美國基于移民政策的單邊制裁措施及其反制研究

梁秀波，張 弛

中國人民警察大學 a.移民管理學院； b.研究生院，河北 廊坊 065000

近年來，美國頻繁通過單邊制裁等手段對我國進行遏制打壓。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，美國拉攏盟國借機以移民政策作為單邊制裁措施限制我國公民海外流動，利用移民管理事務粗暴干涉我國內政。這不僅嚴重侵犯了我國公民人身自由和海外合法權益，也給國家安全帶來新的威脅。

一、美國基于移民政策的單邊制裁措施產生原因

(一)美國執(zhí)政黨的執(zhí)政特點和選舉需要

與民主黨相比，美國共和黨在移民政策上傾向保守主義。特朗普政府的移民政策與其經貿政策、外交政策一樣，具有鮮明的本土主義和民粹主義特點，并帶有一定的排外傾向和種族主義色彩[1]。在2016年美國總統(tǒng)競選中，特朗普就以充滿民族主義色彩的移民政策作為承諾以爭取美國白人尤其是中下層白人的選票。其上臺后，針對特定國家發(fā)布“旅行禁令”、建設美墨邊境墻等舉措都反映了其民粹主義的政治傾向和外交單邊主義的施政特點。2018年，美國單方面挑起對華貿易戰(zhàn)。為配合經濟制裁，美國采取拒絕為我國部分企業(yè)、留學生、科研人員發(fā)放簽證的方式進行制裁，這既是特朗普個人的執(zhí)政特點，也反映出共和黨的執(zhí)政理念。美國第59屆總統(tǒng)大選前期，其國內疫情日益嚴重，經濟出現(xiàn)滑坡，特朗普支持率持續(xù)走低。為轉移國內注意力，鞏固選民民意基礎，特朗普政府開始不遺余力地對我國進行污蔑、打壓。與此同時，更加大了利用移民政策對我國實施單邊制裁的力度，美國公民及移民服務局于2020年10月2日頒布“禁止共產黨員及其親屬移民美國”這一極具冷戰(zhàn)思維的移民政策[2]。

拜登政府成立后，雖然立即扭轉了特朗普政府的多項反移民政策，通過取消“禁穆令”、吸收高技術移民、停建美墨邊境墻和推動非法移民合法化等措施來放寬移民政策。但從拜登政府的實際執(zhí)政情況來看，美國對抗中國的態(tài)勢沒有轉變，特朗普政府基于移民政策對中國的單邊制裁措施仍在發(fā)揮效用。

(二)美國對華戰(zhàn)略調整的圖謀

美國通過單邊制裁限制中國公民海外流動是美國對華戰(zhàn)略調整的圖謀之一。2021年4月21日，美國參議院外交關系委員會審議通過《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，該法案充斥著冷戰(zhàn)思維和意識形態(tài)偏見，肆意曲解、誣蔑抹黑中國發(fā)展戰(zhàn)略和內外政策，粗暴干涉中國內政[3]。從該法案內容結合中國公民海外流動受限可以看出，美國對華戰(zhàn)略正在發(fā)生轉型和重大調整?？v向來看，美國對華戰(zhàn)略從中華人民共和國成立后的經濟封鎖、軍事威脅、外交孤立政策，到1972年尼克松訪華開啟接觸戰(zhàn)略、前國務卿蓬佩奧建議對華采取“不信任并核查”戰(zhàn)略，再到拜登政府通過該法案企圖把中美關系引向完全對抗、全面競爭的方向。隨著中國國力的日益強盛，美國在經濟和軍事領域對華制定的封閉排他性戰(zhàn)略構想已無力實現(xiàn)。為全面遏制中國，美國單邊制裁開始針對生產力中最具決定性力量和最活躍的因素——人，并與經濟制裁、軍事挑釁、高科技打壓封鎖配合使用，以實現(xiàn)其戰(zhàn)略調整圖謀。相較于其他手段，基于移民政策的單邊制裁有著低成本、低風險的特征，在美國其他外交手段無效時愈加頻繁地被使用。

(三)阻礙中國在全球治理中發(fā)揮作用

新時代的中國致力于促進國際格局、國際秩序、全球治理體系變革和推動構建人類命運共同體，是融中國夢和世界夢為一體的新型全球化的引領者[4]。反觀美國，特朗普執(zhí)政時期，大搞單邊主義，頻繁退群毀約，破壞世界貿易規(guī)則，利用制裁大棒對他國極限施壓；拜登執(zhí)政后，不僅仍沿用上屆政府的多項制裁措施，并且通過重回多邊主義方式意圖建立反華聯(lián)盟，搞零和博弈，以實現(xiàn)利益最大化。美國對中國的制裁，實際上反映了企圖建立單級世界的美國與秉持多邊主義的中國在全球治理上的矛盾。為了推行“美國優(yōu)先”，阻撓中國“人類命運共同體”“一帶一路”等倡議，割裂中國與世界其他國家的關系，美國采取了不同于以往單邊域外制裁的策略，從國內、國際兩個方向合力限制中國公民海外流動。

2020年，中國的經濟增長率為2.3%，是全球唯一實現(xiàn)經濟正增長的主要經濟體[5]。中國為全球經濟復蘇注入信心，許多國家也需要中國貢獻智慧、分享經驗，這是中國深度參與和引領全球治理的重要機遇。而美國此刻對中國公民海外流動進行限制，正暴露了其阻礙中國在全球治理中發(fā)揮作用的意圖。

二、美國基于移民政策的單邊制裁措施運行模式

美國基于移民政策實施單邊制裁主要根據(jù)法案、總統(tǒng)簽署行政命令和備忘錄進行。例如，美國政府為了甩鍋新冠肺炎疫情防控不力的責任，干涉我國內政，以新冠肺炎疫情和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》(以下簡稱《香港國安法》)頒布為由，分別制定《對華制裁法案》《香港自治法案》，其中就涉及針對我國特定人群和機構實施基于移民政策的單邊制裁內容。在特朗普執(zhí)政時期，其所支持的移民議案多數(shù)都被否決，特朗普政府基于移民政策的單邊制裁措施大多通過簽署總統(tǒng)行政命令和備忘錄的方式確定、執(zhí)行。

(一)美國針對特定中國公民采取禁止入境或限制境內活動措施

從2018年美國對華挑起貿易戰(zhàn)至今，對中國公民的制裁主要針對政府官員、軍隊相關部門負責人、企業(yè)高管、科研人員、記者、特定的學生和學者六類人群，制裁理由一般為“威脅美國國家安全”“竊取美國敏感技術和知識產權”和“侵犯人權”，主要制裁方式是拒絕為本人及其親屬發(fā)放簽證、注銷簽證和凍結財產。

雖然美國對我國軍隊相關部門負責人和內地、香港地區(qū)官員進行過幾輪制裁，但由于我國軍人、內地公務員管理機制較為嚴格、完善，其制裁形同虛設。為打壓我國高科技發(fā)展，美國不但多次對中國科技公司發(fā)出簽證限制威脅，對華為等公司員工實施簽證制裁，還于2020年5月29日頒布《暫停中華人民共和國某些非移民學生和研究人員入境》的公告，禁止“與中國軍方有關”持F簽(學生簽證)和J簽(訪問學者簽證)的中國留學生和學者入境美國。2021年4月26日，美國國務院網站發(fā)布通知稱，持有F/M簽證的中國留學生將不再受“赴美禁令”影響，從秋季學期開始(8月1日)可直接從中國飛往美國[6]。然而，這項規(guī)定僅適用于學業(yè)開始于2021年秋季的部分學生，之前對中國學生和學者的赴美簽證制裁仍在持續(xù)中。為壓制中國媒體的國際輿論影響力，限制記者活動，2020年3月美國在變相“驅逐”60多名中國記者后，又于同年5月將中國駐美記者簽證停留期限制在90天內，許多中國駐美記者被迫停止工作。上述制裁反映出美國國內一部分政治勢力人為制造所謂“新冷戰(zhàn)”，泛化國家安全概念，濫用移民政策對中國企業(yè)和公民進行無底線的打壓。

(二)制裁駐外機構以削弱我國服務海外僑民能力

2020年7月21日，美國以“保護知識產權和私人信息”為由要求中方關閉駐休斯敦總領館，這不僅是政治挑釁，嚴重破壞兩國關系，也是蓄意削弱我國駐外使領館保護、服務僑民能力的手段。領事館作為國家派駐外國處理外交事務的機構，通常設立在派遣國僑民人數(shù)較多地區(qū)的中心城市以及經貿往來、人員交流較多的城市，以便負責管理當?shù)乇緡鴥S民和其他領事事務。中國駐休斯敦總領館是中美建交后中方在美國開設的第一個總領館，管轄美國東南地區(qū)八州和一聯(lián)邦領地，領區(qū)有大量的華人華僑和留學生，政治意義和現(xiàn)實作用非常大。雖然中國駐美國使館已對外發(fā)布代管駐休斯敦總領館領區(qū)工作職責的聲明，但該單邊制裁措施已對領區(qū)內華人華僑和留學生獲得中國政府領事服務的權利造成實質性侵犯。由于疫情原因中美航班銳減，加之美國執(zhí)法機構針對中國在美留學人員任意盤查、滋擾、沒收個人物品、扣留等案件急劇增加，使得華僑和留學生陷入回國難、在當?shù)厣钣指械讲话驳膬呻y境地。

(三)拉攏盟國限制我國公民海外流動

隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇，美國不僅在國內采取“全政府”的對華戰(zhàn)略，在國際上也不斷拉幫結派，試圖給我國制造更大困難[7]。在限制我國公民海外流動方面，美國與英國、加拿大、澳大利亞等盟國協(xié)調立場。這些國家或為美國單邊制裁直接提供幫助，或借歪曲、炒作“新疆問題”“香港問題”之機頒布新的簽證或出入境政策，粗暴干涉我國內政，意圖給美國的反華戰(zhàn)略制造聲勢。

1.加拿大協(xié)助美國對我國公民實施“經濟犯罪制裁”

經濟犯罪制裁作為一種單邊制裁措施，是美國發(fā)動經濟戰(zhàn)的隱秘武器，不僅對他國企業(yè)造成沉重打擊，也嚴重侵犯公民的人身自由。經濟犯罪制裁是美國通過國內立法針對域外企業(yè)或個人商業(yè)行為的制裁，是美國對全球經濟活動實施長臂管轄的典型行為[8]，孟晚舟案就是典型的“經濟犯罪制裁”案件。相關證據(jù)顯示：美國首先指使匯豐銀行惡意做局、捏造罪證，再依據(jù)《國際緊急經濟權力法》《伊朗金融制裁條例》等國內法誣陷孟晚舟誘使金融機構與伊朗進行交易、涉嫌欺詐等罪名，然后以《美加引渡條約》為由，請求加拿大將正在溫哥華轉機的孟晚舟扣留。該案純屬美國一手策劃的政治事件，加拿大則扮演了幫兇角色，對中國公民任意采取強制措施，嚴重侵犯中國公民的合法權益[9]?！敖洕缸镏撇谩币彩敲绹⒓幽么髮χ袊髽I(yè)高管和技術人員的恐嚇，不少中國企業(yè)高管和技術人員出于人身安全考慮不敢涉足海外，尤其是北美地區(qū)。

2.“五眼聯(lián)盟”利用移民管理事務粗暴干涉我國內政

英國、加拿大、澳大利亞等“五眼聯(lián)盟”成員國不僅在打壓華為問題上緊隨美國，在涉港事務上也不例外。《香港國安法》頒布后，“五眼聯(lián)盟”針對香港地區(qū)制定了多項制裁措施，在移民管理事務方面體現(xiàn)得尤為明顯，妄圖插手香港事務，干涉我國內政。在打壓中國問題上，雖然美國的動員能力已大不如前，但“五眼聯(lián)盟”成員國仍在世界政治、經濟領域占據(jù)重要位置，應謹防其通過擴大移民政策制裁使用范圍來限制我國公民海外流動。

三、美國基于移民政策單邊制裁措施的影響

(一)破壞國際人口遷移秩序

從宏觀方面看，人口因素在國際事務中的地位越來越受到關注，在全球一體化進程中人口要素成為不可忽視的因素，在建立新的國際關系新秩序要求下，國際人口遷移的力量是必須考察的要素[10]?！爸行摹鈬崩碚撜J為，資本主義體系中的全球分工是按照經濟結構來劃分的，也就是說一部分國家由于擁有明顯的資金和技術優(yōu)勢，成為經濟和工業(yè)的中心，而其他一些國家依賴于外部投資、技術落后，客觀上成為世界經濟的外圍，外圍國家受中心國家的剝削和占有[11]。由于發(fā)達國家在全球化中具有優(yōu)勢經濟地位，長期以來國際人口遷移由發(fā)展中國家流向發(fā)達國家，國際移民治理的話語權由西方國家掌控。

在國際秩序重塑過程中，國際力量對比發(fā)生變化，國際人口遷移秩序也隨之發(fā)生變化。中國成為世界第二大經濟體，改變了“中心—外圍”“中心—半外圍—外圍”的世界經濟格局，也影響著國際人口遷移秩序的演化?！妒澜缫泼駡蟾?020》指出，2019年中國成為世界第三大國際移民來源國和第二大僑匯匯入國[12]。中國人口在國際遷移人口中的比重不斷增大，中國的國際遷移人口在世界各領域的價值創(chuàng)造作用顯著增強，中國在全球移民治理體系中的地位逐步提升。這不僅對國際人口遷移的動因、流向、流量和模式產生深刻影響，打破了長久以來國際移民治理的觀念、權利分配和利益分配的固化狀態(tài)，也改變了以西方國家為“中心”的國際人口遷移秩序。美國為服務于自身的地緣政治和經濟發(fā)展，近年來屢屢對中國、俄羅斯、伊朗等國家實施基于移民政策的單邊制裁，企圖通過干擾國際人口遷移來控制資金、科技跨境流動，實質上是通過政治打壓手段破壞國際人口遷移秩序。

(二)給我國帶來新的安全威脅

近年來，受歐美政治和經濟形勢影響，“逆全球化”潮流不斷涌現(xiàn)[13]，美國基于移民政策的單邊制裁措施正是“逆全球化”在國際移民領域的體現(xiàn)?！澳嫒蚧爆F(xiàn)象和反全球化思潮，導致全球化治理體系遭受猛烈沖擊，不安全因素激增，霸權主義國家強行干預他國人口跨國遷移就是其中之一。美國通過制裁等方式限制我國公民海外流動，給我國帶來新的安全威脅。

2020年1月15日，世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，國際上對我國采取了前所未有的入出境管制措施，為某些國家遏制中國的戰(zhàn)略圖謀提供了操作空間[14]。美國借機拉攏盟友通過制裁等方式限制我國公民海外流動。2020年5月14日，美國第116屆國會通過HR6863號法案(《COVID-19問責法案》)，以“阻撓、未能在COVID-19暴發(fā)相關調查中進行合作”為由，授權美國總統(tǒng)對我國進行制裁，制裁內容包括旅行禁令、吊銷簽證、凍結資產、禁止中國公司在美證券交易所上市等。加之，部分西方政府在疫情暴發(fā)初期為推卸抗疫不力責任，利用媒體對我國進行“污名化”，海外反華歧視事件明顯增多，海外中國公民在居留國家內出行受阻。

(三)侵害相關群體和個人的合法權益

美國基于移民政策對我國公民進行制裁一般在經濟制裁或人權制裁框架下進行，其直接侵犯了我國公民的入境權、居留權等權利。《世界人權宣言》第十三條規(guī)定“人人在一國境內有自由遷移之權”?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第十二條第一款規(guī)定“在一國領土合法居留之人，在該國領土內有遷移往來之自由及擇居之自由”。這些規(guī)定都是遷移自由權的重要法律淵源[15]。美國基于移民政策對我國公民實施單邊制裁違背國際法的基本精神和原則，是對我國公民遷移自由權的嚴重侵犯。對公民個人而言，出入境問題直接影響海外求學、科研、經商活動能否進行。受制裁影響，我國部分海外留學生無法完成學業(yè)，科研人員的科研項目被迫暫?；蛉∠?，商貿人員的國際商務活動無法開展，我國公民的海外利益遭受嚴重侵犯。

四、應對美國基于移民政策單邊制裁的反制措施

聯(lián)合國國際法委員會制定的《國家對國際不法行為的責任條款草案》(以下簡稱《草案》)編纂了國際不法行為及其責任的國際習慣規(guī)則。《草案》將非武力報復作為“對抗措施”予以表述，并且明確規(guī)定“一國不符合該國所負義務的行為，如果構成因他國某項國際不當行為而引起的對抗他國國際法上的合法措施，則該行為的不當性應予以排除”[16]。美國與其盟國以各種無理和荒謬的理由基于移民政策對我國實施制裁，干涉我國內政，是典型的國際不法行為，我國針對其錯誤行徑采取反制措施具有正義性和國際合法性。

(一)建立出入境類反制措施配套法律規(guī)定

鑒于將制定、調整移民政策作為單邊制裁措施已成為部分國家處理對華利益關系的新手段，未來可能使用這一手段次數(shù)會更多、范圍會更廣，并且不排除美國等國家為更便捷、嚴厲制裁中國頒布更多新法律的可能，建立移民政策反制法律機制已成為維護我國國家安全的現(xiàn)實需要。2021年6月10日，《中華人民共和國反外國制裁法》由全國人大常委會通過，并于當日公布施行，該法第六條將“不予簽發(fā)簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境”明確規(guī)定為反制措施，為我國依法反制美國基于移民政策的單邊制裁提供了有力的法治支撐和保障。目前，我國已形成以《中華人民共和國反外國制裁法》為立法支撐，以《不可靠實體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等規(guī)章制度為具體行政手段依據(jù)的反外國制裁法律體系?！恫豢煽繉嶓w清單規(guī)定》將“限制或者禁止其相關人員、交通運輸工具等入境”和“限制或者取消其相關人員在中國境內工作許可、停留或者居留資格”規(guī)定為具體的反制措施，出入境類反制措施構成該法律體系的重要內容。由于《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等相關法律法規(guī)僅針對不予簽發(fā)簽證和入境情形作出規(guī)定，但從執(zhí)法層面來看，就如何執(zhí)行出入境類反制措施還缺乏配套的法律規(guī)定。國家移民管理局作為出入境管理的主要部門，應從“立、改、釋”三個方面就當前移民管理法律體系與反外國制裁法律體系的銜接、出入境類反制措施執(zhí)法程序等方面提出具體的立法和修法意見建議，為出入境類反制措施有效執(zhí)行提供配套法律制度。

(二)擴充移民政策反制工具箱

針對美國關閉我國駐休斯頓總領事館和對我國公民進行制裁的行為，我國采取了對等反制，這說明我國已經開始建立并使用移民政策反制工具箱。由于美國等少數(shù)國家將移民政策用以單邊制裁，作為經濟制裁、軍事威脅、提升談判地位的替代或補充，因此擴充移民政策反制工具箱不僅應著眼如何高效、有針對性地予以反制，更要從總體反制的高度研究清楚移民政策反制與經濟制裁反制、軍事反制之間的相互作用關系。我國不是一個傳統(tǒng)移民國家，與歐美國家相比，在移民文化、移民經濟和移民管理法規(guī)制度等方面存在著不對稱性，這給移民政策反制工具的儲備和使用帶來困難。國家相關職能部門應加大國際移民管理研究，從反制預警、反制策略、反制原則、反制手段、反制輿論引導等方面系統(tǒng)地建立工具箱，并在反制實施中做好監(jiān)測和反饋，保證反制措施合情、合法、合理，符合國際慣例。

(三)加強移民管理動員能力建設

2020年6月5日，文化和旅游部發(fā)布消息，澳大利亞國內因新冠肺炎疫情針對華人和亞裔的種族歧視現(xiàn)象明顯上升，提醒民眾切勿前往該國旅游。消息一經發(fā)出，澳大利亞貿易與旅游部長西蒙·伯明翰馬上反對中方“沒有現(xiàn)實依據(jù)”的說法，辯解稱該國是“世界上最成功的多元文化與移民社會”，澳大利亞華裔社群“為這個成功故事作出重要與有價值的貢獻”。之所以澳方會有如此快速的反應和態(tài)度轉變，是因為2018年中國成為澳大利亞第一大旅游客源國[17]，該消息會對澳大利亞的旅游業(yè)帶來嚴重影響。

2014年，中國公民出境首次突破1億人次，成為海外最大的流動群體[18]。從動員的角度來講，這是體量極大的人力資源潛力，如果能通過移民管理動員能力對其進行充分挖掘，就會轉化為強大的移民政策反制能力。國家相關職能部門應合力加強移民管理動員能力建設，通過宣傳和教育等多種手段促進出入境人員提升主權意識、安全意識和參與意識，即全體公民能夠充分認識當前國際局勢的復雜性和公民出入境、移民活動對國家外交工作的重要意義；進一步暢通移民中介公司、國際旅行社、智庫等社會主體的參與渠道，使得各類資源和力量都能夠通過恰當途徑參與到單邊制裁的防范與應對中。

(四)擴展多邊經貿合作

從本質上看，中美在國際秩序和全球治理問題上的矛盾，絕不是美國一些政客所說的威權專制與自由民主之爭，而是多邊主義與單邊主義之爭、公平正義與霸權強權之爭、天下為公與美國優(yōu)先之爭[4]。開展卓有成效的多邊外交、經貿活動是對“美國優(yōu)先”的堅決回擊，是開展反制的有效手段。WTO對各方貿易措施的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，疫情暴發(fā)時限制跨國經貿活動的大量措施也已經或正在退出[19]，這為我國開展多邊對外經貿活動提供了有利的客觀條件。2020年5月1日，中韓兩國在全球范圍內率先開通便利重要急需人員往來的“快捷通道”，這是一個開創(chuàng)性先例[20]，為后疫情時代全球經濟復蘇提供了一個示范樣本。我國可推廣這種做法，依托“一帶一路”、RECP協(xié)定等率先從經貿領域擴寬公民海外流動途徑，通過建立雙邊或多邊間的“快捷通道”，在健康監(jiān)測、檢疫檢測合格前提下，為重要商務、生產和技術服務等急需人員提供申請簽證便利，縮短入境隔離時間，提升通關效率。待條件允許后，逐步擴大“快捷通道”的合作國家和適用人群，沖破單邊制裁對我國公民海外流動的限制。