加大批而未供和閑置土地處置力度，提高土地要素配置效率

張曉明

2020年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，提出充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度，以多種方式推進(jìn)國有企業(yè)存量用地盤活利用。2022年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，進(jìn)一步明確以市場化方式盤活存量用地的重點(diǎn)領(lǐng)域。批而未供和閑置土地是存量建設(shè)用地的重要組成部分，其盤活利用對增強(qiáng)土地要素保障能力和市場化配置程度具有重要意義。

批而未供和閑置土地的概念

（一）閑置土地

按照《閑置土地處置辦法》（2012年修訂，國土資源部令第53號），閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。同時，已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿1年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

（二）批而未供土地

批而未供土地是指依法實(shí)施農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、集體建設(shè)用地征收審批后，尚未簽訂土地供應(yīng)手續(xù)的國有建設(shè)用地。批而未供土地具有以下特點(diǎn)：一是其土地性質(zhì)是國有建設(shè)用地；二是其土地使用權(quán)人尚未確定，依然由所有權(quán)人暫時持有；三是基于國有建設(shè)用地開發(fā)過程的實(shí)際情況，“批而未供”是長期客觀存在的，不可能全部予以消化；四是正常情況下不再作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用，同時又未確定使用權(quán)人，因而其土地的利用是不充分的。

批而未供和閑置土地處置的基本情況和現(xiàn)有政策

（一）基本情況

我國建設(shè)用地批而未供和閑置現(xiàn)象是土地利用管理的一大頑疾。為了加強(qiáng)對閑置土地的管理和利用，國家先后出臺專門的規(guī)章制度并采取了一系列具體措施進(jìn)行處理。如，1999年4月下發(fā)《閑置土地處置辦法》，2012年又對其中相關(guān)規(guī)則進(jìn)行了進(jìn)一步修訂；2014—2015年相關(guān)部門先后在全國各地開展了兩輪閑置土地大清查和督查處理工作，查出全國已供建設(shè)用地中的105.27萬畝閑置土地，到2015年底已處置了81%，力度不可謂不大，然而閑置土地依然“查而不盡”，主要原因還在于新的批而未供和閑置土地現(xiàn)象又不斷出現(xiàn)。部分地方政府獲批的建設(shè)用地計劃指標(biāo)即使因種種原因未能供出，但為了不影響下一年度的報批量，往往會將剩余指標(biāo)先批轉(zhuǎn)征用，而后閑置待用；也有些企業(yè)因自身原因?qū)е聼o法用地或有意囤地現(xiàn)象。

近年來，全國批而未供和閑置土地規(guī)模仍在增加，2021年8月26日，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局在聯(lián)合召開的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》新聞發(fā)布會上指出，從“三調(diào)”數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到1.55億畝，節(jié)約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閑置土地。

（二）現(xiàn)有政策

閑置土地處置方面，主要以《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》為法律依據(jù)，以1999年頒布、2012年修訂的《閑置土地辦法》為基礎(chǔ)文件，對政府原因和建設(shè)用地使用權(quán)人原因?qū)е碌拈e置土地，分別規(guī)定了處置辦法。

批而未供土地處置方面，這些年國家層面先后出臺了兩個重要文件。一是2014年原國土資源部出臺的《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，明確對近5年平均供地率小于60%的市縣，除國家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標(biāo)。二是2019年自然資源部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》，針對批而未供土地處置中出現(xiàn)的因儲備土地抵押融資而導(dǎo)致處置困難的問題，要求妥善處理存量土地儲備貸款，促進(jìn)依法解押并合理供應(yīng)。

此外，2018年自然資源部出臺了《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，提出將批而未供和閑置土地處置任務(wù)與新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)分配相掛鉤，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計劃安排。該通知還細(xì)化了對閑置工業(yè)用地的處置指導(dǎo)，提出閑置工業(yè)用地除按法律規(guī)定、合同約定應(yīng)收回的情形外，鼓勵通過依法轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)等方式盤活利用。

批而未供和閑置土地處置中的突出問題

（一）閑置土地處置中面臨的困難

1.閑置土地認(rèn)定難。一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行難，在認(rèn)定開工面積不足、投資額不足的閑置土地時，一方面已動工開發(fā)建設(shè)用地面積的測量較為困難，界定過程比較繁瑣；另一方面建設(shè)項(xiàng)目已投資的數(shù)額涉及多項(xiàng)費(fèi)用投入，金額核算對專業(yè)性要求較高。二是違約責(zé)任難認(rèn)定，土地閑置原因雖然最終都可歸入政府原因或企業(yè)原因兩類，但許多土地閑置原因并非“非黑即白”，往往是各種原因相互交織，但《閑置土地處置辦法》并未對雙方都有責(zé)任的情況下如何解決提出原則性的意見；同時，《閑置土地處置辦法》未規(guī)定因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)際操作中政府原因常常被濫用，不利于閑置土地查處。

2.閑置土地處置難。一是無償收回土地使用權(quán)的處置方式與《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定存在沖突，實(shí)際操作中執(zhí)行難度很大。二是土地閑置費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)過高，按照土地出讓或者劃撥土地總價款（一般為土地出讓金的4倍）的20%征繳，很多企業(yè)無力承擔(dān)。三是有償收回?zé)o標(biāo)準(zhǔn)，《閑置土地處置辦法》規(guī)定，政府原因造成閑置的土地可“協(xié)議有償收回”，但并未明確收回價格確定標(biāo)準(zhǔn)，造成采取有償收回方式處置的項(xiàng)目執(zhí)行時往往久拖不決。四是特殊情況的閑置土地處置困難，主要是地方政府投資公司名下的大量已抵押融資存量閑置土地，以及涉及司法查封的閑置土地，成為處置中的難點(diǎn)。

3.閑置土地處置的多部門聯(lián)動機(jī)制尚未形成。建設(shè)用地批后監(jiān)管不僅涉及自然資源部門，還包括發(fā)改、建設(shè)和財稅等諸多部門。自然資源主管部門只能督促建設(shè)用地使用權(quán)人按照《土地出讓合同》約定的時間進(jìn)度分期履約到位，但《土地出讓合同》的各項(xiàng)履約內(nèi)容具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，且履約時間周期較長，一個項(xiàng)目從土地受讓到竣工驗(yàn)收往往需要3—4年的周期，期間可變因素很多。閑置土地查處作為重大利益關(guān)系調(diào)整，面臨著政府、社會、企業(yè)的多重阻力和壓力，僅靠自然資源主管部門，查處效果往往難以保障。

4.現(xiàn)行閑置土地處置辦法陳舊。2012修訂的《閑置土地處置辦法》施行至今未再修訂，部分條款已不適用當(dāng)前加強(qiáng)土地監(jiān)管及閑置土地處置的嚴(yán)峻形勢，增加了閑置土地認(rèn)定及處置的難度，降低了處置的效率，給予了惡意圈地、囤地者鉆空子的空間。

（二）批而未供土地難減少的原因

1.城鎮(zhèn)分批次建設(shè)用地審批制度不完善。城鎮(zhèn)分批次建設(shè)用地審批制度是“批發(fā)”與“零售”相結(jié)合、“轉(zhuǎn)用”與“項(xiàng)目”相分離，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收由國務(wù)院和省級人民政府分批次批準(zhǔn)（批發(fā)），建設(shè)項(xiàng)目用地由市、縣人民政府批準(zhǔn)供應(yīng)（零售），農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批相分離。這導(dǎo)致部分市縣政府在無用地項(xiàng)目或項(xiàng)目深度不夠、未考慮征地批后實(shí)施的情況下隨意申報用地，省級在進(jìn)行用地審批時，也并不掌握每個批次用地的具體項(xiàng)目情況，無法對其實(shí)質(zhì)用地需求進(jìn)行審核把關(guān)，而市縣政府為增加地方財政收入，就盡可能多爭取多“批發(fā)”一些。

2.地方土地儲備偏愛新增建設(shè)用地。土地儲備制度是為了保證土地供應(yīng)，在土地市場出現(xiàn)短缺情況時，對土地市場起到穩(wěn)定作用的工具。但作為調(diào)控工具，目前已與地方土地財政利益緊緊捆綁在一起。從實(shí)際情況看，在城市閑置土地、城中村改造和新增建設(shè)用地等土地儲備來源中，新增建設(shè)用地所占收儲比例較大。

3.建設(shè)用地“增存掛鉤”政策被規(guī)避。《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》通過控制新增指標(biāo)促使地方政府盡快供地固然是一種探索，但是地方國土部門在面對這一限制時，可能并不會如自然資源部所愿加快供地，而是采用虛報供地方案的方法進(jìn)行規(guī)避，即為保證批而未供土地達(dá)標(biāo)，突擊上傳大量的假供地，在真正確定供應(yīng)后再對批文進(jìn)行核減。

加大批而未供和閑置土地處置力度的政策建議

（一）加快閑置土地處置的政策建議

1.建立閑置土地認(rèn)定具體量化標(biāo)準(zhǔn)。包括認(rèn)定主體、閑置起算時點(diǎn)、閑置有效計算時段、已投資數(shù)額或已開發(fā)建設(shè)面積確認(rèn)以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)。

2.細(xì)化完善閑置土地處置措施。一是完善閑置費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一閑置費(fèi)的計算基數(shù)，同時設(shè)置閑置費(fèi)征收幅度，給地方適當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)。二是增加因政府原因造成土地閑置的懲處機(jī)制，減少因政府原因形成土地閑置的情況。三是明確有償收回處置標(biāo)準(zhǔn)，將閑置土地先行收回再重新出讓，按出讓純收益的一定比例作為對原土地持有人的補(bǔ)償。四是建立國有土地使用權(quán)人履約保證金制度，根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)進(jìn)度和驗(yàn)收投產(chǎn)情況分階段返還，未按約定實(shí)施建設(shè)的，扣繳相應(yīng)違約金，并將其違約行為列入信用檔案。

3.優(yōu)化土地稅收體系。從長遠(yuǎn)制度建設(shè)出發(fā)，應(yīng)不斷完善不動產(chǎn)稅制，建立起以稅收為主的經(jīng)濟(jì)懲罰體系。如在土地保有環(huán)節(jié)，通過合并土地使用稅和房產(chǎn)稅，從價征收不動產(chǎn)保有稅，提高土地使用者的土地保有成本，促使土地使用者節(jié)約用地；對于閑置土地和大面積囤積土地的，甚至可附加征收閑置土地特別保有稅，提高保有稅的課稅稅額。

4.創(chuàng)新閑置土地盤活方式。采取納入土地儲備分塊盤活、尋找企業(yè)共同開發(fā)、異地置換盤活等多種方式，因地制宜盤活國有閑置土地，提高國有土地利用率。同時，對采用市場方式盤活閑置土地、結(jié)合城市更新處置閑置土地等地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時進(jìn)行總結(jié)提煉并積極推廣。

5.對《閑置土地處置辦法》進(jìn)行修訂。加強(qiáng)調(diào)查研究，針對閑置土地處置中遇到的堵點(diǎn)、難點(diǎn)以及現(xiàn)行辦法存在的不合理之處，積極聽取基層意見，適時推動修訂《閑置土地處置辦法》。

（二）有效控制批而未供土地的政策建議

1.改革城鎮(zhèn)分批次建設(shè)用地審批制度。在規(guī)劃和指標(biāo)控制內(nèi)，按具體項(xiàng)目實(shí)施用地審批。這樣能夠明晰有效需求，保障合理用地，防止市縣政府搭車用地、借機(jī)圈地、超前征地，避免“批而不供”。同時，改革政府直接參與征轉(zhuǎn)批次用地方式，探索實(shí)行征地預(yù)申請制度。

2.加強(qiáng)對土地儲備的規(guī)范和引導(dǎo)。可規(guī)定每年用于儲備的新增建設(shè)用地不得超過當(dāng)年度新增建設(shè)用地計劃的20%；新增建設(shè)用地納入儲備滿一年未供應(yīng)的，在下達(dá)下一年度新增建設(shè)用地計劃時等額扣減相應(yīng)指標(biāo)；采取新增費(fèi)補(bǔ)貼、獎勵新增用地指標(biāo)等方式，鼓勵市縣優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

3.設(shè)置批而未供土地處置時限。對于長期以來未能開發(fā)建設(shè)的地塊，經(jīng)充分調(diào)查科學(xué)論證后，可探索臨時或一定時期內(nèi)恢復(fù)為原地類，即恢復(fù)為農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)利用，因地制宜地確定利用方向，由地塊原所屬集體經(jīng)濟(jì)組織或相鄰集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)實(shí)施開發(fā)耕種。對連續(xù)耕種一年或收獲一季以上的，在年度土地變更調(diào)查中，可對涉及地塊進(jìn)行特殊標(biāo)注，按照“以用為先”原則，暫不計入“批而未供”范疇。（參考文獻(xiàn)略）