生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)展研究
——以生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰關(guān)系為視角

郝欣欣

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)展歷程

1.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出的背景

近年來，我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得到了完善和發(fā)展。生態(tài)環(huán)境受到損害后，常通過兩種途徑進行緩解。一是環(huán)境侵權(quán)訴訟，是違法行為人對除環(huán)境以外的其他人的人身和財產(chǎn)造成了損害[1]；二是環(huán)境行政處罰或環(huán)境公益訴訟，主要是對環(huán)境本身造成了損害，其損害的是國家利益或集體利益[2]。在未確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之前，修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境主要是通環(huán)境民事公益訴訟來實現(xiàn)，但在實踐中具有一定局限性，環(huán)境民事公益訴訟必然要考慮到其所起到的社會效果，造成了部分生態(tài)環(huán)境損害行為最終“逃脫”，未能進入到環(huán)境民事公益訴訟環(huán)節(jié)。不論是何種主體提起該類訴訟，其落腳點均在于以監(jiān)管者的身份來“阻擋”損害生態(tài)環(huán)境的行為，進行生態(tài)修復(fù)以達到維護社會公共利益的目的。以上局限性造成了在實踐中，部分本應(yīng)當(dāng)進入到環(huán)境民事公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境損害行為被排除在外，甚至始終處于一種不為人知的狀態(tài)[3]。在環(huán)境行政處罰中，公權(quán)力主要針對違法行為做出處罰，形成威懾力，但無法通過強制力要求違法行為人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)。對于除環(huán)境之外的人身和財產(chǎn)造成的損害，通過環(huán)境侵權(quán)訴訟進行賠償，但是對生態(tài)環(huán)境造成的損害，無法通過環(huán)境侵權(quán)訴訟進行賠償、修復(fù)。由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在此背景下應(yīng)運而生。

1.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論支撐

對環(huán)境損害的賠償，大陸法系國家通常將其歸入私法體系，如日本對公害糾紛的處理和法國對近鄰的妨害。對環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境損害的相關(guān)研究，海洋法系國家也提出了相應(yīng)觀點[4]。例如，Nichols指出，在環(huán)境損害中，雖然私益主體往往可以獲得賠償，但與此同時也必須針對生態(tài)環(huán)境本身遭受的損害加以彌補[5]。Kobayashi也認(rèn)為，既要賠償環(huán)境損害中私益主體的損失，也要加強對生態(tài)環(huán)境本身的修復(fù)和治理[6]。Frank Maes認(rèn)為，政府是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體，私益主體應(yīng)從生態(tài)環(huán)境損害對個人權(quán)益的侵害方面提起訴訟[7]。

國內(nèi)有研究人員認(rèn)為，支撐生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法典》中關(guān)于自然資源所有權(quán)的規(guī)定。如吳惟予從理論層面分析了生態(tài)環(huán)境賠償索賠權(quán)的可行性[8]。同樣，有學(xué)者提出生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)，但也有專家持不同意見。何軍等學(xué)者認(rèn)為，如果生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r權(quán)基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)，那么會有多種主體均有資格提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，在此種情況下，有權(quán)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w就不再局限于國家。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在《中華人民共和國憲法》上也有相應(yīng)的依據(jù)。從《中華人民共和國憲法》實施的角度來看，以“國家目標(biāo)條款”①早在1990年，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》就明確將“保護和改善生態(tài)環(huán)境”確立為我國的一項基本國策。我國《憲法》第9條第2款、第26條第1款分別載明：“國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。來界定國家環(huán)境保護義務(wù)，可以很好地解釋為什么保護環(huán)境屬于我國基本國策，以及《中華人民共和國憲法》用若干條款規(guī)定對自然資源、生態(tài)環(huán)境等進行保護[9]。因此，將國家有義務(wù)保護環(huán)境界定為“國家目標(biāo)條款”就代表著無論何種公權(quán)力都受制于此目標(biāo)并有責(zé)任互相予以配合，從而更好地履行保護環(huán)境的義務(wù)。進一步我們就可將政府索賠的行為理解成，政府出于更好地?fù)?dān)負(fù)起管理和保護環(huán)境的義務(wù)和職責(zé)的目的所實施的行為，并通過與法院、檢察院等司法機關(guān)的相互配合開展積極的嘗試，這也讓政府的索賠行為具有了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

1.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的演進路徑

我國國家治理體系中越來越突出生態(tài)環(huán)境保護的地位。2015年，中央正式啟動了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革和試點工作，并在多個省份率先進行環(huán)境損害磋商及訴訟的試點工作②《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》規(guī)定：“磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟?！笨梢?，試點方案并未將磋商規(guī)定為訴訟的強制前置程序。，標(biāo)志著關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革正式展開。隨后，出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），完善并構(gòu)建長效生態(tài)環(huán)境損害賠償機制。然而，實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟兩者間的對接并不十分順利，亟須進一步詳細規(guī)定環(huán)境損害賠償訴訟制度的內(nèi)容，明確二者間的聯(lián)系。2019年，最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）。2020年，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等多個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《改革意見》），對損害賠償具體負(fù)責(zé)機構(gòu)、案件線索、索賠啟動、調(diào)查、鑒定評估、磋商、司法確認(rèn)及與公益訴訟銜接等事項做了更為明確具體的規(guī)定。但涉及具體資源領(lǐng)域，目前僅最高人民法院在2017年印發(fā)了《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》。目前，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟已經(jīng)有明確和詳細的政策規(guī)定，但均未上升到法律層面，其穩(wěn)定性和效力等級都較低。

與我國生態(tài)環(huán)境損害賠償對應(yīng)的，美國《石油污染法1990》明確規(guī)定了自然資源損害評估（NRDA），并建立了完善的規(guī)章及管理制度體系③DOI BLM, Natural Resource Damage Assessment & Restoration Handbook 2008.NOAA, GUIDANCE DOCUMENT FOR NATURAL RESOURCE DAMAGE ASSESSMENT UNDER THE OIL POLLUTION ACT OF 1990, 1996.。在實際執(zhí)行過程中，自然資源損害賠償或更切合各地實際情況。參照“墨西哥灣漏油事故”，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人既應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對環(huán)境修復(fù)治理的費用，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。既包括對生態(tài)環(huán)境和自然資源的損害賠償，也應(yīng)當(dāng)包括對政府及公共服務(wù)的損害賠償?？梢詫h(huán)境行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償相結(jié)合，在啟用生態(tài)環(huán)境損害賠償對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)的同時，將環(huán)境行政處罰金用作多種用途。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰銜接現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰關(guān)系提出的緣起

在生態(tài)環(huán)境損害案件的實踐中，生態(tài)損害賠償案件與環(huán)境行政處罰案件同時并存的情況時有發(fā)生，但對二者關(guān)系如何銜接并無法律政策規(guī)定。在具體實踐中，在二者關(guān)系運用上缺乏法律依據(jù)。針對生態(tài)環(huán)境損害案件，我國一直采取的是行政救濟手段，通過對違法行為人進行行政處罰，起到威懾作用而不敢再犯的目的。但行政救濟手段有其局限性，通過公法手段只能對違法行為人的行為本身進行懲罰，對于生態(tài)環(huán)境損害的后果通常無法實現(xiàn)有效修復(fù)[10]。為此，2015年出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），嘗試構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害的賠償和修復(fù)機制，主要在7個省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點。隨著實踐的推動，中央和地方都出臺了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑敿氁?guī)定。與此同時，環(huán)境行政處罰、環(huán)境刑事案件也在生態(tài)環(huán)境損害案件中并行不悖。因此，梳理研究生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境行政處罰之間的關(guān)系對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有重要意義。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰之間的區(qū)別

從法的價值和法的目的上來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的在于保障社會公共利益，而環(huán)境行政處罰、環(huán)境刑事訴訟更側(cè)重于保障國家利益。就這一意義來說，前者的功能和作用主要是承擔(dān)賠償責(zé)任，而后者環(huán)境行政處罰，以及環(huán)境刑事訴訟主要承擔(dān)懲罰性責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定起步較晚，在2015年1月1日實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中提出要嚴(yán)格環(huán)境責(zé)任，要建立十分嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，然而并未對其具體內(nèi)容加以明確。2015年的《試點方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償提供相應(yīng)的指導(dǎo)。同時，按照這一文件要求，生態(tài)環(huán)境破壞者需要承擔(dān)損害賠償責(zé)任，常見于違法情節(jié)較嚴(yán)重和環(huán)境損害后果較嚴(yán)重這兩種情況，地方可根據(jù)具體實際情況確定嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的情形。環(huán)境行政處罰早在各類自然資源領(lǐng)域法律法規(guī)中均有規(guī)定①《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第七十三條規(guī)定：買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。。此外，2009年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境行政處罰辦法》對環(huán)境行政處罰的實施進行了詳細規(guī)范，對給予環(huán)境行政處罰的違法行為的界定較為明確，通常損害后果及違法情節(jié)是處罰輕重裁量的依據(jù)?？梢?，環(huán)境行政處罰的起源較早，規(guī)范較具體，可操作性強。綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境行政處罰二者所追求和起到的價值效果存在差異，承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)也有所區(qū)別，且從時間上來說環(huán)境行政處罰出現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前。

2.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰在現(xiàn)行規(guī)則與實踐中的銜接

2.3.1 總體關(guān)系定位

總體來說，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件與環(huán)境行政處罰之間、與環(huán)境刑事案件之間屬于不同的法律關(guān)系，可以并行不悖。但環(huán)境行政處罰與環(huán)境刑事案件之間由于其法律功能具有相似性，因此違法行為人在懲罰法律后果上要遵循一事不再罰的原則[11]。

在案件啟動程序上，環(huán)境行政處罰案件較生態(tài)損害賠償案件門檻低，在生態(tài)環(huán)境損害較輕的情況下，通過環(huán)境行政處罰也能對違法行為作出否定性評價。在案件移送程序上，根據(jù)《改革意見》可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的案件線索來源可以是環(huán)境行政處罰。此外，在涉及刑事案件時，行政機關(guān)應(yīng)將案件移送司法機關(guān)；在處罰規(guī)則上，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害案件涉及刑事犯罪時，由于刑罰與行政處罰都具有懲罰性功能，所以二者遵循一事不再罰原則。但使受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到之前的狀態(tài)是生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的最終目的，重在起到賠償效果，環(huán)境行政處罰案件是為了否定違法行為，具有懲罰性，二者在具體實踐過程中并不受一事不再罰原則的限制，可以并行[12]。

環(huán)境行政處罰及環(huán)境刑事訴訟對違法行為人具有威懾、懲戒作用，但是無法使受損害的生態(tài)環(huán)境“復(fù)原”，而生態(tài)環(huán)境損害賠償則具備此種效果，即能夠促進生態(tài)環(huán)境的“復(fù)原”。生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰并行運用有利于恢復(fù)環(huán)境功能，體現(xiàn)人與自然和諧共生的理念。

2.3.2 在具體法律法規(guī)中的關(guān)系銜接

相對于環(huán)境行政處罰來說，生態(tài)環(huán)境損害賠償起源較晚，是根據(jù)實踐需要發(fā)展起來的。在具體實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境行政處罰、環(huán)境刑事訴訟等處于并行狀態(tài)，借助于各自的法律手段解決生態(tài)環(huán)境損害問題，也體現(xiàn)了不同法律法規(guī)之間的銜接，能夠更好地實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)保護。因此，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境行政處罰，以及環(huán)境刑事案件相結(jié)合進行具體研究是基于實踐需求的現(xiàn)實選擇。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境行政處罰在案件啟動程序上相互銜接。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)違法行為較輕時，即可啟動環(huán)境行政處罰，但只有當(dāng)違法行為根據(jù)各地實際情況達到嚴(yán)重?fù)p害后果或違法情節(jié)較為嚴(yán)重時方可啟動生態(tài)損害賠償案件。根據(jù)最高法司法解釋可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的案件啟動門檻較高，通常為發(fā)生實際損害后果或者較為嚴(yán)重的破壞生態(tài)環(huán)境的行為。但環(huán)境行政處罰的實施門檻相對較低①如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種的，責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法有關(guān)規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。 單位和個人進入他人依法設(shè)立的國有礦山企業(yè)和其他礦山企業(yè)礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的，依照前款規(guī)定處罰。。從啟動程序上來看，環(huán)境行政處罰可以對任一損害生態(tài)環(huán)境的違法行為進行法律上的負(fù)面評價，但是生態(tài)損害賠償則局限于嚴(yán)重程度較高的違法行為，這兩類案件相互間是能夠進行移送的。而根據(jù)《改革意見》，獲得損害賠償案件線索的途徑之一，是針對損害生態(tài)環(huán)境和資源的行為加以行政處罰的案件。由此可見，對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件來說，環(huán)境行政處罰案件是推動其自身開展和進行的線索之一。按照《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條的規(guī)定②違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。行政處罰實施機關(guān)與司法機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件涉及刑事犯罪時，可與環(huán)境行政處罰案件相互移送，由此實現(xiàn)司法案件與行政案件的相互轉(zhuǎn)換、銜接。環(huán)境刑事案件與環(huán)境行政處罰案件在賠償規(guī)則上，同樣受到禁止雙重處罰原則的制約，即針對一個違法行為不可按照其他法律再次施加同一類型的處罰。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定③第二十九條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。第三十五條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金；行政機關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款?！?，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及刑事犯罪時，刑事案件中的罰金、人身刑與環(huán)境行政處罰中的財產(chǎn)罰、人身罰可以相互抵扣，行政處罰的人身罰及財產(chǎn)罰可以抵扣生態(tài)環(huán)境損害賠償刑事案件中的財產(chǎn)刑和人身刑。在責(zé)任承擔(dān)上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境行政處罰遵循“一行為并罰”規(guī)則。按照《改革方案》的規(guī)定①環(huán)境有價，損害擔(dān)責(zé)。體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務(wù)人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。，二者屬于不同的法律責(zé)任承擔(dān)方式，違法行為人可并行承擔(dān)。由此可見，當(dāng)違法行為人承擔(dān)完環(huán)境行政責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)，遵循“污染者擔(dān)責(zé)”的原則。

2.3.3 在具體實踐案例中的銜接

當(dāng)自然資源部門作為行政機關(guān)給予對生態(tài)環(huán)境造成損害的違法行為人處罰時，若發(fā)現(xiàn)案件行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)立即將案件移送相關(guān)司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。已經(jīng)給予罰款或限制人身自由等行政處罰的，可抵扣刑罰中的罰金或有期徒刑等處罰。違法行為人所承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不足以抵消全部損害行為的，可以繼續(xù)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任[13]。實踐中，生態(tài)損害賠償訴訟與環(huán)境行政處罰之間的銜接通常包括三種情況：對磋商后主動進行生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)的，可以“從輕”或者“減輕”環(huán)境行政處罰；將生態(tài)修復(fù)機制適用于行政處罰案件；以及行政處罰+生態(tài)修復(fù)兩種模式并行運用。

對于第一種情況，山東省已經(jīng)開展了具體實踐。山東省生態(tài)環(huán)境廳在2020年7月印發(fā)《關(guān)于規(guī)范生態(tài)環(huán)境違法行為“不罰”“輕罰”等有關(guān)事項的通知》，規(guī)定各級生態(tài)環(huán)境部門在根據(jù)《山東省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)定》第八條第一項“主動消除或者減輕生態(tài)環(huán)境違法行為危害后果的”認(rèn)定“從輕或者減輕處罰”的案件，在執(zhí)法部門給出行政處罰這一結(jié)果之前，若企業(yè)積極主動承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，例如，針對受到損害但可恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境加以修復(fù)，或者是針對遭受不可逆損害的生態(tài)環(huán)境加以相應(yīng)賠償或者是替代修復(fù)的，屬于能夠進行從輕或減輕進行處罰的情形。而有關(guān)文件，比如生態(tài)環(huán)境損害鑒定意見則可作為證據(jù)材料來支撐對企業(yè)等作出從輕或減輕處罰的決定[14]。

對于第二種情況，福建省也有相關(guān)實踐案例。福建省清流縣林業(yè)局在檢察院的監(jiān)督支持下與被處罰人簽訂《林業(yè)行政處罰案件生態(tài)修復(fù)管護協(xié)議》,成為全市首例將生態(tài)修復(fù)機制適用于行政處罰的案件。該行政處罰案件為某采石場未經(jīng)審核同意,擅自改變林地用途案。檢察院與縣森林公安分局、縣林業(yè)局就該林政案件適用生態(tài)修復(fù)機制召開會議,由縣林業(yè)局與被行政處罰人代表林某簽訂了《林業(yè)行政處罰案件生態(tài)修復(fù)管護協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議規(guī)定，被行政處罰方將繳納履行生態(tài)修復(fù)保證金約8萬元，待其按期履行補種樹木或異地恢復(fù)造林、管護等約定義務(wù)后予以退還；或者由縣林業(yè)局代為完成補種樹木或異地恢復(fù)造林及管護工作，所需費用從其所繳納的生態(tài)修復(fù)保證金中支出。該案成為全市首次、全省率先啟用在辦理行政處罰案件中適用生態(tài)修復(fù)機制的案例。被處罰人表示：“已經(jīng)深刻認(rèn)識到這種行為的錯誤性,通過清流縣森林公安的這次處罰，我也認(rèn)識到破壞生態(tài)環(huán)境的危害性,今后我將會自覺地參與生態(tài)環(huán)境的保護，共同來維護清流的綠水青山”[15]。

對于第三種情況，安徽省是此種模式的創(chuàng)新者。安徽省潛山市檢察院聯(lián)合市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局進行執(zhí)法監(jiān)督，見證非法電捕魚的潛山市葛某被行政處罰3000元后再自愿出資購買9000尾魚苗在潛水河濕地公園進行增殖放流，作為非法捕撈被行政處罰后的生態(tài)修復(fù)補償。葛某使用國家明令禁止的電捕魚工具，在潛水河內(nèi)電捕河魚被舉報，案件移交后，潛山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對葛某進行行政處罰。由于葛某捕魚地點屬于潛山市潛水河國家濕地公園(試點)保護區(qū)范圍內(nèi)，其行為對當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)資源及生態(tài)環(huán)境造成一定破壞，潛山市檢察院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)負(fù)責(zé)同志與當(dāng)事人葛某進行訴前磋商會達成共識，當(dāng)事人通過購買魚苗增殖放流來進行生態(tài)修復(fù)[16]。

3 生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰在銜接中存在的問題

3.1 環(huán)境行政處罰主體與賠償權(quán)利人不協(xié)調(diào)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件當(dāng)中，賠償權(quán)利人①省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門。既是公法意義上的主體，同時也兼具私法意義上的主體資格，包括在開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點的過程中，省、市政府及政府相關(guān)部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人，代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，同時又作為自然資源管理主體，行使行政管理權(quán)，使得容易發(fā)生管理權(quán)行使替代所有權(quán)行使，或混淆兩種權(quán)力的界限。但同時，當(dāng)自然資源管理主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人不是一個主體時，尤其是當(dāng)自然資源行政處罰主體是縣級政府時，根據(jù)《規(guī)定》的意見，縣級政府沒有資格作為權(quán)利人來提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但問題在于當(dāng)省、市級政府以賠償權(quán)利人的身份來提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之時，自然資源管理主體與自然資源權(quán)利人不一致，就容易產(chǎn)生信息不對稱等相關(guān)問題。

3.2 行政處罰強制執(zhí)行的申請法院與審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的法院不一致導(dǎo)致司法資源浪費

根據(jù)《自然資源行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定②第三十六條規(guī)定：自然資源主管部門申請人民法院強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行的，自然資源主管部門可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，向土地、礦產(chǎn)資源所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。，當(dāng)違法行為人逾期不執(zhí)行行政處罰時，做出處罰的自然資源管理部門可以向法院申請強制執(zhí)行。此時，如果做出自然資源行政處罰的行政主體是縣級自然資源管理部門，而如前所述生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人只能是更高一級的省、市政府及其指定的部門，以及接受委托的特定部門，這時將會發(fā)生縣級主管部門向法院申請強制執(zhí)行與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件同時存在的情況；如果兩種案件在不同法院分開審理，則會降低案件處理效率，以及司法資源浪費。

3.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償案件來源線索信息不對稱

在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，賠償權(quán)利人僅限于地市級及以上人民政府及指定部門，容易將行政執(zhí)法實踐中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”等突出問題延伸到訴訟之中，賠償權(quán)利人很難發(fā)現(xiàn)作為案件線索之一的下級自然資源行政處罰，從而損害權(quán)利人利益[17]。此外，地市級及以上政府作為賠償權(quán)利人，可能會怠于履行維護自然資源所有者的職責(zé)和義務(wù)，從而造成自然資源所有者權(quán)益得不到維護。

3.4 生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰相結(jié)合，無法完全實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件修復(fù)的目的

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯娱T檻高于行政處罰，當(dāng)一個生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的啟動門檻只能到行政處罰時，受損害的生態(tài)環(huán)境還是無法通過生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)玫叫迯?fù)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦蛑匈r償權(quán)利人與賠償義務(wù)人主體地位平等，經(jīng)磋商達成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議是雙方意思自治的結(jié)果。但當(dāng)環(huán)境行政處罰主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是同一主體時，行政主體作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的地位有著天然的不平等性，在磋商的過程中，行政主體具有天然的威懾力，可能會導(dǎo)致整個磋商過程喪失意思自治的基礎(chǔ)[18]。

4 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境行政處罰有效銜接的對策建議

4.1 加強自然資源管理主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人之間的協(xié)同

當(dāng)自然資源管理主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利主體相沖突時，通過對權(quán)利人是否行使權(quán)利、履行職責(zé)等內(nèi)容進行評價考核，或通過立法、委托代理合同等方式明確規(guī)定權(quán)利人的權(quán)利及義務(wù)責(zé)任的方式，將管理職責(zé)與賠償權(quán)利明確區(qū)分。當(dāng)自然資源管理主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人不是同一主體時，在啟動自然資源行政處罰的同時，啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦?，做到代理行使自然資源所有權(quán)人與自然資源管理者兩個角色相統(tǒng)一。當(dāng)賠償權(quán)利人是省、市地級人民政府時，要注重案件相關(guān)材料的移送，如果自然資源部門已經(jīng)給予過行政處罰，行政處罰中的案件調(diào)查報告可以作為賠償權(quán)利人的證據(jù)材料提交給法院，以達到節(jié)省行政司法資源的目的。

4.2 推動自然資源管理執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境損害賠償司法貫通

自然資源主管部門沒有行政執(zhí)行權(quán)，當(dāng)違法行為人不履行行政處罰時，自然資源主管部門申請法院強制執(zhí)行可與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并案審理[19]。但當(dāng)自然資源行政處罰部門為縣級自然資源管理部門時，兩案件審理法院可能并不一致，此時要加強法院之間的溝通協(xié)調(diào)，盡量做到并案審理，以達到提升辦案效率，以及節(jié)省司法資源的目的。

4.3 推進上級生態(tài)環(huán)境損害賠償案件與下級自然資源管理行政執(zhí)法案件相連貫

解決“管得著的看不見，看得見的管不著”等相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)在自然資源行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中建立有效的案件銜接機制，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)積極在自然資源行政處罰中發(fā)現(xiàn)線索，啟動賠償訴訟[20]。除此之外，還可通過下級自然資源主管部門向上級自然資源管理部門或同級人民政府匯報的方式，連貫上級生態(tài)環(huán)境損害賠償案件與下級自然資源行政處罰案件。下級自然資源管理部門應(yīng)當(dāng)及時對已經(jīng)做出自然資源行政處罰的案件情況向上級自然資源管理部門或同級人民政府匯報，自然資源主管部門或同級人民政府在了解相關(guān)情況后應(yīng)當(dāng)及時將行政處罰相關(guān)具體情況通知司法機關(guān)。由此建立有效的案件銜接機制，整合在一個生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木碜诘劝讣牧?。對于賠償權(quán)利人不積極行使權(quán)利，損害自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的情況，應(yīng)當(dāng)建立同級人大對政府的監(jiān)督機制，地市級及以上政府應(yīng)當(dāng)就自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的總體行使情況定期向地方同級人大匯報，接受人大的監(jiān)督。

4.4 堅持生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序與環(huán)境行政處罰程序相協(xié)調(diào)

在磋商程序中，可以降低磋商的門檻，賠償權(quán)利人可以要求責(zé)任人對任何生態(tài)環(huán)境損害行為所造成的后果承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。但是磋商作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V前程序，是行政機關(guān)以平等主體的身份與損害賠償義務(wù)人協(xié)商賠償進行生態(tài)損害修復(fù)的一種方式。對于此種情況，可以降低生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的磋商門檻。當(dāng)一個生態(tài)環(huán)境損害案件受到行政處罰時，此時賠償權(quán)利人可就如何修復(fù)和義務(wù)人開展磋商，如可提出要求義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在特定時間內(nèi)對遭受損害的生態(tài)環(huán)境加以修復(fù)。但磋商程序應(yīng)當(dāng)先于行政處罰啟動，因為進行磋商的賠償權(quán)利人很可能也是進行行政處罰的行政機關(guān)。如若先行政處罰再啟動磋商程序，容易導(dǎo)致在磋商的過程中，行政機關(guān)保有天然的威懾力，行政機關(guān)權(quán)力過大，加大行政機關(guān)對權(quán)力任意縮減或擴張的可能性。