論巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的統(tǒng)合功能

劉詩(shī)林 蔡志強(qiáng)

黨和國(guó)家監(jiān)督體系是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下包含多元監(jiān)督主體、監(jiān)督制度、監(jiān)督形式的多層次、多維度的貫通融合復(fù)雜運(yùn)行系統(tǒng)。巡視統(tǒng)合功能是健全完善以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)作用，確保黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)威高效的題中應(yīng)有之義。運(yùn)用“統(tǒng)合”理論對(duì)巡視進(jìn)行觀(guān)察和研究，既能更加立體全面地認(rèn)識(shí)巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系的地位和作用，厘清黨和國(guó)家監(jiān)督體系的層次和維度，避免各類(lèi)監(jiān)督疊床架屋，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，提升監(jiān)督質(zhì)效，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

一、統(tǒng)合功能：巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用

黨的十八大后，面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，黨中央經(jīng)過(guò)深思熟慮將巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排對(duì)其進(jìn)行改革深化，充分授權(quán)。歷經(jīng)多年的實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新，巡視的地位、作用進(jìn)一步凸顯?！爸醒虢o了巡視組尚方寶劍，是‘欽差大臣’，是‘八府巡按’”[1]，巡視要發(fā)揮“利劍作用”“震懾、遏制、治本作用”“支撐作用”，當(dāng)好“千里眼”“順風(fēng)耳”發(fā)現(xiàn)和反映問(wèn)題。在監(jiān)督內(nèi)容上，巡視“突出重點(diǎn)，巡視出威懾力”，從最初“劍指黨風(fēng)廉政方面存在的問(wèn)題，以‘四個(gè)著力’為重點(diǎn)”[2]，逐步明確政治巡視定位和監(jiān)督重點(diǎn)。在職能任務(wù)上，確立了“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的巡視工作方針。巡視制度有效管用，成效明顯。從成果來(lái)看，巡視“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題多，震懾作用大”，“既發(fā)現(xiàn)面上的突出問(wèn)題，也揭露出一些深層次問(wèn)題”[3]。從效應(yīng)來(lái)看，巡視做到了“利劍高懸、震懾常在”，“發(fā)揮了尖兵和利劍作用”，“具有催化劑作用、強(qiáng)化作用。對(duì)制度框架是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)一把手是否認(rèn)真履責(zé)、對(duì)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)是否有效工作，都能起到點(diǎn)睛作用”[4]，成為國(guó)之利器、黨之利器。從功能來(lái)看，“從巡視看問(wèn)題，再次印證了黨中央對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜”的判斷[5]，巡視“成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要平臺(tái)，是黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的重要方式，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐”[6]。從改革要求看，“巡視只能加強(qiáng)，不能削弱”，“必須堅(jiān)持不懈、不斷完善”，“要堅(jiān)定不移深化政治巡視”，“要鞏固和深化專(zhuān)項(xiàng)巡視”，“要?jiǎng)?chuàng)新巡視形式”，“要切實(shí)運(yùn)用好巡視成果，更好發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用”[7]。以上習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于巡視的重要論述是新時(shí)代巡視改革和深化的基本遵循。

在巡視監(jiān)督、紀(jì)律檢查、國(guó)家監(jiān)察等各項(xiàng)監(jiān)督制度分別不斷改革完善的基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會(huì)提出健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，特別強(qiáng)調(diào)“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對(duì)‘一把手’監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題”，“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”[8]。而巡視作為上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織履行職能職責(zé)的政治監(jiān)督，是黨委履行全面監(jiān)督責(zé)任，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的有效抓手；是發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)主導(dǎo)作用，貫通融合黨和國(guó)家各類(lèi)主體，確保監(jiān)督權(quán)威高效的重要途徑。

黨中央關(guān)于巡視的定位、期待和評(píng)價(jià)，以及建立健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要部署，均指向了一個(gè)極具理論意義和實(shí)踐價(jià)值的問(wèn)題——巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮什么功能？或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么功能？

學(xué)界關(guān)于巡視功能有過(guò)一些探討，主要有以下幾種觀(guān)點(diǎn)：整合論，即巡視是黨內(nèi)監(jiān)督體系中的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，是一種協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通制度，具有系統(tǒng)整合、促進(jìn)民主的功能[9]；動(dòng)態(tài)發(fā)展視角的功能遞進(jìn)說(shuō)，即巡視制度的功能呈現(xiàn)出明顯的遞進(jìn)式特點(diǎn)，不僅是“反腐利劍”，更是“黨之利劍”和“國(guó)之利器”[10]；巡視具有信息搜集、問(wèn)責(zé)、反饋等作用[11]。這些研究較好闡發(fā)了巡視的功能作用。但因?yàn)檠惨晫?shí)踐探索走在了理論研究前面，再加上巡視的特殊性質(zhì)，相關(guān)研究容易出現(xiàn)遲滯和偏差。

我們認(rèn)為，巡視的功能遠(yuǎn)不限于溝通、貫通、整合等“合”的層面，也不止于“集成”，而是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)監(jiān)督權(quán)威、監(jiān)督力量、監(jiān)督方式、監(jiān)督信息、監(jiān)督成果的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合運(yùn)用。巡視集政治權(quán)威、組織權(quán)威、制度權(quán)威于一體，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮統(tǒng)合功能。巡視統(tǒng)合是黨委主體責(zé)任發(fā)揮的必然過(guò)程，確保了黨委領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體系的有效性，提升了各監(jiān)督主體和整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的效能。

“統(tǒng)合”原本是心理學(xué)用語(yǔ)，指機(jī)體在環(huán)境內(nèi)有效利用自己的感官，以不同的感覺(jué)通路從環(huán)境中獲得信息輸入大腦，大腦再對(duì)其信息進(jìn)行加工處理并作出適應(yīng)性反應(yīng)，是大腦和身體相互協(xié)調(diào)的學(xué)習(xí)過(guò)程[12]。將“統(tǒng)合”理論引入黨和國(guó)家監(jiān)督體系研究，能夠更加立體、動(dòng)態(tài)、形象、準(zhǔn)確地彰顯巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位和作用。

二、五大特性：巡視的統(tǒng)合功能發(fā)揮的前提基礎(chǔ)

巡視監(jiān)督具有高度權(quán)威性、鮮明政治性、相對(duì)獨(dú)立性、機(jī)動(dòng)靈活性、系統(tǒng)全面性等特征。這些特性決定了巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的特殊地位和使命職責(zé)，也奠定了統(tǒng)合功能得以有效發(fā)揮的前提基礎(chǔ)。

（一）高度權(quán)威性

權(quán)威性是監(jiān)督的重要特性。巡視在賦權(quán)、用權(quán)和制度保障等層面都具有高度權(quán)威。

巡視的權(quán)威來(lái)源于黨中央的高度重視和充分授權(quán)。黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民取得了各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的歷史性成就，建構(gòu)了絕對(duì)權(quán)威。黨中央對(duì)巡視授權(quán)過(guò)程中也同時(shí)賦予其高度權(quán)威性。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》關(guān)于“黨的中央組織的監(jiān)督”章節(jié)將“聽(tīng)取中央巡視情況匯報(bào)，在一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)中央巡視全覆蓋”規(guī)定為中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)的重要內(nèi)容。黨中央每一輪巡視都召開(kāi)動(dòng)員部署會(huì)，對(duì)巡視組長(zhǎng)、巡視組及巡視對(duì)象進(jìn)行授權(quán)，習(xí)近平總書(shū)記親自簽署巡視組長(zhǎng)任命授權(quán)書(shū)，巡視組直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。這些制度和流程設(shè)計(jì)從領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)和組織架構(gòu)上強(qiáng)化突出了巡視的中央權(quán)威[13]。黨的十八大以來(lái)，中央政治局和中央政治局常委會(huì)召開(kāi)三十余次會(huì)議研究巡視工作，聽(tīng)取巡視情況匯報(bào)，審議巡視專(zhuān)題報(bào)告。習(xí)近平總書(shū)記率先垂范、親力親為，每次都發(fā)表重要講話(huà)，深刻闡述巡視工作的重大意義，明確巡視目標(biāo)任務(wù)和工作重點(diǎn)，點(diǎn)人點(diǎn)事點(diǎn)問(wèn)題，提出巡視成果運(yùn)用意見(jiàn)，為巡視工作深化發(fā)展提供了遵循。黨中央制定巡視工作五年規(guī)劃，確立巡視工作方針，深化巡視政治定位，完善巡視工作格局，強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作作出一系列重大決策部署。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，不折不扣貫徹黨中央精神，多次召開(kāi)會(huì)議研究部署任務(wù)，狠抓工作落實(shí)[14]。黨中央的高度重視既有力提升巡視監(jiān)督的力度、深度和廣度，也賦予了巡視極高的政治位階和權(quán)威地位。巡視是黨委的巡視，體現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)自上而下的權(quán)威，也是黨委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和全面監(jiān)督責(zé)任的直接有力抓手。在下級(jí)組織服從上級(jí)組織的民主集中制框架內(nèi)，被巡視單位必須高度重視和對(duì)待巡視反饋指出的問(wèn)題，并整改落實(shí)。而且，上級(jí)黨組織對(duì)被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員具有干部管理權(quán)限，關(guān)系到干部的職務(wù)升遷、崗位調(diào)整、評(píng)優(yōu)選先等個(gè)人利益和政治前途。“下巡一級(jí)”的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)本身就具有強(qiáng)大的權(quán)威效應(yīng)。

巡視的權(quán)威來(lái)源于人民的廣泛參與。自成立以來(lái)，黨就特別注重加強(qiáng)與人民群眾的血肉聯(lián)系。建黨初期，巡視制度前身的中央特派巡行員到各地就很注重深入群眾，發(fā)動(dòng)群眾，推動(dòng)各地組建青年團(tuán)、婦女團(tuán)并幫助開(kāi)展各類(lèi)活動(dòng)[15]。改革開(kāi)放后，1990年3月，黨的十三屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》提出“要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督的制度”，對(duì)巡視工作做出安排。吸取陳希同、王寶森重大腐敗案件教訓(xùn)，1996年3月，中央紀(jì)委第一次往地方和部門(mén)派出巡視組。時(shí)任中央紀(jì)委書(shū)記尉健行表示巡視監(jiān)督很重要，“巡視組帶著耳朵去，回來(lái)向中央報(bào)告”[16]，就是要求巡視了解下面的情況，聽(tīng)取干部群眾的心聲。1997年2月，巡視被列為黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度之首。黨的十八大以來(lái)，巡視始終堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和支持下，干部群眾敢于說(shuō)真話(huà)、道實(shí)情。以十八屆中央巡視為例，巡視組共受理來(lái)信來(lái)訪(fǎng)159萬(wàn)件次，與黨員干部和群眾談話(huà)5.3萬(wàn)人次[17]。巡視制度高度契合了中國(guó)傳統(tǒng)文化心理，是一種傳導(dǎo)人民群眾意志的監(jiān)督渠道，有效提升了群眾參與監(jiān)督的意識(shí)和能力。

巡視的權(quán)威得到黨內(nèi)法規(guī)制度充分保障?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）是黨內(nèi)根本大法，第十四條專(zhuān)門(mén)對(duì)巡視制度作出規(guī)定，明確巡視主體及授權(quán)任務(wù)，賦予了巡視高度權(quán)威。十八屆黨中央先后兩次修訂和修改《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《巡視工作條例》），將政治巡視、一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)巡視、市縣巡察等實(shí)踐創(chuàng)新成果固化為制度[18]。同時(shí)，在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)修訂時(shí)，均對(duì)巡視作出配套規(guī)定。如2018年修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》時(shí)將“干擾巡視巡察工作或者不落實(shí)巡視巡察整改要求”從“違反工作紀(jì)律”上升為“違反政治紀(jì)律”的行為，使得巡視監(jiān)督更加嚴(yán)肅，從黨紀(jì)角度進(jìn)一步強(qiáng)化了巡視權(quán)威。

（二）鮮明政治性

政治性是黨和國(guó)家監(jiān)督制度的本質(zhì)特性。巡視是重要的政治工作，是上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任的政治監(jiān)督。

政治監(jiān)督意在督促全黨堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作，以正確政治方向引領(lǐng)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和發(fā)展，把全黨智慧和力量凝聚到堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)中來(lái)。政治監(jiān)督具有全方位、多層次的重要意義，關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)前進(jìn)方向，在黨內(nèi)監(jiān)督中居于根本地位。

巡視恪守政治監(jiān)督本質(zhì)屬性，堅(jiān)持政治巡視定位。經(jīng)過(guò)多年的理論與實(shí)踐探索，政治巡視的話(huà)語(yǔ)體系和實(shí)踐模式基本成熟。政治巡視的根本目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，保障黨的路線(xiàn)方針政策和黨中央決策部署貫徹落實(shí)，增強(qiáng)各級(jí)黨組織和黨員干部拒腐防變能力，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，督促全黨增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。政治巡視的價(jià)值取向是堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)增強(qiáng)群眾獲得感幸福感安全感。政治巡視的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是“四個(gè)對(duì)照”①“四個(gè)對(duì)照”指對(duì)照習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，對(duì)照黨章黨規(guī)黨紀(jì)，對(duì)照黨的路線(xiàn)方針政策和黨中央重大決策部署，對(duì)照被巡視黨組織職能責(zé)任和“三定”規(guī)定。，去審視、衡量黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治立場(chǎng)、政治態(tài)度、政治擔(dān)當(dāng)，查找和推動(dòng)糾正政治偏差。政治巡視的監(jiān)督策略是“四個(gè)緊盯”②“四個(gè)緊盯“指緊盯被巡視黨組織職能責(zé)任，緊盯全面從嚴(yán)治黨階段性特征，緊盯領(lǐng)導(dǎo)班子和關(guān)鍵少數(shù)，緊盯人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。，保證政治巡視的正確方向和監(jiān)督效果。政治巡視的監(jiān)督內(nèi)容從圍繞“一個(gè)中心、四個(gè)著力”，到以“六項(xiàng)紀(jì)律”深化“四個(gè)著力”，再到聚焦“三大問(wèn)題”“六圍繞一加強(qiáng)”[19]一直持續(xù)深化，現(xiàn)階段政治巡視監(jiān)督重點(diǎn)是“四個(gè)落實(shí)”，即落實(shí)黨的路線(xiàn)方針政策和黨中央重大決策部署，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線(xiàn)，落實(shí)巡視、審計(jì)等監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和“不忘初心、牢記使命”主題教育檢視問(wèn)題整改情況[20]。巡視監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容由黨中央根據(jù)政治形勢(shì)與任務(wù)研究決定，如十九屆中央脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)巡視及“回頭看”，貫徹黨中央關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)部署要求，有力保障如期全面建成小康社會(huì)。

政治巡視的話(huà)語(yǔ)體系和實(shí)踐模式，體現(xiàn)了鮮明的政治性、策略性、人民性。其中，政治性指堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，策略性指巡視方式方法靈活創(chuàng)新，人民性指關(guān)切和回應(yīng)群眾需求。政治巡視始終圍繞堅(jiān)持和鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，厚植黨的執(zhí)政根基，為人民群眾謀幸福這個(gè)最大的政治，聚焦黨中央政令暢通、各地區(qū)和單位職能職責(zé)有效行使，全面從嚴(yán)治黨有序推進(jìn)，切實(shí)解決人民群眾的“急難愁盼”等方面，堅(jiān)持從業(yè)務(wù)看政治，確保政治引領(lǐng)業(yè)務(wù)。巡視監(jiān)督的鮮明政治性為統(tǒng)合功能的發(fā)揮標(biāo)定了正確方向。

（三）相對(duì)獨(dú)立性

獨(dú)立性是監(jiān)督有效性、權(quán)威性、公正性得以展開(kāi)的基礎(chǔ)，是黨直接領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)督權(quán)威構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)要求。

黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)巡視制度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的探索創(chuàng)新，打出一系列“組合拳”。實(shí)行“三個(gè)不固定”，即巡視組組長(zhǎng)不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定[21]；建立巡視組組長(zhǎng)庫(kù)，對(duì)組長(zhǎng)“一次一授權(quán)”；堅(jiān)持回避原則，巡視組“專(zhuān)兼結(jié)合”“一次一組建”。黨委安排巡視專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，巡視組差旅、食宿、補(bǔ)貼由巡視機(jī)構(gòu)提供，不動(dòng)用被巡視黨組織“一分錢(qián)”。在巡視過(guò)程中，巡視組既動(dòng)員和依靠被巡視黨組織力圖“同題共答”，又堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向?qū)Ρ谎惨朁h組織進(jìn)行全面政治體檢。各級(jí)黨委派出的巡視組只對(duì)派出黨組織負(fù)責(zé)，不受任何單位、組織和個(gè)人的影響和掣肘。除保密事項(xiàng)外，巡視工作高度公開(kāi)，如巡視工作流程公開(kāi)、監(jiān)督名單公開(kāi)、巡視組聯(lián)系方式公開(kāi)、巡視結(jié)果公開(kāi)，主動(dòng)接受黨員群眾的監(jiān)督。在堅(jiān)持黨自我監(jiān)督的大前提下，這些制度安排有效切斷了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利益關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)督的協(xié)同性，增強(qiáng)了巡視監(jiān)督的獨(dú)立性，保障了統(tǒng)合功能的有效發(fā)揮。

（四）機(jī)動(dòng)靈活性

靈活性是衡量監(jiān)督效率的重要指標(biāo)。主要體現(xiàn)在巡視監(jiān)督的任務(wù)部署、組織方式、流程機(jī)制、方式方法等方面。

黨的十八大以來(lái)，巡視任務(wù)根據(jù)巡視對(duì)象性質(zhì)和全面從嚴(yán)治黨的階段性特征“一輪一部署”，監(jiān)督內(nèi)容越來(lái)越深化，越來(lái)越精準(zhǔn)。組織方式上從“常規(guī)為主”到“常專(zhuān)結(jié)合”“專(zhuān)項(xiàng)為主”，適當(dāng)增加巡視批次、壓縮巡視間歇、優(yōu)化巡視流程，采取“巡查式”“點(diǎn)穴式”“回訪(fǎng)式”“機(jī)動(dòng)式”[22]等方式開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)巡視，交替運(yùn)用多種巡視方式，讓巡視對(duì)象摸不清套路。監(jiān)督力量上，巡視組根據(jù)監(jiān)督對(duì)象和任務(wù)需要，從紀(jì)檢、組織、宣傳、審計(jì)、財(cái)政、教育等戰(zhàn)線(xiàn)廣泛抽調(diào)，“一次一組建”，以項(xiàng)目組方式扁平化運(yùn)作，充分發(fā)揮全組人員專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)。監(jiān)督方式上，黨委對(duì)已經(jīng)成熟的12種方式充分授權(quán)，還鼓勵(lì)巡視組創(chuàng)新，允許巡視組在依規(guī)依紀(jì)依法的前提下各自探索務(wù)實(shí)、管用、高效的巡視方法。巡視監(jiān)督實(shí)踐打破了固有思維定式，在堅(jiān)持中深化，在深化中堅(jiān)持，具有很強(qiáng)的機(jī)動(dòng)靈活性。

（五）系統(tǒng)全面性

系統(tǒng)全面是保障監(jiān)督全范圍、無(wú)盲區(qū)的前提。巡視監(jiān)督在監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督視角等維度都實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化。

黨組織建到哪里，巡視巡察就跟進(jìn)到哪里。在監(jiān)督主體上，巡視自身上下聯(lián)動(dòng)戰(zhàn)略格局已經(jīng)形成、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。中央巡視是巡視巡察戰(zhàn)略格局的核心，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)巡視巡察工作。中央單位巡視和省級(jí)巡視共同構(gòu)成“兩翼”，其中，省級(jí)巡視是上下聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮著承上啟下的作用，以巡視帶巡察，統(tǒng)籌市縣區(qū)域聯(lián)動(dòng)；中央單位巡視是上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合的重要環(huán)節(jié)，結(jié)合行業(yè)、領(lǐng)域特點(diǎn)分層分類(lèi)推進(jìn)內(nèi)部巡視和直屬單位巡察。市縣巡察是構(gòu)建巡視巡察戰(zhàn)略格局的延伸，承接中央和省級(jí)巡視監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了政治監(jiān)督向基層、一線(xiàn)和群眾身邊延伸。在監(jiān)督對(duì)象上，一屆任期巡視全覆蓋的要求寫(xiě)入《黨章》和《巡視工作條例》等重要法規(guī)，各級(jí)黨委（黨組）對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位巡視巡察全覆蓋的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也已紛呈出爐[23]。在監(jiān)督內(nèi)容上，巡視監(jiān)督堅(jiān)持政治巡視定位，既全面普查，又聚焦“四個(gè)落實(shí)”，從核心職能看責(zé)任，緊緊盯住被巡視對(duì)象所在地區(qū)和領(lǐng)域最為核心、最為關(guān)鍵的事項(xiàng)，黨中央最為關(guān)心、最為重視的方面，人民群眾反映最多、最強(qiáng)烈的問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督。在監(jiān)督視角上，既堅(jiān)持透過(guò)業(yè)務(wù)看政治，又結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)、行業(yè)特征和層級(jí)差異用政治標(biāo)尺衡量業(yè)務(wù)工作；既從業(yè)務(wù)入手查找政治偏差，又跳出業(yè)務(wù)著眼政治站位；既著力查找忽視政治、不講政治的問(wèn)題，又著力查找偏離主責(zé)、荒廢主業(yè)的問(wèn)題，做到具體問(wèn)題具體分析。

綜合來(lái)看，巡視集高位監(jiān)督、政治監(jiān)督、獨(dú)立監(jiān)督、靈活監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督等優(yōu)勢(shì)特性于一體。這樣的監(jiān)督稟賦使得巡視發(fā)揮統(tǒng)合功能的使命職責(zé)成為必然，也奠定了巡視統(tǒng)合功能順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)前提。

三、四項(xiàng)機(jī)制：巡視監(jiān)督統(tǒng)合功能的實(shí)現(xiàn)路徑

在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督是主導(dǎo)。在黨內(nèi)“五位一體”監(jiān)督體系中，黨委負(fù)全面監(jiān)督責(zé)任。如果將黨委比作黨和國(guó)家監(jiān)督體系的“大腦”，巡視則是“神經(jīng)系統(tǒng)的樞紐”。巡視組經(jīng)過(guò)廣泛、深入而全面的了解，將各類(lèi)監(jiān)督主體信息匯總、按照政治巡視的要求進(jìn)行研判，向黨委匯報(bào)，再將黨委的處理意見(jiàn)反饋、移送和通報(bào)給被巡視黨組織和各類(lèi)監(jiān)督主體。巡視本身不解決問(wèn)題，只是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、匯報(bào)問(wèn)題和反饋問(wèn)題，正如“神經(jīng)系統(tǒng)的樞紐”發(fā)揮著連接各類(lèi)感官，接收相關(guān)信息，加以選擇、組織，向大腦輸送后，再將處理意見(jiàn)反饋給各個(gè)感官的“統(tǒng)合”功能。

那么，巡視在貫通各大監(jiān)督主體的過(guò)程中究竟怎么統(tǒng)？如何合？巡視實(shí)踐過(guò)程中，統(tǒng)合通過(guò)資源調(diào)度機(jī)制、信息集成機(jī)制、成果共用機(jī)制、協(xié)同契合機(jī)制等共同作用實(shí)現(xiàn)。巡視統(tǒng)合功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督向國(guó)家監(jiān)督擴(kuò)展延伸，促成了黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，保障了黨委全面監(jiān)督職責(zé)的順暢行使，確保了黨對(duì)監(jiān)督的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是民主集中制在監(jiān)督領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，推動(dòng)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主政治更加成熟、更加定型。

（一）資源調(diào)集機(jī)制

資源調(diào)集機(jī)制是指巡視將黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的各類(lèi)監(jiān)督主體持有的資源（包括監(jiān)督力量、監(jiān)督手段、監(jiān)督信息、監(jiān)督成果等）協(xié)調(diào)匯聚。資源調(diào)度機(jī)制體現(xiàn)在黨委對(duì)巡視充分授權(quán)和巡視“兩職”要求的制度邏輯中。

巡視是黨委履行全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。黨“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)體系使得巡視在黨委的授權(quán)下，可以全方位協(xié)調(diào)各類(lèi)資源。巡視了解過(guò)程中，巡視組可以通過(guò)聽(tīng)取情況通報(bào)、查閱檔案資料、提請(qǐng)有關(guān)單位協(xié)助、抽調(diào)人員、廣泛談話(huà)與社會(huì)動(dòng)員等方式從各類(lèi)監(jiān)督主體調(diào)動(dòng)信息、人員、技術(shù)手段等資源?！堆惨暪ぷ鳁l例》第十七條明確了12種方式，還設(shè)有兜底條款。黨組織鼓勵(lì)巡視組圍繞“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾”，在法律法規(guī)允許的框架內(nèi)，積極實(shí)踐、大膽探索，創(chuàng)新方式方法，使巡視工作形式更加靈活、方法更加多樣、成效更加明顯。

黨中央對(duì)巡視組提出“重大問(wèn)題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒(méi)有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有客觀(guān)匯報(bào)就是瀆職”的“兩職要求”，一方面明確了巡視組的責(zé)任與紀(jì)律，另一方面也形成巡視組工作的壓力和動(dòng)力。巡視監(jiān)督具有短平快的特點(diǎn)，需要巡視組在2—3個(gè)月內(nèi)全面準(zhǔn)確地掌握被巡視地區(qū)或單位存在的主要問(wèn)題。如果“從零開(kāi)始”“單兵作戰(zhàn)”是無(wú)法完成的。巡視必須充分利用因其特殊的政治地位形成的組織優(yōu)勢(shì)與制度優(yōu)勢(shì)，在其他監(jiān)督已有成果基礎(chǔ)上深入了解問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，巡視機(jī)構(gòu)與各類(lèi)監(jiān)督主體溝通協(xié)調(diào)，充分用好已有監(jiān)督成果；實(shí)踐中還探索運(yùn)用了抽查領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、反洗錢(qián)查詢(xún)、借助輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等諸多有效管用的方式方法，實(shí)現(xiàn)了對(duì)監(jiān)督資源的充分調(diào)集。資源調(diào)集機(jī)制是巡視統(tǒng)合功能有序發(fā)揮的支撐柱。

（二）信息集成機(jī)制

在派出巡視組黨組織授權(quán)下，根據(jù)《巡視工作條例》第十七條，巡視可以調(diào)閱查看來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、信訪(fǎng)、審計(jì)、媒體、群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)、被巡視單位內(nèi)部的大量資料和檔案。巡視組從各類(lèi)監(jiān)督主體處協(xié)調(diào)收集的信息非常廣泛、繁多、全面，組內(nèi)深入了解新發(fā)現(xiàn)的情況也非常多，不可能全都向黨組織匯報(bào)。通過(guò)信息集成機(jī)制，巡視組將各種渠道來(lái)源的信息中，黨委最為關(guān)心和關(guān)注的、對(duì)于解決矛盾和問(wèn)題，著眼于當(dāng)前和未來(lái)最有價(jià)值、最為重要的內(nèi)容提取出來(lái)，按照政治巡視的邏輯框架和工作方案集成統(tǒng)合后向黨委匯報(bào)。黨組織對(duì)巡視統(tǒng)合過(guò)的監(jiān)督信息進(jìn)行分析研判，能更加全面、深刻和高效地把握問(wèn)題。

信息集成機(jī)制在巡視工作方案、問(wèn)題清單制度、巡視報(bào)告底稿制度、巡視報(bào)告集體研究、撰寫(xiě)巡視報(bào)告和巡視匯報(bào)等巡視流程和環(huán)節(jié)中體現(xiàn)得十分充分。從十九屆中央脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)巡視開(kāi)始，中央巡視辦根據(jù)每一輪巡視任務(wù)制定工作方案，根據(jù)政治巡視的要求細(xì)化明確巡視的定位目標(biāo)、監(jiān)督重點(diǎn)和方法步驟，指導(dǎo)巡視組開(kāi)展工作，確保巡視監(jiān)督方向不偏。巡視過(guò)程中，巡視組嚴(yán)格執(zhí)行工作方案，并全面梳理巡視前通報(bào)和巡視中發(fā)現(xiàn)的情況，按專(zhuān)題和板塊形成問(wèn)題清單，為深化監(jiān)督提供指引。巡視組對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行研判，并附證據(jù)材料和法規(guī)制度政策依據(jù)，制成巡視底稿，確保問(wèn)題定性準(zhǔn)確、論證有力、邏輯合理。巡視報(bào)告對(duì)被巡視地區(qū)和單位進(jìn)行“政治畫(huà)像”，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出意見(jiàn)建議。巡視組按照民主集中制和組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則對(duì)巡視報(bào)告進(jìn)行集體討論，經(jīng)巡視辦和巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組把關(guān)后，向黨委匯報(bào)。經(jīng)由嚴(yán)格的流程，巡視將各類(lèi)監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化統(tǒng)合為黨內(nèi)監(jiān)督的成果。

（三）成果共用機(jī)制

成果共用機(jī)制是指通過(guò)巡視移交與通報(bào)、巡視反饋、巡視整改、信息公開(kāi)等途徑，巡視監(jiān)督成果與各類(lèi)監(jiān)督主體共享共用。2022年2月，經(jīng)黨中央同意，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)巡視整改和成果運(yùn)用的意見(jiàn)》。

巡視并不是單向的從各類(lèi)監(jiān)督主體汲取資源，還會(huì)將統(tǒng)合后經(jīng)派出巡視組黨組織認(rèn)可的監(jiān)督成果和處理意見(jiàn)通過(guò)各種途徑分門(mén)別類(lèi)地移交和反饋給各類(lèi)主體。巡視匯報(bào)結(jié)束后，巡視將違紀(jì)違法問(wèn)題線(xiàn)索移交給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)①?lài)?guó)家監(jiān)察體制改革后，巡視發(fā)現(xiàn)的非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線(xiàn)索向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送，體現(xiàn)巡視監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的銜接。；將選人用人相關(guān)問(wèn)題線(xiàn)索移交組織人事部門(mén)；將意識(shí)形態(tài)相關(guān)情況移交宣傳部門(mén)；將與巡視無(wú)關(guān)的信訪(fǎng)件移交給信訪(fǎng)部門(mén)分類(lèi)交辦；根據(jù)需要向?qū)徲?jì)部門(mén)提出審計(jì)建議等。更為重要的是，經(jīng)派出黨組織同意，巡視組將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向被巡視黨組織反饋，要求整改落實(shí)，進(jìn)而觸發(fā)上下兩級(jí)黨委和相關(guān)的監(jiān)督主體對(duì)巡視整改落實(shí)情況開(kāi)展監(jiān)督。巡視反饋情況和整改情況通報(bào)在黨內(nèi)通報(bào)和互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)，接受媒體和群眾監(jiān)督。以上途徑充分保障了監(jiān)督成果共用，提升了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的監(jiān)督效率。

黨中央對(duì)于巡視成果“件件有著落，事事有回音”的要求，更是提升了各類(lèi)監(jiān)督的權(quán)威性和強(qiáng)制性。黨中央將抓巡視整改落實(shí)視為檢驗(yàn)“四個(gè)意識(shí)”的“試金石”，要求被巡視黨組織承擔(dān)整改主體責(zé)任，黨組織主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人，對(duì)巡視反饋意見(jiàn)統(tǒng)籌研究、認(rèn)真整改，整改情況列入年底考核范圍。紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門(mén)加強(qiáng)對(duì)巡視整改的日常監(jiān)督，巡視辦加強(qiáng)對(duì)巡視整改的統(tǒng)籌督促，并每年向黨中央?yún)R報(bào)巡視整改情況。成果共用機(jī)制激活了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的各項(xiàng)制度，將管黨治黨政治責(zé)任壓實(shí)到每一個(gè)責(zé)任主體和監(jiān)督主體，使得巡視監(jiān)督與日常監(jiān)督有效銜接，讓監(jiān)督成果“顆粒歸倉(cāng)”。這一過(guò)程也使得監(jiān)督更好融入黨和國(guó)家治理體系，更好發(fā)揮監(jiān)督治理效能。

（四）協(xié)調(diào)契合機(jī)制

協(xié)調(diào)契合機(jī)制是指巡視作為全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略性制度安排和黨委管黨治黨的重要抓手，通過(guò)監(jiān)督資源優(yōu)化配置、監(jiān)督運(yùn)行規(guī)范高效，使黨和國(guó)家監(jiān)督體系達(dá)到貫通融合、權(quán)威高效的狀態(tài)。協(xié)調(diào)契合機(jī)制的作用方式包括按流程規(guī)范操作，以制度固化流程，注重制約均衡等。這是巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中統(tǒng)合功能得以充分發(fā)揮的穩(wěn)定器。

在黨中央和中央巡視機(jī)構(gòu)的努力下，以《黨章》為根本、以《巡視工作條例》為基礎(chǔ)、以《中央巡視工作五年規(guī)劃（2018—2022年）》《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》《關(guān)于中央部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)黨組（黨委）開(kāi)展巡視工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》為配套，數(shù)十項(xiàng)具體工作制度為支撐的相互銜接配合的巡視工作制度體系已經(jīng)形成。該制度體系涵蓋巡視機(jī)構(gòu)自身建設(shè)、巡視各流程和環(huán)節(jié)實(shí)務(wù)操作，巡視與紀(jì)委監(jiān)委、政法、審計(jì)、信訪(fǎng)等系統(tǒng)和部門(mén)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制等方面。這些制度不僅為依規(guī)依紀(jì)依法開(kāi)展巡視打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更是打通了巡視與其它監(jiān)督連接、協(xié)調(diào)、互動(dòng)的橋梁。以制度為保障，巡視將各類(lèi)監(jiān)督主體的資源通過(guò)情況通報(bào)、提請(qǐng)協(xié)助、專(zhuān)項(xiàng)檢查、巡前培訓(xùn)、派員參加等多種途徑有條不紊地穿插安排到巡視全流程、各步驟之中，使得統(tǒng)合過(guò)程更加協(xié)調(diào)匹配、統(tǒng)籌契合。2021年1月，《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)》發(fā)布后，巡視巡察內(nèi)部上下連接的渠道更加順暢，巡視統(tǒng)合功能得以更為廣泛而高效的發(fā)揮。

巡視制度設(shè)計(jì)亦充分考慮了監(jiān)督權(quán)的規(guī)范行使問(wèn)題。巡視的授權(quán)邊界是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并將問(wèn)題向各類(lèi)責(zé)任主體和監(jiān)督機(jī)構(gòu)移交?！安桓深A(yù)被巡視地區(qū)（單位）正常工作”和“不履行執(zhí)紀(jì)審查職責(zé)”的“兩不權(quán)限”相當(dāng)于巡視組“只有眼睛和耳朵，沒(méi)有利爪”。巡視組只有巡視組長(zhǎng)和聯(lián)絡(luò)員可以與被巡視地區(qū)或單位聯(lián)系接洽，其他巡視工作人員均不能私自聯(lián)系被巡視地區(qū)或單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，防止產(chǎn)生利益勾連。這從制度層面規(guī)避了巡視成為無(wú)所不能“權(quán)力猛獸”和發(fā)生關(guān)聯(lián)交易的潛在可能。巡視既監(jiān)督被巡視黨組織，亦接受其對(duì)巡視組執(zhí)行巡視紀(jì)律情況的監(jiān)督；既充分發(fā)動(dòng)群眾參與，自身也接受群眾監(jiān)督；巡視報(bào)告高度保密，巡視流程方法、整改情況卻充分公開(kāi)。這些制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了巡視授權(quán)與限權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)督與接受監(jiān)督、涉密性與開(kāi)放性的統(tǒng)一，使得巡視在統(tǒng)合過(guò)程中，能得到各類(lèi)監(jiān)督主體的支持和配合。

四、內(nèi)聯(lián)外合：更好發(fā)揮巡視統(tǒng)合功能的對(duì)策建議

巡視在全面從嚴(yán)治黨中的戰(zhàn)略地位、利劍作用已充分彰顯，得到了黨和人民的高度認(rèn)可。發(fā)揮統(tǒng)合功能既是巡視本質(zhì)屬性使然，也是黨的十八大以來(lái)，巡視理論和實(shí)踐不斷創(chuàng)新發(fā)展的重要成果。為更好發(fā)揮巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的統(tǒng)合功能，健全完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，提升監(jiān)督效能，進(jìn)而提升治理效能，需要從完善法規(guī)制度、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制、系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)等方面多管齊下。

（一）完善法規(guī)制度明確巡視監(jiān)督的地位和作用

巡視是“監(jiān)督的再監(jiān)督”，是更高層次、更富權(quán)威的監(jiān)督，具有統(tǒng)合效應(yīng)。巡視既能整合黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的各類(lèi)資源和力量，使得監(jiān)督成果更好運(yùn)用，也能檢驗(yàn)評(píng)判各類(lèi)監(jiān)督成效，促使各類(lèi)監(jiān)督發(fā)展完善。

巡視的政治屬性、戰(zhàn)略地位和統(tǒng)合功能是先驗(yàn)界定的，與黨肩負(fù)的歷史使命和政治任務(wù)高度一體。政治性決定了策略性，巡視監(jiān)督重點(diǎn)需隨時(shí)隨地結(jié)合當(dāng)下形勢(shì)任務(wù)、政治期待進(jìn)行調(diào)整，對(duì)各級(jí)黨員干部的政治覺(jué)悟和政治能力極具考驗(yàn)。唯有制度管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)。建章立制是固化巡視實(shí)踐成果，使巡視監(jiān)督更好發(fā)揮統(tǒng)合作用的重要途徑，是增強(qiáng)監(jiān)督體系嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性的關(guān)鍵所在。為此，建議以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于巡視的重要論述為基本遵循，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善制度體系，適時(shí)發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督貫通融合的黨內(nèi)法規(guī)或指導(dǎo)性意見(jiàn)，在黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)制度和《巡視工作條例》修訂時(shí)，對(duì)“巡視戰(zhàn)略地位”“發(fā)揮統(tǒng)合功能”進(jìn)行明文規(guī)定，以制度形式明確巡視在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位和功能。

（二）深化巡視運(yùn)行機(jī)制改革推進(jìn)巡視工作高質(zhì)量發(fā)展

黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中是最基本、第一位的。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，貫通九大監(jiān)督，推動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督貫通融合，構(gòu)成了黨和國(guó)家大監(jiān)督格局。巡視統(tǒng)合功能也是一個(gè)助力機(jī)制，助力強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化黨對(duì)監(jiān)督的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，需要采取切實(shí)有效措施，改革巡視體制機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)巡視統(tǒng)合力度，推進(jìn)巡視工作高質(zhì)量發(fā)展。

健全巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在監(jiān)督格局上，推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展、向基層延伸，借巡視之勢(shì)，立巡察之威，推動(dòng)完善上下聯(lián)動(dòng)的巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)。在監(jiān)督信息上，有效整合各級(jí)各部門(mén)單位巡視巡察信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，搭建全黨統(tǒng)一的巡視巡察信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，既實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，又促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)共享。在監(jiān)督隊(duì)伍上，提升巡視隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)對(duì)工作人員的激勵(lì)，規(guī)范借調(diào)人員的選拔、管理和考核評(píng)價(jià)，更好發(fā)揮巡視對(duì)巡察隊(duì)伍的傳幫帶作用，實(shí)現(xiàn)巡視巡察“上下對(duì)接”“同頻共振”。在監(jiān)督規(guī)范上，加強(qiáng)對(duì)巡視巡察本身的制約和監(jiān)督，建立巡視效果評(píng)估制度和糾錯(cuò)制度，構(gòu)建全周期全鏈條監(jiān)督機(jī)制，避免巡視權(quán)力行使出現(xiàn)偏差。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)思維更好統(tǒng)合黨和國(guó)家監(jiān)督體系

監(jiān)督對(duì)于保障黨的路線(xiàn)方針政策落實(shí)，推進(jìn)黨和國(guó)家事業(yè)大局發(fā)展具有舉足輕重的作用。為促使黨和國(guó)家監(jiān)督體系融入治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，需系統(tǒng)施治，對(duì)原有監(jiān)督運(yùn)行的體制機(jī)制進(jìn)行微調(diào)或重構(gòu)，對(duì)各類(lèi)監(jiān)督協(xié)同的流程方法進(jìn)行重塑或再造。

巡視是制度化系統(tǒng)化統(tǒng)合黨和國(guó)家監(jiān)督體系、盤(pán)活監(jiān)督資源、形成監(jiān)督合力的重要樞紐和抓手。第一，優(yōu)化統(tǒng)合機(jī)制，創(chuàng)新和豐富各類(lèi)監(jiān)督溝通協(xié)調(diào)的路徑方法，構(gòu)建覆蓋巡視全流程的貫通機(jī)制。第二，鞏固已有統(tǒng)合基礎(chǔ)，立足職責(zé)定位，細(xì)化巡視與紀(jì)檢、監(jiān)察、派駐、組織、宣傳、審計(jì)之間的聯(lián)系機(jī)制，提高線(xiàn)索處置效率，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。進(jìn)一步強(qiáng)化巡視與派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、單位內(nèi)設(shè)紀(jì)檢部門(mén)、組織人事部門(mén)以及巡視巡察機(jī)構(gòu)互相之間的協(xié)同機(jī)制。第三，擴(kuò)大統(tǒng)合范圍，嘗試以巡前情況咨詢(xún)會(huì)的形式建立巡視與人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、媒體監(jiān)督的聯(lián)系機(jī)制，促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系更加協(xié)調(diào)高效。第四，更好發(fā)動(dòng)群眾，嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待群眾信訪(fǎng)舉報(bào)，向群眾通報(bào)巡視整改情況，為群眾參與監(jiān)督、感受監(jiān)督效能創(chuàng)造更好條件。第五，更加重視巡視整改和巡視成果共用，提升全黨運(yùn)用巡視成果的意識(shí)和能力。第六，增設(shè)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，在巡視統(tǒng)合過(guò)程中評(píng)價(jià)各類(lèi)監(jiān)督方式效能，壓實(shí)監(jiān)督部門(mén)主體責(zé)任，建立健全各類(lèi)監(jiān)督責(zé)任制追究辦法。

綜上，發(fā)揮巡視統(tǒng)合功能不是對(duì)原有監(jiān)督資源的簡(jiǎn)單疊加，更不是對(duì)原有監(jiān)督邏輯的破壞，而是對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有效重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。巡視統(tǒng)合功能的發(fā)揮充分凸顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)在監(jiān)督領(lǐng)域的權(quán)威性、科學(xué)性和實(shí)踐性，使黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)地位更加突出，黨和國(guó)家監(jiān)督體系的總體效能進(jìn)一步提升，從而更好鞏固黨的執(zhí)政地位，保障人民當(dāng)家作主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。