境反恐實(shí)踐評述及啟示

劉志勇，范耘銘

中國人民警察大學(xué) 警務(wù)指揮學(xué)院，河北 廊坊 065000

恐怖主義是世界性政治與安全難題，反恐也是世界的共識。俄羅斯作為世界大國，一直飽受恐怖主義的威脅與危害，其反恐歷程之久，打擊恐怖主義決心之堅(jiān)，取得實(shí)效之明顯，在世界范圍內(nèi)備受矚目。特別是在20世紀(jì)90年代末的第二次車臣戰(zhàn)爭中，車臣的恐怖分子被趕到了格魯吉亞的潘集西峽谷，并依托此地對俄羅斯采取了大量恐怖行動，為此，俄羅斯采取跨境反恐打擊，掀開了俄羅斯跨境反恐的序幕。經(jīng)過20多年反恐的研究、探索與實(shí)踐，俄羅斯的反恐政策取得豐碩成果，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了獨(dú)具特色的方法策略體系，可謂跨境反恐的一面旗幟。對之進(jìn)行研究，可為我國維護(hù)國家利益，履行國際責(zé)任，有效地跨境反恐提供借鑒。

一、俄羅斯跨境反恐的戰(zhàn)略考量

(一)恐怖勢力影響俄羅斯國家安全

受“伊斯蘭國(ISIS)”恐怖組織迅速擴(kuò)張的影響，俄羅斯境內(nèi)恐怖勢力大有抬頭的趨勢，俄南部出現(xiàn)了大量支持伊斯蘭極端勢力的民眾，部分民眾已經(jīng)發(fā)展為伊斯蘭極端分子。這一趨勢不僅增加了其在國內(nèi)恐怖活動的概率，更使高加索地區(qū)的民族沖突進(jìn)一步惡化。據(jù)GTD的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1992年至2018年的26年間，俄羅斯境內(nèi)共發(fā)生2 214起恐怖事件，呈現(xiàn)出波動式“先升后降”趨勢，說明在其國內(nèi)恐怖活動已經(jīng)得到有效控制。但是，不可否認(rèn)的是，境外恐怖組織對其境內(nèi)的滲透依然存在，而這些恐怖組織的背景中，除俄羅斯本土極端勢力外，多數(shù)與中亞“基地”組織、“烏茲別克斯坦伊斯蘭運(yùn)動”等有關(guān)?！耙了固m國”成立后，這些恐怖組織紛紛加入“伊斯蘭國”，成為中亞極端恐怖勢力的活動中心。而隨著“伊斯蘭國”被打散，其眾多成員向外流竄，并有向俄羅斯不斷滲透的趨勢。2018年4月17日，俄羅斯執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)并搗毀一個針對俄南部羅斯托夫州實(shí)施恐怖襲擊的極端組織“伊斯蘭國”的團(tuán)伙，這也說明“伊斯蘭國”與其境內(nèi)的恐怖組織活動之密切。

俄羅斯是一個多民族多宗教國家，經(jīng)過歷史變遷，形成了以東正教為主要教派，以俄羅斯族為主體民族的聯(lián)邦國家。但不可否認(rèn)的是，長期以來，俄羅斯也飽受因民族分裂、宗教極端而帶來的恐怖主義影響，特別是“在穆斯林人口最多的北高加索地區(qū)——車臣、達(dá)吉斯坦、印古什、卡巴爾達(dá)—巴爾卡爾共和國和卡拉恰伊—切爾克斯共和國，宗教極端組織仍是極大隱患”[1]，而這些地區(qū)的分裂勢力，與境外國際恐怖勢力存在密切聯(lián)系。隨著俄羅斯對境內(nèi)恐怖勢力的高壓打擊，其活動空間逐漸縮小，人員外溢現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2016年，“已有1 500多名高加索人加入ISIS”[2]。這些人員不僅對俄羅斯實(shí)施恐怖活動，也對世界其他國家實(shí)施恐怖活動。

(二)俄羅斯海外利益受到恐怖勢力危害

俄羅斯作為世界大國之一，其海外利益遍布全球，而隨著恐怖主義的猖獗，俄羅斯海外利益受到了極大挑戰(zhàn)。一是俄羅斯外交機(jī)構(gòu)與人員不斷受到恐怖襲擊，影響俄羅斯國際形象。二是俄羅斯國家利益遭到恐怖勢力威脅。2003年10月，普京提出，俄羅斯所面臨的跨境恐怖主義威脅主要包括：“國際恐怖主義組織在俄及其盟國境內(nèi)的活動，在其他國家境內(nèi)組織和訓(xùn)練針對俄或其盟國的武裝分子，對俄及其盟國進(jìn)行敵視性的信息活動，走私和其他跨境違法犯罪活動等?！盵3]俄羅斯對待反恐一直保持著“鐵腕”與“硬漢”的形象，正如普京所說：“我們將到處追擊恐怖分子，原諒他們是上帝的事，我們的任務(wù)就是送他們見上帝，在機(jī)場抓到就在機(jī)場擊斃，在廁所抓到就溺死在馬桶里！”其決心與態(tài)度可見一斑。然而，恐怖分子并未就此停手，相反，一再通過恐怖活動威脅俄羅斯的利益。2016年10月31日，一架從埃及起飛的俄羅斯航空客機(jī)在西奈半島墜毀，已確定這是一起針對俄羅斯的恐怖襲擊。在此之后，“伊斯蘭國”在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布了一段視頻，聲稱“要讓俄羅斯血流成河”?！霸?018年俄羅斯世界杯舉辦之前，‘伊斯蘭國(ISIS)’就通過宣傳海報(bào)威脅殺死俄羅斯總統(tǒng)普京、阿根廷球員梅西等。”[4]赤裸裸的挑釁更激起了俄羅斯打擊境外恐怖活動的決心。三是俄羅斯海外利益遭受恐怖活動襲擾。從數(shù)量上來看，1992—2018年，在俄羅斯境外發(fā)生的針對俄羅斯海外利益侵害的恐怖事件分布于42個國家總數(shù)約為199起，其中，最主要的國家為塔吉克斯坦、敘利亞、格魯吉亞、烏克蘭、土耳其與阿爾及利亞。從時間上來看，1992—2018年雖然總體上俄羅斯海外利益受損情況呈現(xiàn)出波動并下降趨勢，但俄羅斯海外利益受恐怖主義的威脅從來沒有間斷過，而這也同樣極大地影響了俄羅斯海外利益的安全與國際形象。

(三)俄羅斯跨境反恐是提升國際影響力的戰(zhàn)略舉措

從國際戰(zhàn)略角度來看，俄羅斯的跨境反恐具有一舉多得的戰(zhàn)略效果。首先，從其國內(nèi)需求來看，無論是潛逃出境藏匿于潘集西峽谷的恐怖分子，還是在敘利亞的“伊斯蘭國”恐怖分子，其與俄羅斯國內(nèi)分裂勢力聯(lián)系密切，跨境反恐并對之進(jìn)行打擊，無疑可打擊俄羅斯境內(nèi)恐怖分子的“后援力量”，這對其國家安全是有益的。其次，從國際需求來看，“伊斯蘭國”是國際公認(rèn)的恐怖組織，聯(lián)合國會員國在合法條件下對之打擊，既是維護(hù)國際和平與發(fā)展的有益之舉，又是履行會員國國際責(zé)任的體現(xiàn)，有益于俄羅斯國際影響力的提升。再次，從俄羅斯的處境來看，歐盟的戰(zhàn)略逐步東移，“顏色革命”、俄格戰(zhàn)爭以及烏克蘭危機(jī)使得俄羅斯的戰(zhàn)略空間一再被擠壓；再加上美國對俄羅斯的制裁以及對中東控制的企圖，更使俄羅斯意識到戰(zhàn)略威脅。敘利亞作為俄羅斯的盟友及海外利益存在國，在其與“伊斯蘭國”斗爭處于岌岌可危之際邀請俄羅斯出兵進(jìn)行跨境反恐，對俄羅斯而言，既鞏固了與盟友敘利亞的關(guān)系，同時也是對西方戰(zhàn)略擠壓的有力突圍，保護(hù)了俄羅斯在敘利亞的利益。因此，俄羅斯跨境敘利亞反恐，可謂一舉三得。

二、俄羅斯跨境反恐實(shí)踐

(一)法律實(shí)踐

俄羅斯跨境反恐與美國跨境反恐不同，無論是在國內(nèi)法層面，還是在國際法適用上，都體現(xiàn)出很強(qiáng)的合法性。

1.國內(nèi)法適用

俄羅斯在其20多年的反恐實(shí)踐與斗爭中，形成了獨(dú)特的“先發(fā)制恐、快速反應(yīng)、強(qiáng)力打擊”的反恐模式，而這些反恐實(shí)體的跨境反恐與其相對較為充分的法律政策支持密不可分。

首先，通過專門立法支持跨境反恐。通過專門立法打擊恐怖主義是世界各國反恐的通行做法之一。俄羅斯于2006年3月6日出臺了《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖主義法》(下文簡稱《俄反恐法》)，對俄羅斯武裝力量在境外行動的相關(guān)事宜作了規(guī)定，即“打擊在俄聯(lián)邦境外發(fā)生的國際恐怖主義活動”[5]可動用俄羅斯聯(lián)邦武裝力量。為確?！抖矸纯址ā返目尚行裕€在其第十條中規(guī)定了俄聯(lián)邦在國際公約、聯(lián)邦法和其他聯(lián)邦法規(guī)定的范圍內(nèi)動用武裝力量打擊境外國際恐怖主義活動(1)《俄反恐法》第十條規(guī)定“俄聯(lián)邦武裝力量在俄聯(lián)邦境外制止國際恐怖主義活動的任務(wù)：1.俄聯(lián)邦武裝力量根據(jù)俄聯(lián)邦締結(jié)的國際公約、本聯(lián)邦法和其他聯(lián)邦法的規(guī)定，采取下列方式在俄聯(lián)邦境外制止國際恐怖主義活動：(1)動用武力從俄聯(lián)邦境內(nèi)打擊境外的恐怖分子及(或)其基地；(2)動用俄聯(lián)邦武裝力量，在俄聯(lián)邦境外執(zhí)行制止國際恐怖主義活動的任務(wù)”。。2015年9月30日，俄羅斯聯(lián)邦委員會通過決議，授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京動用武裝力量打擊敘利亞境內(nèi)的極端組織，該法便成為俄在敘的空襲行動中國內(nèi)法的合法性支持。

其次，修訂與完善現(xiàn)有法律支持跨境反恐。除了專門的立法外，俄羅斯還對《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》《俄羅斯聯(lián)邦安全法》等相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，完善了反恐的其他法律工作，實(shí)現(xiàn)了除軍事打擊外的對其境外恐怖分子的刑事及國家安全領(lǐng)域內(nèi)多維度的跨境反恐。一是對《刑法》進(jìn)行了修訂，增加了跨境追究責(zé)任的力度。增補(bǔ)了“為使恐怖犯罪嫌疑人無論身在何處，都會被追責(zé)，規(guī)定對恐怖犯罪嫌疑人采取缺席審判制度，如對在英國獲得難民身份的艾哈邁德·扎卡耶夫(A.X.Зakaeв)的缺席判決”[6]。二是對《聯(lián)邦安全法》進(jìn)行了修訂，擴(kuò)大了安全會議的職能，增加了“為聯(lián)邦總統(tǒng)行使國家安全保障方面的權(quán)力提供一切保障”[7]的規(guī)定。

再次，完善跨境反恐的配套政策。為扎實(shí)有效地推進(jìn)跨境反恐工作，俄羅斯在政策方面也進(jìn)行了配套與完善。一是出臺賠償政策。《俄反恐法》修訂后，為保障反恐工作，2008年3月，俄聯(lián)邦通過《關(guān)于對參加反恐的人員遭受的財(cái)產(chǎn)與物資損失進(jìn)行賠償》的第167號政府令，對《俄反恐法》關(guān)于賠償相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充。二是簽署軍事戰(zhàn)略文件。為有效應(yīng)對威脅，2012年12月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了新版《俄羅斯軍事學(xué)說》，將“保衛(wèi)俄聯(lián)邦安全及其盟友利益的國家行為”列為“軍事政策”，將“在國際反恐合作行為有效的條件下，極端主義(恐怖主義)及其新的形態(tài)的全球性威脅不斷增長”作為其“外部軍事危險(xiǎn)”。因此，為消除這些危險(xiǎn)，依據(jù)《俄反恐法》跨境對作為盟友的敘利亞境內(nèi)的“伊斯蘭國”進(jìn)行打擊。

2.國際法的適用

俄羅斯的跨境反恐，同樣也充分考慮了國際法的適用。一是符合《聯(lián)合國憲章》行使“集體自衛(wèi)權(quán)”的規(guī)定?！堵?lián)合國憲章》第五十一條規(guī)定“聯(lián)合國任何會員國受武力攻擊時，在安全理事會采取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利”。而蘇聯(lián)與敘利亞于1980年便簽訂了“友好合作條約”，蘇聯(lián)解體后，該條約則由俄羅斯與敘利亞繼續(xù)履行。也正是由于該條約的規(guī)定，作為敘利亞的盟友，在其遭受恐怖主義威脅后，俄羅斯出兵敘利亞以履行“集體自衛(wèi)權(quán)”。二是符合聯(lián)合國安全理事會的決議。2015年，聯(lián)合國安全理事會通過“第2249(2015)號決議”，認(rèn)定“伊拉克和黎凡特‘伊斯蘭國’(‘伊黎伊斯蘭國’，亦稱為‘達(dá)伊沙’)是國際和平與安全面臨的前所未有的全球性威脅”，為國際范圍內(nèi)的恐怖組織；同時，該決議也“促請有能力的會員國根據(jù)國際法，特別是《聯(lián)合國憲章》、國際人權(quán)法、難民法和人道主義法，在敘利亞和伊拉克境內(nèi)受亦稱為‘達(dá)伊沙’的‘伊黎伊斯蘭國’控制的領(lǐng)土上，采取一切必要措施，加倍做出努力并進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是防止和打擊亦稱為‘達(dá)伊沙’的‘伊黎伊斯蘭國’和‘勝利陣線’的恐怖主義行為”。俄羅斯跨境打擊“伊斯蘭國”恐怖組織顯然符合該決議。三是符合《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》免責(zé)的規(guī)定。2015年9月30日，俄軍應(yīng)敘利亞總統(tǒng)巴沙爾·阿薩德的邀請，開始對敘境內(nèi)恐怖分子目標(biāo)實(shí)施空襲。而該草案第二十條“同意”之規(guī)定，即“一國以有效方式表示同意另一國實(shí)施某項(xiàng)特定行為時，該特定行為的不法性在與該國家的關(guān)系上即告解除。但以該行為不逾越該項(xiàng)同意的范圍為限”。顯然，敘利亞總統(tǒng)巴沙爾·阿薩德是敘利亞政府的合法代表，可視之為“國家代表”，而其“邀請”顯然是主動作為下的“同意”。也就是說，俄羅斯赴敘利亞的跨境反恐符合“同意”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“免責(zé)”，是國際法中的一種合法行為。

(二)跨境反恐行動

1.軍事行動

運(yùn)用武裝力量進(jìn)行軍事性跨境反恐是一項(xiàng)非常敏感的行動，雖然俄羅斯運(yùn)用軍事力量反恐的實(shí)例并不多，但效果卻非常明顯。一是運(yùn)用小規(guī)模武裝力量對恐怖分子藏匿區(qū)域進(jìn)行武力打擊。車臣戰(zhàn)爭后大批殘余車臣恐怖分子藏身于潘集西峽谷，威脅俄南部高加索地區(qū)的安全。為了打擊該勢力，俄羅斯派出小規(guī)模戰(zhàn)機(jī)越境轟炸潘集西峽谷中的車臣恐怖分子。二是運(yùn)用大規(guī)模武裝力量對恐怖分子進(jìn)行武力打擊。2015年8月，應(yīng)敘利亞政府邀請，俄羅斯以援助反恐之名向敘利亞派遣2 000余名武裝力量、30余架戰(zhàn)機(jī)及大量裝備，組建了一支規(guī)模龐大的航空集群，還有俄羅斯黑海艦隊(duì)陸戰(zhàn)隊(duì)、俄羅斯第七空降師以及部分特種部隊(duì)，約4 000多人，主要擔(dān)任保護(hù)拉塔基亞空軍基地的任務(wù)[8]，其規(guī)模之大可見一斑。三是反恐軍事援助。在跨境援助敘利亞反恐方面，俄羅斯主要是對敘利亞提供軍事裝備、物資及人員培訓(xùn)。2015年以來，敘利亞面臨的反恐形勢非常嚴(yán)峻，為此，俄羅斯總統(tǒng)普京于2015年9月4日表示：“我們確實(shí)為敘利亞軍隊(duì)提供了大量的幫助，從設(shè)備到訓(xùn)練再到武器。”[9]

2.特種行動

特種行動也是俄羅斯有效實(shí)施對境外恐怖組織頭目實(shí)施“斬首”的重要跨境反恐措施，其主要執(zhí)行主體為俄羅斯的特工人員。2002年3月20日，俄聯(lián)邦安全局特工在沙特用沾染了神經(jīng)性毒氣的信件暗殺了車臣三號頭目哈塔卜[10]；2004年2月13日，藏匿在卡塔爾首都多哈的俄羅斯車臣前“總統(tǒng)”澤利姆汗·揚(yáng)達(dá)爾比耶夫(被俄羅斯認(rèn)定為恐怖分子)被炸身亡，而實(shí)施爆炸者正是俄羅斯的特工[11]。

(三)外交行動

為取得國際的廣泛認(rèn)可與支持，俄羅斯在跨境反恐中還積極開展外交活動，為俄羅斯在敘利亞的行動贏得良好的國際環(huán)境，樹立合法、友好合作的典范。首先，在跨境反恐出兵敘利亞的敏感問題上樹立合法典范。在外交活動的多種場合，俄羅斯極力正面闡述跨境反恐的客觀動因是應(yīng)敘利亞總統(tǒng)阿薩德合法政府的書面邀請[12]，法律前提是符合國際法基本準(zhǔn)則，針對的目標(biāo)是世界公敵“伊斯蘭國”恐怖組織，軍事打擊的時間與敘利亞政府軍協(xié)商，理念上體現(xiàn)打擊恐怖主義是以聯(lián)合國主導(dǎo)的、有敘利亞政府參與的最廣泛國際陣線等內(nèi)容，以樹立合法典范。其次，在全球反恐事業(yè)上樹立友好合作的典范。就中東來看，俄羅斯加強(qiáng)了與中東其他國家的協(xié)調(diào)，得到了地區(qū)國家的支持。2015年，俄羅斯與伊朗、伊拉克、敘利亞建立了反恐情報(bào)合作中心，各方共享有關(guān)極端組織的情報(bào)，從而更加有效地打擊恐怖組織。就世界范圍來看，俄羅斯廣泛參與地區(qū)反恐國際合作，擴(kuò)大外交影響力。在反恐國際合作的區(qū)域組織中，俄羅斯主動積極，在獨(dú)聯(lián)體、上合組織、“金磚”國家等框架下積極推動國際與地區(qū)反恐合作，為其反恐爭取更大范圍的外交支持。

(四)輿論行動

俄羅斯動用武裝力量實(shí)施跨境反恐，引起國際廣泛關(guān)注。同時，也遭受到來自部分西方媒體信息海嘯的攻擊。面對極為不利的輿論環(huán)境，如何在輿論上取得主動，也是俄羅斯跨境反恐行動的重要內(nèi)容之一。

為此，俄羅斯在采取軍事行動進(jìn)行跨境反恐的同時，還注重戰(zhàn)略宣傳的“軟殺傷”。首先，建立信息公開機(jī)制以消除信息真空，占據(jù)戰(zhàn)略宣傳主動權(quán)。依據(jù)G.W.奧爾波特流言傳播理論(2)美國心理學(xué)家G.W.奧爾波特于1947年提出流言(Rumour)之所以能夠傳播，取決于兩個因素，即信息的重要性(Importance)與透明度(Ambiguous)，并提出流言流通公式：R=I×A。，流言產(chǎn)生的要素為信息重要性與信息透明度。為防止部分西方媒體對行動的歪曲，抵制謠言，俄羅斯通過主流媒體公開信息，每日進(jìn)行新聞發(fā)布，三天、周、半月與月均對跨境反恐的戰(zhàn)況、視頻等向外界進(jìn)行通報(bào)，形成了及時向世界通報(bào)戰(zhàn)況戰(zhàn)果信息公開機(jī)制，以消除信息真空，主動引導(dǎo)輿論，占據(jù)戰(zhàn)略宣傳的話語權(quán)。其次，通過震懾輔助反恐行動，提高反恐效果。為提高打擊恐怖組織的效果，俄羅斯武裝力量在武力打擊的同時，輔之以輿論行動，“派戰(zhàn)機(jī)在恐怖團(tuán)伙占領(lǐng)區(qū)、陣地上空拋撒大批傳單，宣稱俄還會出動地面特種部隊(duì)，警告恐怖極端分子‘要活命，滾開!’的漫畫暗示‘勝利陣線’是由美國和以色列暗中操縱”[13]。再次，借媒體平臺對西方信息海嘯予以強(qiáng)力回?fù)?。俄羅斯在跨境反恐行動中，面對部分西方媒體的不實(shí)言論，由主流媒體、國防部、外交部以及總統(tǒng)辦公廳針對歪曲進(jìn)行證據(jù)展示和駁斥，給其以強(qiáng)有力的回?fù)簟?015年10月20日，美國媒體宣稱俄羅斯對敘利亞空襲造成平民死亡，隨后，俄羅斯國防部對之進(jìn)行了強(qiáng)有力的反駁。最后，利用當(dāng)事國現(xiàn)身說法，以正視聽。敘利亞在多國力量介入反恐的同時，由于戰(zhàn)爭，形成了大規(guī)模的難民，對此，美國《紐約時報(bào)》稱：“俄羅斯轟炸了難民營。”[14]而敘利亞阿拉伯新聞通訊社(Syria Arab News Agency,SANA)則稱：“通過敘利亞與俄羅斯的共同努力，流離失所的敘利亞人(難民)返回率正在上升，但與此同時，這些努力也遭到了美國及其地區(qū)盟友的阻撓，其中單邊武力措施使得連醫(yī)療藥品都無法送達(dá)?！盵15]當(dāng)事國的說法更明確地證實(shí)俄羅斯行動的正義性，當(dāng)然，這種“現(xiàn)身說法”的方法，也是對美國輿論海嘯的強(qiáng)有力回?fù)??？梢?，俄羅斯在跨境反恐行動當(dāng)中，既注重了軍事行動的“硬實(shí)力”，也非常注重戰(zhàn)略宣傳的“軟實(shí)力”。

三、俄羅斯跨境反恐評述

(一)完善反恐法律政策制度，但重打輕防依然突出

1.完善法律、政策與制度

俄羅斯為了有效打擊恐怖主義，有策略地開展跨境反恐，且取得了較為明顯的成就。一是從法律上構(gòu)建了以憲法、反恐法為主的反恐法律體系，賦予了武裝力量跨境反恐的權(quán)力，同時也表明了其強(qiáng)力反恐的立場與決心。二是先后發(fā)布總統(tǒng)令、安全構(gòu)想等政策文件，對反恐制度進(jìn)行進(jìn)一步完善。三是構(gòu)建了以總統(tǒng)為首的反恐力量指揮體系與相關(guān)制度，最大限度地保障了反恐力量的快速反應(yīng)與有效應(yīng)對。

2.重打輕防突出

總體來看，在跨境反恐的實(shí)戰(zhàn)行動中，得到鮮明體現(xiàn)的依然是其強(qiáng)力反恐，重打輕防。從反恐力量的主體來看，主要是武裝力量與特種力量，其他力量均作為配屬而存在；從投入的裝備來看，主要是進(jìn)攻性的裝備，如戰(zhàn)機(jī)、軍艦、坦克等；從戰(zhàn)術(shù)行動來看，主要采取的是武裝空襲?？梢姡湫袆由线€是以進(jìn)攻為主，重在打擊。

(二)統(tǒng)籌全局，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)利益最大化

“不謀全局者，不足謀一域?！倍砹_斯在反恐上體現(xiàn)出強(qiáng)勢的一面，但并非窮兵黷武，在統(tǒng)籌全局，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)利益最大化的戰(zhàn)略意圖上始終保持著冷靜與敏銳。2015年出兵敘利亞實(shí)施跨境反恐就是典型的戰(zhàn)略突圍。首先，盤踞于敘利亞的“伊斯蘭國”與俄境內(nèi)的恐怖組織相互滲透，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了俄羅斯的國家安全，跨境反恐則為打擊和清除俄羅斯的境外威脅實(shí)現(xiàn)“釜底抽薪”。其次，反恐是世界的共識，打擊“伊斯蘭國”既是聯(lián)合國安全理事會決議的要求，也得到了敘利亞的許可，符合國際法。同時，通過打擊“伊斯蘭國”也表現(xiàn)出了俄羅斯的大國存在與在世界上反恐責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。再次，美國以“跨境反恐”為突破點(diǎn)，在全球展開戰(zhàn)略布局，并積極擴(kuò)大其“全球反恐聯(lián)盟”。但由于其并未專心反恐，導(dǎo)致敘利亞反恐進(jìn)展緩慢，甚至“越反越恐”。俄羅斯深諳美國的意圖，此時出兵跨境反恐，無論對國際輿論還是樹立其大國形象，均大有禆益。事實(shí)證明，俄羅斯從2015年9月30日介入至2017年3月15日撤軍，將原本敘利亞政府軍控制的不到25%的區(qū)域擴(kuò)大到90%，對打散盤踞于敘利亞的“伊斯蘭國”起到了至關(guān)重要的作用，與美國形成了鮮明對比。因此，原本與美國關(guān)系密切的歐盟也出現(xiàn)了立場的變化，“歐盟國家在反恐問題上開始更多與俄羅斯協(xié)調(diào)立場，儼然成為俄羅斯的反恐盟友，與美國則開始相對疏遠(yuǎn)”[16]。上述事實(shí)，足以證明俄羅斯跨境反恐的成功。

(三)多維度施策，進(jìn)退有度，占據(jù)國際輿論的優(yōu)勢

在跨境反恐方面，俄羅斯可謂是多維度施策，進(jìn)退有度。首先，多維度施策，效果明顯。一方面，俄羅斯雖然重武力打擊，但在跨境反恐問題上，表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，充分考慮了運(yùn)用武裝力量的合法性與合理性，也考慮了以軍事打擊為主的直接行動與多方位援助為主的間接行動的銜接性。另一方面，俄羅斯也非常注重外交與輿論的影響。出境前與入境國有著充分的溝通與聯(lián)系，奪取了道義與法律上的“高地”。同時，建立起對外的戰(zhàn)報(bào)機(jī)制，及時將實(shí)戰(zhàn)行動向外播報(bào)，防止外部媒體的虛假報(bào)道或謠言的產(chǎn)生。其次，跨境反恐進(jìn)退有度。俄羅斯的跨境反恐行動與美國的跨境反恐行動形成了鮮明的對比，“展示了軍事實(shí)力，改變了沖突態(tài)勢，卻沒有陷入泥潭”[17]。而這一結(jié)果的取得，無疑與其進(jìn)退有度有著直接的關(guān)系。自“9·11”事件以來，美國在阿富汗出兵時間長達(dá)19年，而且均為“不請自來”，在全球打擊恐怖主義的過程中，“至少造成8 709人死亡，其中平民751人，兒童252人，其他人員7 706人”[18]。其借助反恐持續(xù)干涉別國內(nèi)政、侵犯人權(quán)的行為引發(fā)了國際范圍內(nèi)對美國的諸多抗議。2020年2月12日，由于美軍打死14歲敘利亞少年而遭到村民的圍攻[19]。與之相反，俄羅斯自2015年介入至2017年撤軍，在基本打散“伊斯蘭國”所占據(jù)的敘利亞城鎮(zhèn)，幫助敘利亞掌握反恐大局后，主動移交相應(yīng)的軍事管轄權(quán)，果斷撤軍，顯示了俄羅斯在跨境反恐中對東道國的充分尊重，也贏得國際輿論的良好聲譽(yù)。

四、俄羅斯跨境反恐對我國的啟示

隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，我國的海外利益遍布全球，而海外的我國公民、機(jī)構(gòu)等遭受恐怖襲擊的事件越來越多，恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)也越來越高，跨境反恐作為打擊恐怖主義、維護(hù)國家海外權(quán)益的一項(xiàng)重要措施，需要深入研究。俄羅斯雖然跨境反恐的實(shí)踐并不算多，但其為跨境反恐所作的統(tǒng)籌以及實(shí)踐，為我國跨境反恐有效保護(hù)海外利益提供了有益參考。

(一)跨境反恐需要戰(zhàn)略統(tǒng)籌與創(chuàng)造性介入

從俄羅斯跨境反恐的大量準(zhǔn)備與實(shí)踐，我們可以看到，跨境反恐不是想當(dāng)然的跨境行動，更不是盛怒之下的沖動之舉，而是戰(zhàn)略統(tǒng)籌與創(chuàng)造性介入的結(jié)合。

首先，從全局來看，需要戰(zhàn)略統(tǒng)籌。俄羅斯的跨境反恐，總體上體現(xiàn)出了法律準(zhǔn)備的體系化、外交與輿論應(yīng)對的多元化以及跨境反恐行動的可控化?；诖?，我國跨境反恐的統(tǒng)籌應(yīng)從以下方面實(shí)現(xiàn)：一是基于國家安全與發(fā)展進(jìn)行未來總體統(tǒng)籌。主要依托“一帶一路”建設(shè)與我國海外利益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求與未來發(fā)展，構(gòu)建我國的海外利益保護(hù)戰(zhàn)略，將跨境反恐作為該戰(zhàn)略的手段之一進(jìn)行規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)資源配置與使用的優(yōu)化，滿足不斷變化的形勢。二是依托現(xiàn)有條件進(jìn)行國內(nèi)國外的統(tǒng)籌。目前，我國在海外利益保護(hù)方面的頂層設(shè)計(jì)有了規(guī)劃，針對海外恐怖襲擊的問題，雖然《中華人民共和國反恐怖主義法》(下文簡稱《中國反恐法》)規(guī)定了武裝力量與國家安全力量經(jīng)批準(zhǔn)，可以赴境外執(zhí)行反恐任務(wù)，但是離實(shí)踐還有一段距離，需要全面統(tǒng)籌。就國內(nèi)統(tǒng)籌而言，應(yīng)不斷完善跨境反恐體系化準(zhǔn)備，包括國內(nèi)法律制度的支撐、與國際法的對接、行動體系的多元化、保障體系的完整化；就國際方面而言，國際平臺的話語權(quán)及國際平臺的創(chuàng)設(shè)至關(guān)重要。俄羅斯跨境反恐前，多次就美干預(yù)敘利亞的建議行使否決權(quán)，并努力促成了出兵敘利亞實(shí)施跨境反恐的“第2249(2015)號決議”，足見其在聯(lián)合國的話語權(quán)。因此，我國在提高聯(lián)合國的話語權(quán)、參與國際規(guī)則的制定、國際輿論的引導(dǎo)以及國際反恐建議權(quán)等方面均需要爭取與努力。

其次，跨境反恐需要創(chuàng)造性介入。創(chuàng)造性介入并不是“事不關(guān)己，高高掛起”的“利己主義”，也不是到處插手、橫加干涉的“強(qiáng)權(quán)主義”，而是基于“互利共贏”與“命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上大國主權(quán)維護(hù)與責(zé)任發(fā)揮的最大化。就我國而言，“創(chuàng)造性介入特別強(qiáng)調(diào)中國外交的引導(dǎo)性、主動性和建設(shè)性，把塑造于我有利、多數(shù)認(rèn)可的國際規(guī)則和話語觀念，力爭在和平、合作、共贏的方式下解決糾紛，視為夯實(shí)‘有所作為’方針的中心點(diǎn)”[20]。具體而言，主要表現(xiàn)在三個層面：一是恰當(dāng)選擇介入時機(jī)。對我國跨境反恐而言，介入的時機(jī)可選擇我國海外利益遭受恐怖襲擊，境外國家無法提供有效處置時機(jī)；或是恐怖組織在我國境內(nèi)實(shí)施了恐怖活動，潛逃到境外國家，境外國家無法有效處置的時機(jī)；抑或出于國際責(zé)任與人道主義援助，應(yīng)相關(guān)國家合法政府邀請的時機(jī)。二是恰當(dāng)選擇介入方式。我國跨境反恐的介入方式應(yīng)體現(xiàn)充分尊重國際法準(zhǔn)則和充分尊重入境國的國家主權(quán)與人民的自主選擇的方式介入。三是恰當(dāng)把握介入程度。介入程度體現(xiàn)著行動的宗旨與國際道義，介入過深則有干涉主權(quán)的嫌疑，介入過少則無法取得實(shí)效。我國在跨境反恐的介入程度上，應(yīng)以有效打擊恐怖活動、入境國可對恐怖活動有效控制為度，防止介入過度。

(二)跨境反恐需要完善的法律政策體系

跨境反恐作為反恐的一種手段，不適合單獨(dú)立法，但作為保護(hù)國內(nèi)利益及海外利益、履行國際反恐責(zé)任不可或缺的方式，需要有法律的充分支撐。而目前雖然我國已經(jīng)初步構(gòu)建起了反恐的法律體系，但尚不完善，因此，可借鑒俄羅斯反恐的法律體系，在以下方面進(jìn)一步完善。

首先，完善以反恐為主體的跨境反恐法律體系。一是完善專門法。目前，我國反恐的專門法為《中國反恐法》，其中賦予了外交、公安、國家安全部門以及武裝力量赴境外執(zhí)行反恐任務(wù)的權(quán)力，但對于如何去執(zhí)行任務(wù)尚未有與之對應(yīng)的法律延伸。因此，可以在反恐法中單獨(dú)設(shè)立跨境反恐章節(jié)，將跨境反恐的類型、條件與情形、力量構(gòu)成、指揮與協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)程序、保障等分別成條，形成具有海外利益保護(hù)與國際責(zé)任履行的可操作的反恐法。二是進(jìn)一步完善行業(yè)法。由于跨境反恐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非單一部門能夠完成，因此，需要針對不同部門的主管業(yè)務(wù)進(jìn)一步完善行業(yè)法規(guī)，以進(jìn)一步形成以《中國反恐法》為主體，以保護(hù)海外利益與履行國際職責(zé)為目標(biāo)的跨境反恐法律體系。如在《中華人民共和國人民警察法》中增加警務(wù)人員跨境反恐的法律條件、基本方式、指揮協(xié)調(diào)、主要職責(zé)、情報(bào)與保障等內(nèi)容。三是進(jìn)一步完善國際對接法。國際法平臺是跨境反恐，爭取國際輿論主動權(quán)的重要平臺。雖然我國已經(jīng)加入了聯(lián)合國13個反恐公約中的12個反恐國際公約，但與這些公約的對接法，尚不完善。因此，需要進(jìn)一步發(fā)揮好國際平臺的作用，制定《中國反恐法》與國際法、區(qū)域反恐組織公約之間的對接法，在反恐標(biāo)準(zhǔn)不完全一致的條件下，取得對接上的最大公約數(shù)，維護(hù)我國海外利益，更好履行國際責(zé)任，擴(kuò)大國際影響力。

其次，進(jìn)一步完善戰(zhàn)略與政策體系。俄羅斯跨境反恐的實(shí)踐中，充分應(yīng)用了戰(zhàn)略宏觀性與政策靈活性的特點(diǎn)，與法律的穩(wěn)定性形成有效互補(bǔ)。因此，我國在不斷完善法律體系的同時，還應(yīng)進(jìn)一步完善戰(zhàn)略與政策體系。一是制定我國的反恐戰(zhàn)略。反恐是一項(xiàng)長期的斗爭，需要用有效的戰(zhàn)略來指導(dǎo)，而跨境反恐既涉及到國家的海外利益，又涉及到國家的國際形象，更需要有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)。因此，可專門制定國家反恐戰(zhàn)略，依據(jù)國內(nèi)外反恐形勢將反恐的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略手段、戰(zhàn)略指揮、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略宣傳以及戰(zhàn)略保障等進(jìn)行細(xì)化，形成適合國內(nèi)反恐與跨境反恐，維護(hù)海外利益與展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國形象的反恐戰(zhàn)略。二是擬定跨境反恐政策?？缇撤纯终叻譃殚L期政策與短期政策。從長期來看，主要是針對跨境反恐人員的調(diào)配政策、激勵政策等，以滿足跨境反恐的總體需要。短期政策主要是針對不同的反恐情況或出現(xiàn)的問題，采取臨時調(diào)整的政策，在未有跨境反恐實(shí)踐時，通常不制定，在此不贅述。

(三)跨境反恐需要多元的力量體系

從俄羅斯跨境反恐的力量來看，主要為武裝力量與特工，相對而言，比較單一。而針對當(dāng)前恐怖活動多元化、我國海外利益分布廣泛的基本形勢，在力量體系方面僅僅依靠俄羅斯式的“軍事及特工”實(shí)施跨境反恐、維護(hù)海外利益還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，構(gòu)建多樣化的跨境反恐力量也是必然選擇。

首先，構(gòu)建專業(yè)化的跨境反恐武裝力量?？植澜M織最為活躍的地區(qū)其武裝程度非常高，運(yùn)用武裝力量反恐是必然手段。因此，在我國跨境反恐的武裝力量構(gòu)建中：一是依托現(xiàn)有的武裝力量構(gòu)建特種打擊力量，進(jìn)行專業(yè)的反恐訓(xùn)練，形成具備遠(yuǎn)距離機(jī)動與協(xié)同作戰(zhàn)的能力，為履行國際責(zé)任做好準(zhǔn)備。二是依托我國在海外執(zhí)行任務(wù)的護(hù)航力量、維和力量以及常駐力量展開專業(yè)的重要目標(biāo)護(hù)衛(wèi)、人員撤離、定點(diǎn)打擊、綜合增援等訓(xùn)練，為維護(hù)海外利益做好準(zhǔn)備。三是依托高技術(shù)裝備力量，開展跨境武器遠(yuǎn)距離定點(diǎn)清剿訓(xùn)練，為人員不跨境而打擊效能跨境的跨境反恐做準(zhǔn)備。

其次，構(gòu)建專業(yè)化的跨境反恐執(zhí)法力量。盡管部分地區(qū)恐怖勢力匯聚成勢，但畢竟是少數(shù)，因此，僅靠武裝力量跨境反恐顯然不能滿足打擊多樣化恐怖活動形態(tài)的需要，執(zhí)法力量作為反恐的主力軍之一，跨境反恐同樣必不可少。一是構(gòu)建專業(yè)化跨境追捕恐怖分子的執(zhí)法力量。即對在我國實(shí)施了恐怖犯罪逃向境外，或恐怖分子在境外實(shí)施破壞國家安全與利益的行為，或依據(jù)國際法，海外的恐怖活動行為我國有管轄權(quán)時，根據(jù)兩國的協(xié)商，我國可派遣執(zhí)法力量赴境外對其實(shí)施偵查與追捕。因此，可以刑警、特警以及國際維和警察為主體，通過專項(xiàng)的訓(xùn)練提高執(zhí)行海外跨境追捕恐怖分子行動的能力，在與相關(guān)國家警務(wù)部門聯(lián)合的條件下，共同打擊恐怖活動。二是構(gòu)建海外反恐解救行動力量。即我國海外公民遭遇恐怖劫持、綁架等侵害后，相關(guān)國家因談判、解救等行動能力不足，需要我國執(zhí)法力量赴相關(guān)國家執(zhí)行解救行動時，我國可根據(jù)執(zhí)法、司法協(xié)作條例執(zhí)行解救任務(wù)，以保障我國公民在海外的人身與財(cái)產(chǎn)安全。三是構(gòu)建專業(yè)化的警務(wù)協(xié)調(diào)力量。主要針對海外發(fā)生針對我國國家安全恐怖活動，有效協(xié)同境外警務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的力量。因此，可在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與力量的基礎(chǔ)上，采取如下措施：(1)拓展公安部國際合作局的職能，增加跨境反恐的警務(wù)合作職能。(2)拓展當(dāng)前我國的駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度以及海外執(zhí)法巡邏制度。一方面，爭取在相關(guān)國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步協(xié)調(diào)，擴(kuò)大警務(wù)執(zhí)法活動的范圍，從協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)到間接性實(shí)地參與反恐處置，以便有效應(yīng)對針對我國的恐怖活動；另一方面，適當(dāng)擴(kuò)大駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的規(guī)模，增加適當(dāng)?shù)奶幹萌藛T，以便應(yīng)對可能發(fā)生的針對我國的恐怖活動事件。

再次，構(gòu)建專業(yè)化的情報(bào)力量。專業(yè)化的情報(bào)力量對于現(xiàn)代反恐行動，特別是跨境反恐而言至關(guān)重要。俄羅斯在敘利亞的跨境反恐中，與伊朗、伊拉克、敘利亞等國家組成情報(bào)分享中心，對于后續(xù)行動起到了非常重要的作用。因此，在構(gòu)建專業(yè)化情報(bào)力量上：一是加強(qiáng)國家間情報(bào)體系建設(shè)，即加強(qiáng)反恐合作國家間情報(bào)合作能力建設(shè)，構(gòu)建反恐安全大數(shù)據(jù)情報(bào)中心，與合作國家間形成安全與情報(bào)共享機(jī)制，提高反恐情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)、識別恐怖活動的能力，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。二是強(qiáng)化與國際組織間的情報(bào)對接，即強(qiáng)化與區(qū)域反恐組織、國際刑警組織以及聯(lián)合國反恐委員會等國際組織間的信息交流與共享，為反恐行動提供強(qiáng)有力的情報(bào)支撐。三是強(qiáng)化情報(bào)力量能力建設(shè)，即提升情報(bào)力量的分析、研判與應(yīng)用能力，將核心情報(bào)快速精準(zhǔn)地傳遞到行動力量，引導(dǎo)反恐實(shí)戰(zhàn)行動。

(四)跨境反恐需要構(gòu)建全面的輿論體系

首先，構(gòu)建戰(zhàn)略宣傳機(jī)構(gòu)，形成專門力量。在國際輿論的引導(dǎo)方面，西方國家普遍都制定有宣傳戰(zhàn)略，并有專門的機(jī)構(gòu)在運(yùn)作。如美國于2003年1月在白宮設(shè)立了全球傳播辦公室(Office of Global Communications，OGC)，用以協(xié)調(diào)全球范圍內(nèi)的戰(zhàn)略傳播工作。北約建立了以拉脫維亞為創(chuàng)始國，德國、英國等11個國家加盟的“里加戰(zhàn)略傳播卓越中心(NATO STRATCOM CoE)”[21]。俄羅斯雖然并未專門建立戰(zhàn)略宣傳機(jī)構(gòu)，但是在跨境反恐的輿論引導(dǎo)中，也取得了很好的效果?；谳浾撘龑?dǎo)的需要，特別是跨境反恐涉及敏感問題多，極易引起輿論爭議的特點(diǎn)，需要在現(xiàn)有宣傳機(jī)構(gòu)的框架下，構(gòu)建我國的宣傳戰(zhàn)略、機(jī)構(gòu)與工具，形成專門的輿論力量，制定宣傳計(jì)劃，正確引導(dǎo)跨境反恐的合法性特征與行動認(rèn)知，樹立良好信譽(yù)，以客觀事實(shí)取信于受眾。

其次，制定體系化的宣傳策略，占據(jù)話語主動權(quán)。一是創(chuàng)新理念宣傳，提升“解釋權(quán)”。主要針對跨境反恐在合法與正義的前提下提出創(chuàng)新性的理念，以國家政要為主體，以參與重要國際反恐活動為契機(jī)，在國際場合主動向外界宣傳我國跨境反恐的態(tài)度、立場、宗旨、國際合法性、道德正義性及理念的先進(jìn)性，取得對理念的“解釋權(quán)”。二是制定信息公開策略，提升“控制權(quán)”。信息的公開可有效遏制謠言的產(chǎn)生，俄羅斯跨境反恐的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)?；诙砹_斯的經(jīng)驗(yàn)和謠言的傳播機(jī)制，在實(shí)施跨境反恐時，可以新聞發(fā)言人制度以及國家權(quán)威媒體為基礎(chǔ)，全方位、全時段收集跨境反恐的信息，掌握行動發(fā)展的進(jìn)程與關(guān)鍵細(xì)節(jié)，對取得的實(shí)戰(zhàn)信息在戰(zhàn)略宣傳機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，通過建立信息公開機(jī)制，有策略地主動公開相應(yīng)信息事實(shí)以填充信息真空，避免出現(xiàn)謠言，爭取信息的“控制權(quán)”。三是制定輿論反擊策略，提升“反制權(quán)”。面對部分西方媒體罔顧事實(shí)的輿論攻擊，僅靠解釋與信息投放不足以占據(jù)話語的主動權(quán)，有理、有力、有節(jié)的反擊更具有現(xiàn)實(shí)性。因此，還應(yīng)制定輿論反擊策略，通過專家、智庫以及實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富的媒體人參與分析輿論的攻擊點(diǎn)，有針對性地制定反擊策略，或是對已經(jīng)出現(xiàn)的不實(shí)輿論進(jìn)行多角度分析，確定反擊策略，而后再通過我國對外機(jī)構(gòu)與媒體對外進(jìn)行輿論反擊，戳破惡意歪曲事實(shí)、抹黑與中傷的輿論陰謀，確保響應(yīng)及時，反制有力。

五、結(jié)語

跨境反恐極具爭議，但不可否認(rèn)，它是實(shí)現(xiàn)國家海外利益保護(hù)與履行國際反恐責(zé)任的重要措施。俄羅斯跨境反恐的實(shí)踐雖不多，卻有可圈可點(diǎn)之處。隨著我國海外利益的進(jìn)一步擴(kuò)大以及國際影響力的提升，跨境反恐也不失為一種保護(hù)海外利益與履行國際責(zé)任的方法。充分研究國外跨境反恐在理論、法律、行動、外交與輿論方面的實(shí)踐，結(jié)合我國基本國情，探索一條適合我國國情的跨境反恐路徑，既是保護(hù)我國不斷遭受恐怖活動侵害的海外利益的需要，也是履行大國國際責(zé)任的需要。然而，跨境反恐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌國內(nèi)與國外的諸多因素，此方面研究尚不多，還有相當(dāng)長的路要走。