區(qū)域性項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)中的建筑工人集中風(fēng)險(xiǎn)管理
——基—于上?！拔宕笮鲁恰惫こ探ㄔO(shè)

薄衛(wèi)彪（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引 言

在長期以來的傳統(tǒng)方式下，基數(shù)龐大的建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人之間界面清晰、各自獨(dú)立，基本上沒有交集，也難以統(tǒng)籌。建筑工人作為工程建設(shè)過程中最基本而核心的要素，也是以項(xiàng)目為單元進(jìn)行組織和分配的，散布在一個(gè)城市的各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的臨近區(qū)域。這種分配方式存在著機(jī)制分散、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、追溯性差等諸多弊端，既未能充分和集約地利用社會資源，也未能讓建筑工人感受到城市建設(shè)的溫度。目前，隨著上海市提升“五個(gè)中心”、強(qiáng)化“四大功能”、建設(shè)“五大新城”的新一輪戰(zhàn)略發(fā)展方向的確定，一方面，在一定周期內(nèi)的區(qū)域性建設(shè)項(xiàng)目越來越多；另一方面，新冠肺炎疫情的防治已成為常態(tài)。因此，對于一定區(qū)域內(nèi)大量的來自天南地北的建筑工人，需要進(jìn)一步集約資源，規(guī)范區(qū)域性建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)設(shè)施的全過程管理。下面，筆者將基于上海“五大新城”工程建設(shè)進(jìn)行具體闡述。

1 管理現(xiàn)狀風(fēng)險(xiǎn)分析

“五大新城”建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，極大地促進(jìn)了上海社會主義國際文化大都市建設(shè)，為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程做出了巨大的貢獻(xiàn)，也使得成片區(qū)的區(qū)域開發(fā)建設(shè)逐步提上日程，建筑工地將在“五大新城”如雨后春筍般地不斷涌現(xiàn)。一方面，“五大新城”內(nèi)各區(qū)域的開發(fā)建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)、相得益彰；另一方面，“五大新城”內(nèi)各區(qū)域?yàn)楸Ｕ瞎こ添?xiàng)目而建設(shè)的臨時(shí)設(shè)施，也將隨著建筑工地的產(chǎn)生而不斷涌現(xiàn)。大量臨時(shí)設(shè)施的搭建，將不可避免地會造成各種各樣的管理機(jī)制保障不當(dāng)和資源浪費(fèi)等問題，給當(dāng)下傳統(tǒng)的建筑生產(chǎn)組織方式帶來挑戰(zhàn)。

1.1 管理機(jī)制保障有待加強(qiáng)

國家及上海市地方政府對臨時(shí)使用土地的審批條件及使用年限的要求比較嚴(yán)格?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，臨時(shí)使用土地的期限一般不超過2年。根據(jù)上海市臨時(shí)用地行政審批一網(wǎng)通辦指南要求，需臨時(shí)使用土地的，必須向各區(qū)（縣）規(guī)劃土地管理部門申請《臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可證》及臨時(shí)建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，且只有市政交通類項(xiàng)目及市重大工程項(xiàng)目的臨時(shí)用地申請才準(zhǔn)予獲批。但是，絕大多數(shù)非市政交通項(xiàng)目和非市重大工程項(xiàng)目，往往只能在建設(shè)用地紅線外非法占用土地違規(guī)搭建臨時(shí)設(shè)施，來解決建筑工人的居住生活之困；或者在建筑工地周邊租用民房來解決建筑工人的居住生活之困。尤其是“短周期、高強(qiáng)度”開發(fā)建設(shè)的區(qū)域內(nèi)的在建工程項(xiàng)目，大多在建設(shè)用地紅線外臨時(shí)使用土地上搭建臨時(shí)設(shè)施，而臨時(shí)設(shè)施眾多、分散且往往與各建筑工地分離，有的甚至相隔較遠(yuǎn)。這不僅會造成不同責(zé)任部門對散落的臨時(shí)設(shè)施的監(jiān)管職責(zé)的歸屬互相扯皮和推諉，還容易造成有關(guān)責(zé)任部門對散落的臨時(shí)設(shè)施的監(jiān)督管理缺位，從而使得散落的臨時(shí)設(shè)施成為監(jiān)管真空地帶，也成為一個(gè)城市的社會管理盲區(qū)，導(dǎo)致社會穩(wěn)定、安全防疫和區(qū)域消防等隱患突出。

1.2 社會資源難以集聚使用

除工業(yè)項(xiàng)目、線性市政項(xiàng)目和房建工程項(xiàng)目在建設(shè)用地紅線外臨時(shí)使（占）用土地搭建臨時(shí)設(shè)施成為普遍現(xiàn)象外，在國家高度重視國土自然資源保護(hù)、土地資源日益緊缺、土地保護(hù)壓力不斷加大的今天，區(qū)域內(nèi)大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)的工程項(xiàng)目大量分散式臨時(shí)使（占）用土地搭建臨時(shí)設(shè)施，也給土地資源造成了很大的壓力，無疑對土地的集約利用目標(biāo)帶來了很大的挑戰(zhàn)。臨時(shí)設(shè)施的實(shí)際使用年限與工程建設(shè)周期相同，一般為2～3年；工程竣工后，臨時(shí)設(shè)施必須在規(guī)定時(shí)期內(nèi)拆除，并按要求將臨時(shí)使（占）用的土地恢復(fù)原樣。然而，根據(jù)GB 50352—2019《民用建筑設(shè)計(jì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，臨時(shí)設(shè)施作為臨時(shí)性建筑，其最長使用年限可達(dá)到5年。因此，如果不能夠在有效年限內(nèi)集約利用，最大使用限度沒有充分發(fā)揮，利用率較低，就會造成大量的人力、財(cái)力資源浪費(fèi)。

同理，工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，施工隊(duì)伍較多且人員具有較大的流動性，使得各區(qū)域在大規(guī)模建設(shè)開發(fā)期間內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象。如此龐大數(shù)量的建筑工人分散居住在各建設(shè)工程項(xiàng)目的臨時(shí)設(shè)施中，由于無集中化管理責(zé)任主體，勢必給屬地社區(qū)的人口管理和治安管理帶來很大的壓力，也勢必會消耗屬地社區(qū)大量的管理資源用以維持社會公共秩序。

1.3 公共服務(wù)功能難以保證

在傳統(tǒng)建筑工人分散管理的方式下，為保障居住生活在臨時(shí)設(shè)施內(nèi)的建筑工人的正常用水、用電和排污，需要項(xiàng)目對接供排水公司、電力公司為臨時(shí)設(shè)施接入市政管網(wǎng)和電力電網(wǎng)，大量分散搭建的臨時(shí)設(shè)施對臨水、臨電和臨排配套設(shè)施的需求量也隨之增加；當(dāng)臨時(shí)設(shè)施拆除后，為將臨時(shí)用地復(fù)原，臨時(shí)設(shè)施場地內(nèi)給排水管線、電線電纜和電氣設(shè)施被廢棄處理，造成大量配套設(shè)施資源浪費(fèi)。

雖然政府制定和出臺了有關(guān)臨時(shí)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和要求，但臨時(shí)設(shè)施數(shù)量巨大且分散，監(jiān)管較為困難，難以滿足建筑工人生活物資的需求，且易造成諸多隱患，如居住環(huán)境問題、治安管理問題、消防安全問題和人口管理問題等。

2 集中管理模式探析

2.1 優(yōu)化管理機(jī)制

在“五大新城”建設(shè)區(qū)域中選取必要的樣本，嘗試建筑工人集中管理模式，明確管理機(jī)制、審批機(jī)制、運(yùn)營主體、監(jiān)管主體等。由區(qū)政府（或具有行政審批事權(quán)的管委會）對建筑工人集中居住的臨時(shí)設(shè)施做出整體規(guī)劃和部署，并指定區(qū)域（園區(qū)）開發(fā)平臺公司作為集中大型臨時(shí)設(shè)施（以下簡稱“集中大臨”）的建設(shè)主體，按照“標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、智慧化”的原則，編制集中大臨建設(shè)方案，經(jīng)區(qū)政府（或具有行政審批事權(quán)的管委會）同意后開展相關(guān)建設(shè)工作。同時(shí)要求區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目均須在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)集中安置建筑工人居住生活，不得擅自搭建臨時(shí)設(shè)施。制定集中大臨各項(xiàng)政策文件，如土地政策、集中大臨建設(shè)和管理運(yùn)行資金保障機(jī)制等，落實(shí)集中大臨建設(shè)管理時(shí)相關(guān)部門工作職責(zé)和區(qū)域（園區(qū)）開發(fā)平臺公司的主體責(zé)任，理順集中大臨的規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)運(yùn)營等各項(xiàng)工作機(jī)制，明確集中大臨設(shè)計(jì)建造標(biāo)準(zhǔn)和管理運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)要求。

2.2 集聚社會資源

設(shè)施集中建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)了土地資源集約高效利用，有利于切實(shí)做好開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙提升，有利于進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，有利于利用好每一寸土地。在規(guī)劃和建設(shè)期，落實(shí)場地的道路、給水、電、排水、熱力、通信、燃?xì)饧巴恋仄秸然A(chǔ)建設(shè)工作，加強(qiáng)對建設(shè)全過程的安全質(zhì)量管理。分散的設(shè)施由于缺少集聚效應(yīng)，絕大多數(shù)沒有配備相應(yīng)的社會資源，而集中設(shè)施有助于社會資源的集聚。一方面，集中的建筑工人可以得到相對多樣性的社會資源；另一方面，眾多社會資源也可以集中統(tǒng)一地向建筑工人提供服務(wù)。比如，在集中臨時(shí)設(shè)施內(nèi)配備醫(yī)療救助、法律援助、公安服務(wù)、志愿者服務(wù)及社會物質(zhì)支援等社會資源，可以有效幫助建筑工人這一弱勢群體。

2.3 綜合公共服務(wù)

集中建設(shè)的臨時(shí)設(shè)施基本相當(dāng)于一個(gè)較大規(guī)模的社區(qū)或鎮(zhèn)集，因此要求政府按照社區(qū)的方式進(jìn)行介入式管理。在集中大臨內(nèi)增設(shè)社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)，由政府事業(yè)編制人員、項(xiàng)目業(yè)主方代表和施工方代表共同組成團(tuán)隊(duì)，解決集中大臨區(qū)域內(nèi)的社區(qū)協(xié)調(diào)問題，包括食品衛(wèi)生、垃圾分類和治安穩(wěn)定等。在運(yùn)營期可引入物業(yè)化管理模式，對集中大臨的整體運(yùn)行和維護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)化管理。集中大臨社區(qū)配合有關(guān)部門建立醫(yī)療服務(wù)站、綜治工作站、郵政快遞站和生活服務(wù)站等服務(wù)站點(diǎn)?？筛鶕?jù)建筑工人的生活需求，引入衛(wèi)生醫(yī)療、心理咨詢、快遞服務(wù)、法律咨詢和閱讀娛樂等服務(wù)項(xiàng)目，建立社會化服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)量。讓建筑工人認(rèn)可自己建造的這個(gè)城市，感受到城市的溫度，深切感受到“人民城市人民建，人民城市為人民”的發(fā)展理念。

3 結(jié) 語

本文針對上?！拔宕笮鲁恰钡囊?guī)劃建設(shè)區(qū)域，以建筑工人這一要素為研究對象，探析了整體區(qū)域開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌的集中臨時(shí)社區(qū)管理方式，有助于進(jìn)一步集約利用資源和規(guī)范區(qū)域性建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)設(shè)施的全過程管理。這為區(qū)域性“短周期、強(qiáng)開發(fā)”的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目提供了一定的參考，具有一定的創(chuàng)新性。