建設(shè)共富型社會(huì)保障體系面臨的五大問(wèn)題

■文／楊一心

黨的十九屆五中全會(huì)以來(lái)，促進(jìn)全體人民共同富裕被擺到更加重要的位置。社會(huì)保障作為關(guān)乎基本民生福祉和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排,是推動(dòng)共同富裕的制度保障。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持共同富裕，把增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會(huì)公平作為發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。站在新的歷史起點(diǎn)，如何讓社會(huì)保障體系更好適應(yīng)人的全面發(fā)展和推動(dòng)全體人民共同富裕的進(jìn)程？如何建設(shè)好共富型社會(huì)保障體系？這是理論和實(shí)踐層面都需要回答的基本問(wèn)題。事實(shí)上，從社會(huì)保障體系運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，有5 大問(wèn)題掣肘共富型社會(huì)保障體系建設(shè)和發(fā)展，亟需通過(guò)制度完善、體制優(yōu)化和機(jī)制創(chuàng)新加以解決。

“保障覆蓋”問(wèn)題：密實(shí)度需要提升

中國(guó)已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等項(xiàng)目惠及面不斷拓寬，越來(lái)越多的社會(huì)成員享有社會(huì)保障待遇。以社會(huì)保險(xiǎn)為主的社會(huì)保障體系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，既有的保障體系表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)“應(yīng)保盡?！薄⑸鐣?huì)救助“應(yīng)助盡助”、社會(huì)福利“應(yīng)享盡享”。

一是參保繳費(fèi)門檻導(dǎo)致強(qiáng)制型社會(huì)保險(xiǎn)參保漏出。目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等自愿參加的社會(huì)保險(xiǎn)參保率較高，而面向職工的強(qiáng)制型社會(huì)保險(xiǎn)參保漏出問(wèn)題較為突出。從全國(guó)來(lái)看，5 項(xiàng)保險(xiǎn)參保人數(shù)差異較大（2020 年，職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)在職參保人數(shù)分別為3.29 億、2.54 億、2.68 億、2.17 億和2.36 億），部分中小微企業(yè)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、靈活就業(yè)人員等群體參保積極性不高，很多就業(yè)群體選擇參加繳費(fèi)門檻更低的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)。

二是項(xiàng)目設(shè)置漏洞導(dǎo)致部分群體難以公平享有保障。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)的新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，無(wú)明晰勞動(dòng)關(guān)系的非正規(guī)就業(yè)者隊(duì)伍不斷壯大，這些群體面臨同樣的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)和因生育導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、收入中斷等風(fēng)險(xiǎn)，但是現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)還無(wú)法為其提供社會(huì)化保障。

三是常住非戶籍人口難以被財(cái)政轉(zhuǎn)移支付類的社會(huì)保障項(xiàng)目覆蓋。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同戶籍掛鉤，因而社會(huì)救助、社會(huì)福利、住房保障和城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)等項(xiàng)目的保障對(duì)象界定以戶籍為基礎(chǔ)，大量的常住非戶籍人口在居住地難以得到這些項(xiàng)目的保障。這影響了轄區(qū)內(nèi)居民社會(huì)保障享有的起點(diǎn)公平，不利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

建設(shè)共富型社會(huì)保障體系，要在做好兜底工作的基礎(chǔ)上，更好地引導(dǎo)和滿足社會(huì)成員多元化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。

“保障功能”問(wèn)題：再分配需要強(qiáng)化

2021 年召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議指出，推動(dòng)共同富裕，要構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排。社會(huì)保障通過(guò)互助共濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮再分配功能，但目前社會(huì)保障在縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和收入差距方面的作用還很有限，并不適應(yīng)共同富裕的進(jìn)程。

一是城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是客觀存在的，但如果在社會(huì)保障領(lǐng)域人為地?cái)U(kuò)大城鄉(xiāng)差距，則有悖于社會(huì)保障公平公正的理念。社會(huì)保險(xiǎn)方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)都由城鄉(xiāng)兩個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成，雖然要考慮制度設(shè)計(jì)原理、籌資機(jī)制本身的異質(zhì)性，但待遇絕對(duì)水平差距拉大是不爭(zhēng)的事實(shí)（2020 年，職工、居民兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均基金支出倍差數(shù)達(dá)到19.3，醫(yī)療保險(xiǎn)年人均基金支出倍差數(shù)達(dá)到4.7）。社會(huì)救助與社會(huì)福利方面，城鄉(xiāng)間的社會(huì)保障財(cái)政投入不夠均衡，農(nóng)村基層公共服務(wù)能力不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、“三留守”人員關(guān)愛(ài)幫扶等短板尤其明顯。

二是區(qū)域差距。經(jīng)過(guò)40 多年的改革開(kāi)放，東部沿海地區(qū)作為先富地區(qū)，積累了社會(huì)保障制度改革建設(shè)的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，開(kāi)展了豐富的實(shí)踐創(chuàng)新，從保障到服務(wù)全面領(lǐng)先；而中西部地區(qū)（特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)）社會(huì)保障兜底任務(wù)重，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力制約，社會(huì)保障發(fā)展相對(duì)滯后。社會(huì)保障領(lǐng)域的區(qū)域差距已不局限于東西差距，還要關(guān)注其他差距。比如南北方差距，東北地區(qū)由于勞動(dòng)力大量外流，社會(huì)保險(xiǎn)撫養(yǎng)比持續(xù)惡化，基金運(yùn)行壓力持續(xù)增大；部分生態(tài)功能區(qū)由于開(kāi)發(fā)受到限制，社會(huì)保險(xiǎn)參保質(zhì)量不高；山區(qū)、海島等交通不便的地區(qū)，特殊群體的福利服務(wù)難以充分享有。

三是收入差距。再分配功能的最直接體現(xiàn)就是調(diào)節(jié)收入差距，縮小群體間初次分配形成的差距。就目前社會(huì)保障制度的諸多設(shè)計(jì)而言，待遇往往與貢獻(xiàn)掛鉤，部分政策反而導(dǎo)致了收入差距擴(kuò)大。比如社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的“多繳多得”，雖然在一定程度上能夠增強(qiáng)參保激勵(lì)，但事實(shí)上造成高收入群體享有更加充分的保障；處于中低收入水平的社會(huì)成員、殘疾人等群體，實(shí)際享有的社會(huì)保障水平也較低，不利于困難和弱勢(shì)群體分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

“保障能力”問(wèn)題：可持續(xù)性需要保證

社會(huì)保障制度運(yùn)行需要依靠資金的有力支撐。根據(jù)項(xiàng)目設(shè)置不同，資金來(lái)源主要有兩個(gè)渠道：一是社會(huì)保險(xiǎn)資金籌集（用人單位和個(gè)人繳費(fèi)），二是財(cái)政資金投入。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，受多種因素制約，這兩個(gè)主要渠道的資金籌集都面臨一定困境，影響體系可持續(xù)運(yùn)行。

一是社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行面臨挑戰(zhàn)。近年來(lái)，受人口老齡化程度加深、新冠肺炎疫情等影響，加之制度設(shè)計(jì)本身存在的缺陷，社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行面臨較大壓力。比如企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，參保結(jié)構(gòu)老化的地區(qū)支付能力堪憂。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑資金上繳下?lián)艿念A(yù)算，2022 年省際間調(diào)劑資金總量將達(dá)到2175億余元。而隨著職退比下降和醫(yī)療費(fèi)用的攀升，未來(lái)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行也將面臨較大壓力。

二是財(cái)政保障能力面臨挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方各級(jí)財(cái)政的投入有力支撐了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，推動(dòng)了社會(huì)救助、社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展，確保了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度平穩(wěn)運(yùn)行。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難和風(fēng)險(xiǎn)增多，財(cái)政運(yùn)行的“緊平衡”狀態(tài)還將繼續(xù)維持；特別是地方疫情時(shí)有反復(fù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)帶來(lái)不利影響，將對(duì)社會(huì)保障體系可持續(xù)運(yùn)行造成一定影響。

“保障機(jī)制”問(wèn)題：協(xié)調(diào)性需要加強(qiáng)

共富型社會(huì)保障體系應(yīng)致力于通過(guò)有效的制度安排，面向人民群眾提供從出生到終老各個(gè)階段的保障和服務(wù)。經(jīng)過(guò)多輪機(jī)構(gòu)改革，社會(huì)保障管理體制趨于定型。但同時(shí)也需看到，目前社會(huì)保障不同項(xiàng)目間、不同管理層級(jí)間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。從社會(huì)保障治理現(xiàn)代化的視角出發(fā)，需要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新彌補(bǔ)體制的不足，加強(qiáng)社會(huì)保障體系整體性建設(shè)。

一是項(xiàng)目間協(xié)調(diào)需要加強(qiáng)。由于部分項(xiàng)目分屬不同部門管理，造成政策缺乏有效銜接、體系缺乏有效整合。比如，針對(duì)老年人的保障項(xiàng)目就有基本養(yǎng)老金、高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，部分地區(qū)老年人還享有長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇等。這些項(xiàng)目的功能存在交叉，若缺乏協(xié)調(diào)將會(huì)導(dǎo)致資金使用效率的降低。

二是區(qū)域間協(xié)調(diào)需要加強(qiáng)。過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低，財(cái)力狀況較好的地區(qū)政策創(chuàng)新踴躍，由此導(dǎo)致政策碎片化。近年來(lái)，以健全更加規(guī)范統(tǒng)一的制度為目標(biāo)，大力提升社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，成為建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的重要實(shí)現(xiàn)路徑。在此過(guò)程中，需要充分考慮不同險(xiǎn)種區(qū)域間政策、保障水平的差異程度，視情況穩(wěn)步推進(jìn)，謹(jǐn)防在統(tǒng)籌層次提升預(yù)期下的地方利己行為。

“保障結(jié)構(gòu)”問(wèn)題：多層次需要夯實(shí)

建設(shè)共富型社會(huì)保障體系，要在做好兜底工作的基礎(chǔ)上，更好地引導(dǎo)和滿足社會(huì)成員多元化的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。這就需要層次化的社會(huì)保障體系，特別是發(fā)展好二、三層次保障，以此作為第一層次的有益補(bǔ)充。從近年來(lái)的實(shí)際情況看，以企業(yè)年金為代表的第二層次養(yǎng)老保障發(fā)展不快，企業(yè)和職工參加積極性不高（2020 年，參加企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)占比僅為0.24%）。保障結(jié)構(gòu)的不平衡，既加大了第一層次的壓力，也制約了多元化需求的滿足。

一是多層次保障協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制需要完善。隨著近期個(gè)人養(yǎng)老金制度的落地，目前在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域多層次的制度安排已經(jīng)建立，當(dāng)務(wù)之急是如何使這一制度安排能夠發(fā)揮積極作用。這里的關(guān)鍵是要推動(dòng)法定社會(huì)保險(xiǎn)待遇保障更加適度，為發(fā)展補(bǔ)充性保障留出空間。建議要立足本國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步培育國(guó)民多層次風(fēng)險(xiǎn)保障意識(shí)，綜合考慮各方負(fù)擔(dān)和實(shí)際需求統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制完善。

二是多方主體參與體系建設(shè)的積極性需要進(jìn)一步激發(fā)。社會(huì)保障體系由政府主導(dǎo)，同時(shí)需要發(fā)揮好企業(yè)等市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的積極作用。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司在承辦大病保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展惠民性質(zhì)的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，同時(shí)參與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)下新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害保障制度建設(shè)。引導(dǎo)慈善組織參與社會(huì)救助、社會(huì)福利服務(wù)供給，推動(dòng)再分配和第三次分配協(xié)同作用。

社會(huì)保障事業(yè)的跨越式發(fā)展，已經(jīng)為實(shí)現(xiàn)全面小康作出了重要貢獻(xiàn)。未來(lái)推動(dòng)共富型社會(huì)保障體系的建設(shè)，不能只是對(duì)傳統(tǒng)路徑的被動(dòng)依賴，要在精準(zhǔn)識(shí)別保障需求升級(jí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)綜合施策破解制約掣肘，促進(jìn)保障更加充分、政策更加協(xié)調(diào)、運(yùn)行更加穩(wěn)健。