破解企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰問題的檢察路徑

● 王永虎/文

一、個案困惑和解析

［基本案情］2019年12月6日，蘇州市生態(tài)環(huán)境局對張家港某木業(yè)公司罰款及加處罰款51萬余元，后該公司未履行行政罰款，亦未申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。2020年8月24日，蘇州市生態(tài)環(huán)境局向張家港市人民法院申請強制執(zhí)行。翌日，張家港市人民法院裁定準予執(zhí)行。2021年1月8日，張家港市人民法院對該案立案執(zhí)行。后法院查明該木業(yè)公司已于2020年12月1日核準注銷，且在申請注銷時，提供的清算報告中寫明公司無其他債權(quán)債務(wù)和未了結(jié)事項。關(guān)于清算報告的股東會決議中，股東簽字確認公司清算如有遺留問題，由股東承擔全部責(zé)任。2021年2月5日張家港市人民法院作出執(zhí)行裁定書，裁定駁回申請執(zhí)行人蘇州市生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)行申請。

對于此案，承辦人認為該木業(yè)公司在注銷時公司股東隱瞞被行政處罰存在債務(wù)的事實，提供公司無債務(wù)的虛假清算報告，惡意注銷登記，相關(guān)行政處罰仍應(yīng)執(zhí)行；股東承諾對公司遺留問題承擔全部責(zé)任，應(yīng)承擔相應(yīng)賠償責(zé)任。此時，法院應(yīng)當通知蘇州市生態(tài)環(huán)境局變更被執(zhí)行人，而非裁定駁回執(zhí)行申請。張家港市人民檢察院根據(jù)行政機關(guān)反映的情況，經(jīng)調(diào)查核實和法律適用分析，向張家港市人民法院發(fā)出檢察建議，建議其撤銷原裁定，通知申請機關(guān)變更公司股東為被執(zhí)行人，推動行政處罰落實到位。后張家港市人民法院回函采納檢察建議，并向申請機關(guān)釋明，告知其權(quán)利義務(wù)，依法申請變更被執(zhí)行人?，F(xiàn)蘇州市生態(tài)環(huán)境局向張家港市人民法院申請變更公司股東為被執(zhí)行人，法院已對公司兩名股東采取強制執(zhí)行措施。

二、類案問題和困境

張家港市人民檢察院在辦理該案的基礎(chǔ)上，秉持“辦理一案、影響一片”的辦案理念，深入開展類案問題分析。通過查閱卷宗、走訪溝通、信息比對等，發(fā)現(xiàn)企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰情況多發(fā)。經(jīng)調(diào)查分析，2020年以來，該市有12家企業(yè)通過簡易注銷逃避行政處罰，如張家港某鋁材有限公司發(fā)生安全事故，被應(yīng)急管理部門行政處罰后進行注銷，進而逃避行政處罰。又如張家港市某彈簧有限公司違反《環(huán)境保護法》，被蘇州市張家港生態(tài)環(huán)境局行政處罰，為逃避行政處罰，在行政機關(guān)申請強制執(zhí)行前將公司注銷。通過個案辦理和類案分析，承辦檢察官認真梳理現(xiàn)有法律和實踐中存在的困境和難題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）注銷信息只公示不抄送，難以及時掌握

根據(jù)現(xiàn)有的企業(yè)注銷登記規(guī)定，企業(yè)注銷分簡易注銷和一般注銷兩種形式。簡易注銷只需提交申請表、全體投資人關(guān)于債權(quán)債務(wù)及其他事務(wù)已結(jié)清的承諾書，交回營業(yè)執(zhí)照，如資料齊全的，1到3個工作日內(nèi)即可辦結(jié)注銷事宜。一般注銷則相對復(fù)雜一些，需提交申請表、清算報告、股東會決議。其中簡易注銷占注銷總數(shù)的60%左右，注銷前需將全體投資人承諾書，在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示20天。一般注銷則需要公示債權(quán)公告信息、清算組備案信息，在全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或者省級以上媒體公示45天。公示期內(nèi)相關(guān)行政機關(guān)、債權(quán)人等可提出異議。而行政機關(guān)作出行政處罰后，需賦予受罰企業(yè)60日申請行政復(fù)議期或6個月的提起行政訴訟期，行政機關(guān)在較長時間的“等待”中，很難隨時查詢掌握所有注銷信息，也就無法及時對受罰企業(yè)注銷行為提出異議。

（二）法律規(guī)定還不夠完善，難以追究相關(guān)企業(yè)責(zé)任

經(jīng)分析，目前企業(yè)通過注銷逃避行政處罰主要集中在環(huán)保、安監(jiān)等罰款數(shù)額較高的領(lǐng)域，通常出現(xiàn)在三個時間節(jié)點，即行政機關(guān)在作出行政處罰決定前依法告知企業(yè)之后，企業(yè)立刻注銷；在被行政處罰后，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行前注銷；行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行后注銷。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，注銷登記機關(guān)對企業(yè)提交的材料僅進行形式審查，如企業(yè)提供虛假承諾、虛假清算報告，登記機關(guān)也無從得知企業(yè)被行政處罰的情況，客觀上讓一些企業(yè)借注銷之名，行逃避之實。而關(guān)于企業(yè)注銷后責(zé)任承擔主體的規(guī)定較為原則，缺乏明確的規(guī)制措施，導(dǎo)致追責(zé)較難。如張家港市某能源公司因違反環(huán)保法相關(guān)規(guī)定，2020年12月被行政罰款、加處罰款共計50萬余元，在行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行后該企業(yè)進行注銷，相關(guān)罰款至今未能執(zhí)行到位。

（三）行政、司法機關(guān)認識上有分歧，難以形成合力

在法律規(guī)定尚不完善的情況下，基層行政機關(guān)、司法機關(guān)對不同階段企業(yè)注銷行為存在認識分歧，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)裁操作不統(tǒng)一的情況。如有的行政機關(guān)以受罰企業(yè)注銷為由結(jié)案，不向法院申請強制執(zhí)行，持“放任”態(tài)度，如張家港某鋼結(jié)構(gòu)公司違反安全生產(chǎn)相關(guān)規(guī)定，被行政罰款25萬元，后該公司注銷，行政機關(guān)以該公司注銷為由結(jié)案未向法院申請強制執(zhí)行。有的行政機關(guān)在受罰企業(yè)注銷后，以處罰時企業(yè)尚未注銷為由申請法院強制執(zhí)行，持“從嚴”態(tài)度。而司法機關(guān)接到申請后，有的認為企業(yè)被注銷后缺乏責(zé)任承擔主體不予受理強制執(zhí)行申請；有的則受理并裁定準予執(zhí)行。在法院裁定準予執(zhí)行后，對執(zhí)行立案前注銷的，有的裁定駁回行政機關(guān)強制執(zhí)行申請，有的則建議行政機關(guān)申請變更股東為被執(zhí)行人。行政機關(guān)和司法機關(guān)實踐不一，造成行政處罰難以落實到位，損害國家利益，削弱行政處罰決定的公信力和行政執(zhí)法的權(quán)威。［1］參見柴紅娜：《商事制度改革背景下企業(yè)簡易注銷制度研究》，《商展經(jīng)濟》2020年第8期。

三、檢察機關(guān)在企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰問題上的解決路徑

（一）厘清企業(yè)注銷后義務(wù)承擔主體，發(fā)揮行政檢察督促履職職能

企業(yè)注銷逃避處罰的，可以建議行政機關(guān)變更股東為被執(zhí)行人。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中變更、追加當事人若干問題的規(guī)定》第21條規(guī)定，作為被執(zhí)行人的公司，未經(jīng)清算即辦理注銷登記，導(dǎo)致公司無法進行清算，申請執(zhí)行人申請變更、追加有限責(zé)任公司的股東為被執(zhí)行人，對公司債務(wù)承擔連帶清償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。參考此規(guī)定，檢察機關(guān)可積極發(fā)揮行政檢察職能，建議行政機關(guān)舉證證明公司未經(jīng)清算辦理注銷，導(dǎo)致無法履行行政處罰義務(wù)，此時，可追加變更股東為被執(zhí)行人。而對于一般注銷，提供虛假清算報告，即公司仍有未了結(jié)的行政處罰，公司在清算報告中卻陳述公司沒有其他未了結(jié)事項，屬于虛假清算。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定（二）》第19條規(guī)定，公司的董事和控股股東，在公司解散后，未依法清算，以虛假的清算報告騙取公司登記機關(guān)辦理注銷登記的，債權(quán)人主張其承擔賠償責(zé)任的，法院應(yīng)予支持。因此，可建議行政機關(guān)調(diào)取公司注銷登記資料，如發(fā)現(xiàn)其虛假清算的，應(yīng)向法院提出申請變更公司股東為被執(zhí)行人，承擔相應(yīng)賠償責(zé)任。

（二）履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，維護行政機關(guān)行政行為的公信力

根據(jù)《最高人民法院對關(guān)于非訴執(zhí)行案件中作為被執(zhí)行人的法人終止，人民法院是否可以直接裁定變更被執(zhí)行人的請示的答復(fù)》（以下簡稱《答復(fù)》），人民法院在辦理行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的案件過程中，作為被執(zhí)行人的法人出現(xiàn)分立、合并、兼并、合營等情況，原具體行政行為仍應(yīng)執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當通知申請機關(guān)變更被執(zhí)行人，對變更后的被執(zhí)行人，人民法院依法應(yīng)當進行審查。企業(yè)在注銷時公司股東隱瞞被行政處罰存在債務(wù)的事實，提供公司無債務(wù)的虛假清算報告，惡意注銷登記，其注銷可參照《答復(fù)》中列舉的終止情形，相關(guān)行政處罰仍應(yīng)執(zhí)行。人民法院在辦理行政機關(guān)申請強制執(zhí)行其行政處罰案件過程中，作為被執(zhí)行人的公司惡意注銷逃避處罰的，原行政處罰還應(yīng)執(zhí)行，人民法院應(yīng)當通知申請機關(guān)變更被執(zhí)行人。對于被執(zhí)行人惡意注銷登記后失去公司主體地位，人民法院裁定駁回行政機關(guān)執(zhí)行申請的，檢察機關(guān)應(yīng)積極履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，向人民法院提出檢察建議予以糾正，維護國家利益和社會秩序。［2］參見王建文、田秋蔚：《破產(chǎn)企業(yè)工商登記注銷程序的適用和展望》，《法制與社會》2021年第6期。

（三）加強與政府層面的溝通協(xié)作，切實能動履職，推動相關(guān)問題制度化、常態(tài)化解決，落實以“我管”促“都管”

檢察機關(guān)在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件過程中，應(yīng)注重個案向類案延伸，推動普遍問題的解決。針對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法過程中的制度空白和治理盲區(qū)，向黨委政府報送情況反映和分析報告，強化多方聯(lián)動形成共管合力，實現(xiàn)長效治理。如張家港市人民檢察院敏銳捕捉個案暴露的問題，通過走訪研判、數(shù)據(jù)碰撞，發(fā)現(xiàn)企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰情況多發(fā)，撰寫《問題企業(yè)“注銷換殼”逃避處罰多發(fā) 基層“放管服”改革需完善制度措施》呈報地方黨委政府，引起時任市長重視并批示，推動全市建立企業(yè)注銷信息共享機制和數(shù)據(jù)平臺。在報送研判分析報告的基礎(chǔ)上，該院牽頭召開圓桌會議、會簽工作意見，搭建共享平臺，通過積極能動履職，破解企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰的問題。如該院邀請市人民法院、行政審批局、市場監(jiān)督管理局、司法局、張家港生態(tài)環(huán)境局等部門召開圓桌會議，就企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰問題深入達成共識，推動建立常態(tài)化工作機制，實現(xiàn)行政處罰信息與公司注銷信息數(shù)據(jù)互通，有效促進源頭治理。

召開圓桌會議后，根據(jù)會議達成的共識，張家港市人民檢察院、張家港市司法局、張家港市行政審批局、張家港市大數(shù)據(jù)管理局會簽《關(guān)于在行政許可工作中加強行政執(zhí)法信息共享的實施意見（試行）》，在張家港市黨政通平臺設(shè)置專門的企業(yè)行政處罰信息共享模塊。行政執(zhí)法機關(guān)對企業(yè)作出已生效的行政處罰決定未履行完畢，進入催告環(huán)節(jié)的，將相關(guān)企業(yè)信息錄入信息共享平臺，由系統(tǒng)模塊推送給企業(yè)注銷登記部門。張家港市行政審批局在辦理企業(yè)注銷、變更法定代表人等登記事項時，在信息共享平臺中查詢該企業(yè)是否存在尚未履行的行政處罰信息，核實申請人提供的材料與系統(tǒng)信息是否一致，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供材料不實、企業(yè)有行政處罰未結(jié)等事項的，不適用簡易注銷程序，對已經(jīng)辦理注銷的可依法撤銷企業(yè)注銷登記，多措并舉避免企業(yè)注銷逃避行政處罰問題持續(xù)發(fā)生。