行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度研究

■夏雯

（南京市高淳區(qū)司法局）

引 言

行政事業(yè)單位不以營利為目的，主要承擔(dān)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科研等方面的工作。行政事業(yè)單位在管理過程中會(huì)使用國有資產(chǎn)和公共資源，但是部分單位的內(nèi)控建設(shè)不力，存在內(nèi)控環(huán)境薄弱等問題，容易導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，甚至產(chǎn)生徇私舞弊的問題。隨著我國新政府會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了更高的要求。行政事業(yè)單位在未來發(fā)展過程中，需要優(yōu)化自身的內(nèi)部控制工作，以提高服務(wù)水平，降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制普遍問題

1.1 內(nèi)控環(huán)境方面存在的問題

大部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部文化的建設(shè)，文化氛圍在單位的內(nèi)部控制中起著重要的作用，影響著集體的工作效率，但是部分單位忽略了文化氛圍建設(shè)。同時(shí)部分單位機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，在內(nèi)部沒有明確各崗位成員的具體責(zé)任，也沒有明確激勵(lì)約束機(jī)制，人員素養(yǎng)難以滿足各崗位的實(shí)際需求。最后，人員素養(yǎng)不足。大部分行政事業(yè)單位沒有針對(duì)新政府會(huì)計(jì)制度的要求以及外部環(huán)境的變化對(duì)單位內(nèi)部人員開展培訓(xùn)，導(dǎo)致很多基層單位工作人員思想較為陳舊，無法滿足新時(shí)代下內(nèi)部控制的要求。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面存在的問題

風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)部控制工作的重點(diǎn)，但是很多行政事業(yè)單位認(rèn)為自己的工作由國家財(cái)政做后盾，即便產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)也不會(huì)對(duì)自身的利益產(chǎn)生影響，這也導(dǎo)致單位在風(fēng)險(xiǎn)管理工作中麻痹大意，沒有認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理工作的重要性，開展各類風(fēng)險(xiǎn)管理僅依靠單位管理層的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行管理，沒有通過制度化管理以及風(fēng)險(xiǎn)管理流程對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控，導(dǎo)致單位防范風(fēng)險(xiǎn)能力大幅減弱，甚至在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能措手不及。

1.3 控制活動(dòng)方面存在的問題

大部分行政事業(yè)單位沒有完善具體的控制制度，沒有明確內(nèi)部控制管理的要求以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作的流程，也沒有對(duì)各科室具體的責(zé)任以及分工進(jìn)行清晰梳理，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制的有效管理。另一方面，大部分行政事業(yè)單位沒有對(duì)具體的內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行管理，例如沒有對(duì)預(yù)算控制、資產(chǎn)管理等方面的管理體系進(jìn)行管控，容易產(chǎn)生控制活動(dòng)失效的問題。

1.4 信息與溝通方面存在的問題

大部分行政事業(yè)單位沒有完善自身的溝通機(jī)制以及溝通渠道，單位內(nèi)部沒有建立專門的溝通與反饋機(jī)制，平級(jí)與上下層之間的溝通存在嚴(yán)重阻礙，內(nèi)部信息難以得到及時(shí)傳遞。另一方面，單位沒有對(duì)信息進(jìn)行公開，沒有主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，即便開展了信息披露，信息披露也避重就輕。

1.5 監(jiān)督方面存在的問題

大部分行政事業(yè)單位的監(jiān)督工作僅依靠外部審計(jì)、紀(jì)檢等部門進(jìn)行監(jiān)督，沒有充分運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)開展監(jiān)督，也沒有通過會(huì)計(jì)事務(wù)所等開展監(jiān)督。即便開展了監(jiān)督，也不會(huì)對(duì)監(jiān)督的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，不利于對(duì)單位的工作進(jìn)行完善。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建過程設(shè)計(jì)

2.1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制構(gòu)建的總體思路

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制可以按照內(nèi)部控制五素分別進(jìn)行構(gòu)建。首先，行政事業(yè)單位要確定內(nèi)部控制構(gòu)建的目標(biāo)，將內(nèi)部控制的要求分解到單位內(nèi)部各職能部門，要求各部門之間實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，明確各部門的工作義務(wù)和工作職責(zé)，統(tǒng)籌各部門的管理目標(biāo)，確保各成員的目標(biāo)為總體目標(biāo)服務(wù)，從而在單位內(nèi)部形成自上而下的良好管理氛圍，提高全體成員對(duì)內(nèi)部控制工作的重視，以此改善單位內(nèi)部控制環(huán)境。其次，行政事業(yè)單位要針對(duì)內(nèi)部控制中可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)建立可靠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，并制定科學(xué)、合理的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，針對(duì)單位經(jīng)營過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行剖析，并分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，為風(fēng)險(xiǎn)管理工作的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。單位要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn)的影響程度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要性進(jìn)行分類，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)制定科學(xué)的管控措施，以完善單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程。再次，行政事業(yè)單位需要完善具體的控制活動(dòng)。單位的內(nèi)部控制管理工作優(yōu)化，要基于各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程與控制活動(dòng)的完善實(shí)現(xiàn)，單位要對(duì)管理程序進(jìn)行完善。此外，單位需要優(yōu)化信息溝通活動(dòng)，通過加強(qiáng)信息溝通渠道的建設(shè)和信息反饋渠道的建設(shè)，以信息系統(tǒng)為支撐明確內(nèi)部控制管理的要求，將內(nèi)部控制要求貫徹落實(shí)到各環(huán)節(jié)，確保企業(yè)內(nèi)部平級(jí)和上下層級(jí)之間對(duì)各類信息進(jìn)行高效傳遞與反饋。最后，單位需要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，幫助單位不斷優(yōu)化內(nèi)控體系，針對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)改進(jìn)。

2.2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的設(shè)計(jì)

合理設(shè)置行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的目標(biāo)。首先，內(nèi)部控制要確保行政事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到順利開展，單位要認(rèn)識(shí)到開展各項(xiàng)活動(dòng)必須要遵循合理、合法的原則，讓單位的全體成員樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)管理中的各類風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)防范。單位內(nèi)部的全體成員要加強(qiáng)對(duì)自身職責(zé)的認(rèn)識(shí)，了解內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)與要求，認(rèn)識(shí)到自身的崗位要求。其次，避免國有資產(chǎn)的流失。內(nèi)部控制管理的要求是確保國有資產(chǎn)安全、完整，防范國有資產(chǎn)被挪用等一系列問題，確保國有資產(chǎn)達(dá)到高效使用的目標(biāo)。再次，保障各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息真實(shí)有效。行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)信息記錄要能夠準(zhǔn)確反映單位的各項(xiàng)財(cái)政執(zhí)行情況，并體現(xiàn)出單位的職能運(yùn)行情況，有利于為外部監(jiān)督提供依據(jù)。此外，防范舞弊問題發(fā)生。行政事業(yè)單位要通過健全內(nèi)部控制監(jiān)督體系，避免單位內(nèi)的員工產(chǎn)生貪污舞弊的問題，促進(jìn)各員工之間形成相互監(jiān)督的氛圍，遏制腐敗的發(fā)生。最后，需要提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)能力。行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制要求降低公共服務(wù)的成本，并提高社會(huì)滿意度，重視社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同步提高，以提高單位的服務(wù)水平。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的改進(jìn)建議

3.1 建立良好內(nèi)控環(huán)境

第一，提高內(nèi)部控制意識(shí)。一方面單位的負(fù)責(zé)人要樹立責(zé)任意識(shí)，另一方面單位的基層人員要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。單位負(fù)責(zé)人需要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制工作對(duì)單位發(fā)展的重要意義，單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，應(yīng)該向全體成員普及相關(guān)知識(shí)，定期舉行內(nèi)部控制講座，并對(duì)各部門內(nèi)部控制執(zhí)行的效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，推行崗位責(zé)任制，將內(nèi)部控制的責(zé)任落實(shí)到具體的崗位，促使全體員工樹立正確的內(nèi)控意識(shí)，要求全體人員參與到內(nèi)控建設(shè)中，促使單位形成良好的內(nèi)控氛圍，并將內(nèi)部控制的要求落到實(shí)處[1]。此外，單位要加強(qiáng)內(nèi)控文化的建設(shè)，在單位內(nèi)部形成良好的工作環(huán)境，讓單位成員認(rèn)識(shí)到單位發(fā)展的總體目標(biāo)，推動(dòng)不同層級(jí)的員工加強(qiáng)對(duì)自身工作的學(xué)習(xí)。最后，單位要營造良好的內(nèi)控氛圍，讓各層級(jí)的人員將內(nèi)控工作作為管理工作的重點(diǎn)，并針對(duì)內(nèi)控建設(shè)不斷優(yōu)化。

第二，建立有效的人力資源政策。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)人才招聘的管理，單位在招聘人才時(shí)不僅要考慮其專業(yè)知識(shí)，還需要考慮綜合素養(yǎng)，判斷人員的工作態(tài)度和職業(yè)道德。對(duì)于不具有誠信意識(shí)和工作態(tài)度較差的人員不予聘用，并在日常工作中加強(qiáng)對(duì)人員的培訓(xùn)，提高全體成員的專業(yè)素養(yǎng)。

3.2 提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)并健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)管理工作作為內(nèi)部控制的重點(diǎn)，行政事業(yè)單位必須要通過合理的決策流程明確風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，加強(qiáng)以下幾方面工作的建設(shè)：

第一，確定風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的確定要和單位職能相對(duì)應(yīng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)單位可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)單位的實(shí)際情況分析可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)。首先，明確財(cái)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)，確保單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)信息得到準(zhǔn)確、可靠的記錄，確保財(cái)務(wù)信息質(zhì)量能得到保障。財(cái)政資金要得到有效使用，避免財(cái)政資金被擠占、挪用等問題，使國有資產(chǎn)得到高效配置，從而達(dá)到保值、增值的目標(biāo)。財(cái)務(wù)活動(dòng)的流程要合規(guī)合法，避免產(chǎn)生違規(guī)行為。其次，業(yè)務(wù)活動(dòng)的目標(biāo)要求單位平等接待每個(gè)社會(huì)公眾，并向社會(huì)提供高效的服務(wù)。

第二，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)開展識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是識(shí)別單位在經(jīng)營過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)。首先識(shí)別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括資產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)，指的是由于資產(chǎn)管理不善，導(dǎo)致資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)；資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)指的是資金超支使用的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)務(wù)審批風(fēng)險(xiǎn)指的是在財(cái)務(wù)支出的環(huán)節(jié)存在審批不嚴(yán)格或徇私舞弊的風(fēng)險(xiǎn)；資金撥付風(fēng)險(xiǎn)指的是財(cái)務(wù)人員主觀故意在資金撥付環(huán)節(jié)違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；專項(xiàng)資金被挪用、擠占的風(fēng)險(xiǎn)主要是單位內(nèi)部專項(xiàng)資金被公務(wù)經(jīng)費(fèi)擠占等方面的風(fēng)險(xiǎn)。其次，識(shí)別業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括以權(quán)謀私風(fēng)險(xiǎn)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，制定有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。在單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估之后，需要針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)方法，根據(jù)單位可能遇到的各類風(fēng)險(xiǎn)類型，采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)承受四種方式，充分判斷各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，從而制定有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

3.3 開展規(guī)范有效的內(nèi)部控制活動(dòng)

第一，完善內(nèi)部控制制度。首先，單位要針對(duì)內(nèi)部控制中存在的問題，不斷完善內(nèi)部控制制度，明確操作流程，優(yōu)化崗位分工體系，由單位內(nèi)部的相關(guān)科室牽頭對(duì)各類存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)，制定科學(xué)的內(nèi)部控制方法有效管理各項(xiàng)控制活動(dòng)。其次，結(jié)合單位內(nèi)部控制工作的要求，明確各科室、各崗位的業(yè)務(wù)操作流程以及內(nèi)部控制的原則，梳理各科室不同崗位的管理責(zé)任，注重各項(xiàng)管理工作的合理性，并對(duì)流程中不必要的環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化[2]。再次，要明確崗位分工，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組要根據(jù)單位人員控制要求，優(yōu)化內(nèi)部控制機(jī)制，將內(nèi)部控制的重大事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)考慮，并不斷完善內(nèi)部控制制度及內(nèi)部控制程序。在單位內(nèi)部需要定期召開會(huì)議研究單位內(nèi)部控制工作的完成情況。內(nèi)部控制辦公室要對(duì)內(nèi)控的工作加強(qiáng)配合，落實(shí)具體的工作要求。最后，要建立有效的檢查報(bào)告機(jī)制，針對(duì)內(nèi)部控制中存在的各類問題定期評(píng)估，對(duì)內(nèi)部控制落實(shí)較好的科室或崗位予以表揚(yáng)，對(duì)于落實(shí)不力的科室或崗位予以通報(bào)，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題不斷優(yōu)化。

第二，加強(qiáng)預(yù)算控制管理。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算更好的控制，需要在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算各環(huán)節(jié)建立明確的管理制度，通過內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的有效管理，對(duì)預(yù)算的關(guān)鍵控制點(diǎn)采取有針對(duì)性的管理措施。

第三，完善資產(chǎn)管理制度。行政事業(yè)單位根據(jù)自身的資產(chǎn)管理情況，需要進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部的資產(chǎn)管理辦法，加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購之間的銜接，實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制和業(yè)務(wù)流程的完善，建立以流程優(yōu)化為核心的單位資產(chǎn)管理體系，規(guī)范資產(chǎn)的使用、處置等行為，并將資產(chǎn)管理的具體責(zé)任落實(shí)到具體的崗位。

3.4 健全信息溝通機(jī)制

為了使各部門之間能夠更加順暢地溝通，單位需要健全溝通渠道，定期征求各部門意見，加強(qiáng)平級(jí)與上下級(jí)的溝通。

第一，信息溝通要公開透明。單位要主動(dòng)公開內(nèi)部的信息，自覺接受外部監(jiān)督主體的監(jiān)督，并制定統(tǒng)一的制度公開單位各方面信息，確保各類信息具有準(zhǔn)確性。

第二，建立有效的溝通機(jī)制。單位需要充分利用官方網(wǎng)站、微信交流群等多種渠道公開信息，確保廣大群眾能夠參與到單位內(nèi)部的監(jiān)督過程中。

第三，完善信息的反饋機(jī)制。由于存在信息不對(duì)稱的問題，外部社會(huì)公眾可能對(duì)行政事業(yè)單位的工作存在誤解，這就要求加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)信息的披露。單位外部的群眾也可以對(duì)單位的工作進(jìn)行監(jiān)督，提高社會(huì)公眾對(duì)單位的信任度。

3.5 加強(qiáng)單位內(nèi)控監(jiān)督

第一，充分利用外部監(jiān)督途徑開展監(jiān)督。行政事業(yè)單位在充分運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)上，要重視外部監(jiān)督的力量，通過內(nèi)外兩方面的監(jiān)督建設(shè)，使監(jiān)督工作發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，避免監(jiān)督流于形式的問題。外部監(jiān)督主要通過聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行審計(jì)，并發(fā)表審計(jì)意見，出具審計(jì)報(bào)告。

第二，對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行的效果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果匯總形成書面材料，并對(duì)工作成果較好的部門或員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于操作違規(guī)的人員予以處罰，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制過程中的各類漏洞，并針對(duì)漏洞與缺陷剖析根源，從根源上解決問題。

4 結(jié) 語

本文結(jié)合行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，按照COSO委員會(huì)的框架分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制五要素存在的問題，并針對(duì)相關(guān)問題提出了解決對(duì)策。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作作為單位的管理重點(diǎn)，單位在管理的過程中要針對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)管控，健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，并加強(qiáng)管理層的重視，健全人力資源建設(shè)，完善考核指標(biāo)，通過內(nèi)部控制效率的提高，改善行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率，提高人民群眾對(duì)單位的滿意度，以促使單位實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。