行政檢察視角下行政協(xié)議糾紛化解路徑

● 趙世勛/文

一、行政協(xié)議的特點(diǎn)與行政協(xié)議糾紛

行政協(xié)議在現(xiàn)代行政法中是一個(gè)十分重要的概念，“行政協(xié)議”或者“行政合同”的表述經(jīng)常出現(xiàn)于法律實(shí)務(wù)領(lǐng)域。2014年行政訴訟法的修改將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。2019年11月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)行政協(xié)議的定義和范圍都作出了比較明確的規(guī)定。然而，關(guān)于行政協(xié)議的相關(guān)爭(zhēng)論并未就此消減，行政協(xié)議的屬性與范圍、行政協(xié)議糾紛的審理規(guī)則等問(wèn)題依然是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

行政協(xié)議的產(chǎn)生和當(dāng)代政府職能的轉(zhuǎn)變有著密切關(guān)系。政府履行行政職能，越來(lái)越多借助于社會(huì)力量，采用一種“合作”的方式去實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，這種“合作”需要借助于合同的形式以固定下來(lái)。行政協(xié)議已經(jīng)成為一種重要的行政行為方式。［1］參見(jiàn)楊解君編:《法國(guó)行政合同》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，前言第1頁(yè)。現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)存在過(guò)度擴(kuò)張行政協(xié)議范圍的情況：一些行政機(jī)關(guān)打著公共利益的名義任意解除合同、單方違約，并拒不承擔(dān)民事責(zé)任，嚴(yán)重破壞了合同嚴(yán)守原則，有害于交易安全和交易秩序。［2］參見(jiàn)王利明：《論行政協(xié)議的范圍——兼評(píng)〈關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定〉第1條、第2條》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第1期。事實(shí)上，關(guān)于行政協(xié)議范圍的討論，其落腳點(diǎn)都會(huì)到行政協(xié)議的規(guī)則適用問(wèn)題上。行政協(xié)議本質(zhì)上可以理解為一種在行政規(guī)則體系約束下的合同，因此，行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定?！蛾P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第27條對(duì)行政協(xié)議的審理規(guī)則作了概括性規(guī)定。［3］《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第27條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定?！毙姓f(xié)議的審理規(guī)則，經(jīng)?！坝巫哂凇毙姓V訟規(guī)則和民事訴訟規(guī)則之間。行政協(xié)議準(zhǔn)用民法模式，實(shí)質(zhì)是尋求整體公法論觀點(diǎn)下行政協(xié)議的一體化解決途徑。［4］參見(jiàn)王春蕾：《行政協(xié)議準(zhǔn)用民法的邏輯證成》，《行政法學(xué)研究》2021年第4期。

在征地拆遷、政府與社會(huì)資本合作、政府特許經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域，行政協(xié)議早已廣泛應(yīng)用。但2014年修訂后的行政訴訟法才明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。由于行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中通常居于更為強(qiáng)勢(shì)的地位，行政協(xié)議相對(duì)人同行政機(jī)關(guān)訂立合同時(shí)，很多時(shí)候難以為自己爭(zhēng)取到更為有利的合同條款，在出現(xiàn)糾紛尋求救濟(jì)時(shí)的難度通常會(huì)比一般的民事協(xié)議更大。實(shí)踐中，行政協(xié)議相關(guān)糾紛多發(fā)，矛盾化解的困難較多、阻力也較大。2021年6月15日，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，要求檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了。這說(shuō)明，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，不再只是檢察機(jī)關(guān)拓展行政檢察職能的有益探索，而是貫徹實(shí)施黨的決策部署的一項(xiàng)政治任務(wù)。

二、檢察機(jī)關(guān)化解行政協(xié)議糾紛典型案例

（一）案例一：曾某某與江西省某縣政府房屋行政征收決定檢察監(jiān)督案（該案系最高人民檢察院“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”典型案例之一）

［基本案情］2017年3月，江西省某縣政府決定對(duì)縣城老城區(qū)實(shí)施棚戶區(qū)改造，對(duì)納入改造范圍內(nèi)房屋一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償。2017年8月，因?qū)φ魇昭a(bǔ)償方案不認(rèn)可，曾某某起訴至法院要求撤銷縣政府的征收決定。一審法院以撤銷決定會(huì)損害公共利益為由駁回曾某某訴訟請(qǐng)求。二審法院判決確認(rèn)征收補(bǔ)償方案中“對(duì)納入棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的房屋征收一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償”內(nèi)容違法，并責(zé)令某縣政府采取補(bǔ)救措施，駁回曾某某的其他訴求。曾某某申請(qǐng)?jiān)賹彵获g回。

［爭(zhēng)議化解方式］江西省人民檢察院受理后認(rèn)為，二審法院判決并無(wú)不當(dāng)，并對(duì)該案案情進(jìn)行了全面調(diào)查，做了多方面工作。一是針對(duì)曾某某反映房屋測(cè)繪面積比入戶摸底調(diào)查時(shí)測(cè)量的面積少算的問(wèn)題，及時(shí)督促某縣政府依法準(zhǔn)確認(rèn)定；二是針對(duì)申請(qǐng)人提出的案涉房屋第一層按經(jīng)營(yíng)用房補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)損失的正當(dāng)要求與縣政府協(xié)調(diào)；三是堅(jiān)守依法底線，引導(dǎo)申請(qǐng)人放棄不合理請(qǐng)求；四是在依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定后，繼續(xù)跟進(jìn)協(xié)調(diào)促進(jìn)解決協(xié)議簽訂、補(bǔ)償款支付、房屋騰退等事宜。2020年3月，曾某某與某縣政府簽訂了征收補(bǔ)償協(xié)議并領(lǐng)取了補(bǔ)償款。

（二）案例二：胡某訴湖南省某市某鎮(zhèn)政府行政強(qiáng)制監(jiān)督案（該案系2021年度十大行政檢察典型案例之一）

［基本案情］2016年3月，胡某所在的村民小組與當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議。胡某未在協(xié)議上簽名捺印，也未領(lǐng)取補(bǔ)償款。2018年3月，鎮(zhèn)政府依據(jù)上述協(xié)議對(duì)該組部分地上青苗予以鏟除。胡某以鎮(zhèn)政府未與其個(gè)人簽訂協(xié)議并補(bǔ)償即鏟除其承包林木缺乏法律依據(jù)為由，訴至法院，請(qǐng)求確認(rèn)該行政強(qiáng)制行為違法，一審、二審均未支持，申請(qǐng)?jiān)賹徱啾获g回，遂向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。

［爭(zhēng)議化解方式］檢察機(jī)關(guān)查明，胡某圍繞其征地拆遷補(bǔ)償，先后提起5次行政復(fù)議和5個(gè)行政訴訟，其中除強(qiáng)制遷墳經(jīng)復(fù)議被確認(rèn)程序違法外，胡某提出的訴訟均敗訴。針對(duì)胡某的核心訴求，檢察機(jī)關(guān)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)，為雙方當(dāng)事人充分表達(dá)真實(shí)想法提供平臺(tái)，促使胡某放棄不合理訴求，雙方回歸法治軌道解決補(bǔ)償分歧。最終雙方達(dá)成一致，在補(bǔ)償范圍內(nèi)給予合理補(bǔ)助，對(duì)因估算不準(zhǔn)確而少算的青苗補(bǔ)償款、胡某所養(yǎng)牲畜因低價(jià)變賣造成的損失、因遷墳少付的遷墳補(bǔ)助以及過(guò)渡安置費(fèi)等項(xiàng)目進(jìn)行了補(bǔ)償，對(duì)因房屋強(qiáng)制拆除給胡某造成的實(shí)際生活困難給予困難救助2萬(wàn)元。雙方重新簽訂補(bǔ)償協(xié)議，胡某和行政機(jī)關(guān)之間的全部爭(zhēng)議一攬子化解。檢察機(jī)關(guān)依法作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，同時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不文明和法院違法采信證據(jù)但未影響裁判結(jié)果的行為，發(fā)出檢察建議。

三、法院化解行政協(xié)議糾紛典型案例

（一）案例三：張某成訴北京市門(mén)頭溝區(qū)人民政府房屋征收辦公室、北京市門(mén)頭溝區(qū)龍泉鎮(zhèn)人民政府不履行行政協(xié)議案（該案系最高人民法院第一批行政協(xié)議典型案例之一）

［基本案情］張某某系北京市門(mén)頭溝區(qū)龍泉鎮(zhèn)村民。1967年6月，張某某與李某某結(jié)婚，婚后育有兩子張某軍和張某成。1985年4月，李某某去世。1999年，張某某申請(qǐng)宅基地并建設(shè)被征收房屋，房屋屬?gòu)埬衬骋蝗怂小?012年6月15日，張某某作為被征收人與門(mén)頭溝征收辦、龍泉鎮(zhèn)政府訂立房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議。2015年5月11日，雙方訂立補(bǔ)充協(xié)議，約定安置張某某兩套，其中一套安置房已交付張某某。張某某于2015年12月7日去世，張某軍于2016年7月2日去世，此時(shí)另一安置房屋尚未交付。張某成提起行政訴訟，主張其為張某某的唯一合法繼承人，請(qǐng)求判令門(mén)頭溝征收辦與龍泉鎮(zhèn)政府向其交付涉案安置房屋。北京市門(mén)頭溝區(qū)人民法院一審認(rèn)為，張某成提交的現(xiàn)有證據(jù)不足以證明其為張某某的唯一合法繼承人，判決駁回張某成的訴訟請(qǐng)求。

［爭(zhēng)議化解方式］北京市第一中級(jí)人民法院二審時(shí)經(jīng)過(guò)調(diào)查后認(rèn)定，張某軍與張某成屬于同一戶籍，未發(fā)現(xiàn)張某軍的婚姻登記信息。至二審判決作出，未發(fā)現(xiàn)存在與張某成處于同等地位的繼承人。二審法院認(rèn)為，結(jié)合張某成提交的證據(jù)以及法院調(diào)取的證據(jù)材料，在張某某去世后，不存在與張某成處于同等地位的繼承人，且門(mén)頭溝征收辦與龍泉鎮(zhèn)政府對(duì)此亦不持異議，因此張某成可以繼承張某某在被訴協(xié)議中享有的權(quán)利，遂撤銷一審判決，判令門(mén)頭溝征收辦與龍泉鎮(zhèn)政府向張某成交付涉案安置房屋，并闡明如果事后出現(xiàn)新的證據(jù)，能夠證明張某某尚存在與張某成處于同等地位的其他繼承人，該繼承人亦有權(quán)向張某成主張涉案安置房屋的相關(guān)權(quán)利。

（二）案例四：安徽甜橙綠暢公共交通公司（以下簡(jiǎn)稱“甜橙綠暢公司”）訴池州市人民政府、池州市城管局不履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議案（該案系安徽省高級(jí)人民法院實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議十大典型案例之一）

［基本案情］2014年9月29日，池州市人民政府委托該市城管局與甜橙綠暢公司簽訂便民自行車特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。協(xié)議簽訂后，甜橙綠暢公司開(kāi)始按照協(xié)議約定實(shí)施經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2017年6月26日，池州市人民政府要求該市城管局與甜橙綠暢公司協(xié)商解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議事宜。2018年4月，在協(xié)議尚未解除的情況下，哈羅共享單車進(jìn)駐池州市場(chǎng)。甜橙綠暢公司認(rèn)為池州市人民政府及其職能部門(mén)允許哈羅共享單車進(jìn)入該市，違反了與其簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，侵犯其合法權(quán)益，遂提起訴訟。

［爭(zhēng)議化解方式］池州市中級(jí)人民法院受理該案后，為避免甜橙綠暢公司與哈羅共享單車直接競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)損失，引導(dǎo)甜橙綠暢公司協(xié)調(diào)解決特許經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議，經(jīng)多次協(xié)調(diào)，促成雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議。協(xié)議約定池州市城管局補(bǔ)償甜橙綠暢公司230萬(wàn)元，雙方解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；甜橙綠暢公司協(xié)助池州市人民政府辦理自行車押金退還等事宜，保護(hù)市民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受甜橙綠暢公司退出的影響。該案最終通過(guò)調(diào)解方式結(jié)案。

四、檢察機(jī)關(guān)化解行政協(xié)議糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)與不足

行政檢察作為檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”之一，有著獨(dú)特的價(jià)值，充分體現(xiàn)中國(guó)國(guó)情，其地位、作用也日漸凸顯。［5］參見(jiàn)姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色行政檢察》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。將以上四個(gè)案例進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于法院，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政檢察職能化解行政協(xié)議糾紛，有著自身的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在著一些不足。

（一）檢察機(jī)關(guān)化解行政協(xié)議糾紛的優(yōu)勢(shì)

1.對(duì)行政協(xié)議糾紛開(kāi)展實(shí)質(zhì)性化解工作具有程序上的終局性效力和職權(quán)上的正當(dāng)性。對(duì)于審判機(jī)關(guān)，雖然實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議正得到更高程度的重視，但其職能地位決定了法院在行政協(xié)議糾紛的審理過(guò)程中，仍需要將法律形式上的合法性審查置于實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議之上進(jìn)行考慮。而行政協(xié)議糾紛如果到檢察監(jiān)督階段仍不能解決，那么該糾紛在司法程序中就失去了化解的可能，只能流入信訪等渠道，甚至可能成為社會(huì)不穩(wěn)定因素的來(lái)源。案例一和案例二的當(dāng)事人均是在經(jīng)歷了一審、二審、再審后又向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)入檢察監(jiān)督階段的行政協(xié)議案件，開(kāi)展實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議工作，是其所處的司法程序階段的應(yīng)然選擇，也是其作為公共利益代表的必然要求。因此，檢察機(jī)關(guān)化解行政協(xié)議糾紛，并不是“多管閑事”，而是“分內(nèi)之事”和“形勢(shì)使然”。

2.開(kāi)展行政協(xié)議糾紛化解工作的方式手段更為豐富。檢察機(jī)關(guān)辦理行政協(xié)議糾紛監(jiān)督案件時(shí)，可以以提出再審檢察建議、抗訴等訴訟方式糾正法律上確有問(wèn)題的行政協(xié)議判決，也可以綜合運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證、釋法說(shuō)理、檢察建議等非訴訟手段化解行政協(xié)議糾紛。在案例二當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，為爭(zhēng)議各方提供了一個(gè)能夠充分交流溝通的平臺(tái)，促使各方就問(wèn)題解決達(dá)成共識(shí)。許多行政糾紛的化解，需要行政機(jī)關(guān)作出新的行政決定或者對(duì)原有的行政行為作出變更，但由于內(nèi)部考核與責(zé)任追究壓力，行政機(jī)關(guān)自身往往缺乏作出改變的動(dòng)力。而檢察機(jī)關(guān)作為外部法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)作出“合理的改變”。

（二）檢察機(jī)關(guān)化解行政協(xié)議糾紛的不足

1.實(shí)踐積累相對(duì)較少。2021年1月至11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理行政檢察監(jiān)督案件5.8萬(wàn)件，同比上升21.2%；其中，受理裁判結(jié)果監(jiān)督案件15357件，同比上升17%。［6］參見(jiàn)徐日丹、劉亭亭：《2021年1月至11月，全國(guó)行政檢察監(jiān)督受理案件5.8萬(wàn)件》，正義網(wǎng) http://news.jcrb.com/jszx/202202/t202202182368351.html，最后訪問(wèn)日期：2022年4月1日。2021全年，全國(guó)法院系統(tǒng)受理一審行政案件29.8萬(wàn)，審結(jié)行政許可、行政協(xié)議案件2.1萬(wàn)件。［7］參見(jiàn)《最高人民法院工作報(bào)告—2022年3月8日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，最高人民法院https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-351111.html，最后訪問(wèn)日期：2022年4月1日。相對(duì)于法院系統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)的辦案規(guī)模較小，辦案經(jīng)驗(yàn)也與法院有一定差距。筆者在檢索檢察機(jī)關(guān)和法院系統(tǒng)化解行政協(xié)議糾紛典型案例時(shí)也發(fā)現(xiàn)，法院系統(tǒng)在長(zhǎng)期審判實(shí)踐的基礎(chǔ)上，培育推廣的行政協(xié)議糾紛典型數(shù)量較之檢察機(jī)關(guān)要豐富許多。

2.在化解糾紛中的監(jiān)督手段約束力不強(qiáng)。在案例三中，法院在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上在二審中直接以改判的方式解決了雙方的爭(zhēng)議。法院作出的判決具有很強(qiáng)的公定力，生效判決有強(qiáng)制執(zhí)行手段作為保障。但檢察機(jī)關(guān)“促成行政爭(zhēng)議和解，本質(zhì)上屬于權(quán)利救濟(jì)范疇，不屬于司法職權(quán)”［8］張雪樵：《星星之火可以燎原——持續(xù)推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作》，《人民檢察》2020年第20期。，而是履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種方式。檢察機(jī)關(guān)為化解行政糾紛，所采取的措施對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人通常不具備強(qiáng)制約束力。在案例一和案例二中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)努力最終促成協(xié)議雙方達(dá)成了新的和解協(xié)議或者和解方案，從而化解了糾紛。但若兩起案例的行政機(jī)關(guān)并不配合檢察機(jī)關(guān)工作，化解效果難免不盡如人意。即使檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政協(xié)議判決明顯錯(cuò)誤并抗訴，但法院再審后是否會(huì)改變?cè)袥Q仍是其職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)。

五、檢察機(jī)關(guān)化解行政協(xié)議糾紛的路徑

（一）堅(jiān)持法律底線，在法律規(guī)則框架內(nèi)解決爭(zhēng)議

行政協(xié)議糾紛的解決，經(jīng)常需要雙方都作出一定的“妥協(xié)”。檢察機(jī)關(guān)在促進(jìn)雙方達(dá)成和解的過(guò)程中所開(kāi)展的工作，也必須有切實(shí)的法律依據(jù)，在職權(quán)范圍內(nèi)行事。對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人，檢察機(jī)關(guān)需要作充分的釋法說(shuō)理工作，引導(dǎo)其正確認(rèn)識(shí)案件的法律關(guān)系，如在案例一中檢察機(jī)關(guān)就主動(dòng)引導(dǎo)當(dāng)事人放棄不合理訴求；對(duì)行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)督促行政機(jī)關(guān)達(dá)成妥協(xié)的過(guò)程中，應(yīng)審慎行使自己的權(quán)力，避免超越職權(quán)干擾行政權(quán)的正常運(yùn)行，更不能為了化解爭(zhēng)議而和稀泥式調(diào)解，花錢(qián)了事。在案例一和案例二中，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在征收過(guò)程中行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在不規(guī)范情形，但法院對(duì)案件的處理并不存在問(wèn)題，因此對(duì)于行政訴訟監(jiān)督案件檢察機(jī)關(guān)仍然作出了不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，同時(shí)主動(dòng)協(xié)調(diào)解決相關(guān)爭(zhēng)議。

（二）針對(duì)常見(jiàn)多發(fā)案件形成類型化的解決方案

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)城的加速，土地供需矛盾日益突出，大量農(nóng)村集體土地經(jīng)過(guò)征收后進(jìn)入土地市場(chǎng)。然而，由于法律法規(guī)不健全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、用地程序不規(guī)范等，征收補(bǔ)償類案件中糾紛較多。在目前法院受理的行政訴訟案件和檢察機(jī)關(guān)受理的行政訴訟監(jiān)督案件中，該類案件均占據(jù)很大的比重。本文案例一和案例二均為征收補(bǔ)償類案件。在這兩起案件中，檢察機(jī)關(guān)為化解矛盾作了大量的調(diào)查核實(shí)、溝通協(xié)調(diào)等工作。但是仍應(yīng)當(dāng)看到，在這兩起案件中，直到檢察監(jiān)督階段當(dāng)事人的正當(dāng)訴求才得以滿足。為更好保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，防止程序空轉(zhuǎn)，節(jié)約司法資源，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w工作實(shí)際，做好同屬地行政機(jī)關(guān)、法院的協(xié)同配合，以會(huì)議紀(jì)要等形式就化解征地補(bǔ)償類行政協(xié)議糾紛形成操作性強(qiáng)的矛盾調(diào)處機(jī)制，并推廣應(yīng)用至其他類型的行政協(xié)議糾紛中，防止“遲到的正義”情況的發(fā)生。

（三）避免就案辦案，“一攬子”解決相關(guān)爭(zhēng)議

對(duì)于行政爭(zhēng)議化解而言，不僅要關(guān)注案件本身的法律爭(zhēng)議，更要關(guān)注爭(zhēng)議背后的政策、情理等法律外因素，最終要實(shí)現(xiàn)解決爭(zhēng)議、防止新的爭(zhēng)議產(chǎn)生的目的。［9］參見(jiàn)安兵、陳冰如等：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制的解釋論研究》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期。行政協(xié)議的當(dāng)事人包括行政機(jī)關(guān)和協(xié)議的相對(duì)人，但其影響到可能會(huì)是不確定的人群。在案例三中，法院作出房屋歸屬判決的同時(shí)，對(duì)后續(xù)可能出現(xiàn)的新的繼承人作了明確的爭(zhēng)議處理安排；在案例四中，公共自行車的運(yùn)營(yíng)事關(guān)百姓的出行，在法院促成協(xié)議雙方達(dá)成的新的協(xié)議中對(duì)公共自行車的押金事宜作了專門(mén)的約定，對(duì)原協(xié)議解除之后可能產(chǎn)生的新問(wèn)題提前作了應(yīng)對(duì)方案。類似地，檢察機(jī)關(guān)在化解行政協(xié)議爭(zhēng)議的同時(shí)，要注意該糾紛解決結(jié)果對(duì)后續(xù)其他相關(guān)人的影響，避免“按下葫蘆浮起瓢”，對(duì)行政協(xié)議的相關(guān)問(wèn)題要作通盤(pán)部署、周密安排。

（四）通過(guò)解決民事?tīng)?zhēng)議化解行政協(xié)議糾紛

行政協(xié)議雖然屬于行政訴訟的受案范圍，但其同一般的行政訴訟不同，當(dāng)事人提起訴訟通常不是以解除合同為最終目的，而是為了謀求在行政協(xié)議中的利益。在案例三中，一審法院以張某成提交的證據(jù)不足以證明其為唯一繼承人為由駁回起訴實(shí)際上并無(wú)不當(dāng)。但二審法院從當(dāng)事人利益出發(fā)，減輕當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān)，主動(dòng)查明張某成及其親屬的繼承民事關(guān)系，從而消除了行政協(xié)議繼續(xù)履行的障礙。這種做法值得檢察機(jī)關(guān)借鑒。又以王某鳳等45人訴北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案（檢例第120號(hào)）為例，該案爭(zhēng)議的起因并不是鎮(zhèn)政府與文化公司簽訂的行政協(xié)議，而是政府實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)艱苦的工作，使得監(jiān)督申請(qǐng)人通過(guò)“違建”買賣合同獲得民事救濟(jì)，保障了申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也促使行政協(xié)議的遺留問(wèn)題得以解決。［10］參見(jiàn)《從“檢例第120號(hào)”指導(dǎo)性案例看——實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議重在“抽絲剝繭”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年2月19日。上述兩則案例均屬于典型的行民交叉糾紛。在處理該類糾紛時(shí)，要注重在理清相關(guān)法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過(guò)化解民事?tīng)?zhēng)議帶動(dòng)行政爭(zhēng)議的化解。

（五）綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段，實(shí)現(xiàn)良好的辦案效果