知識產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”檢察監(jiān)督的困境及路徑選擇

● 袁 帥/文

一、知識產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”現(xiàn)狀與問題

“銜接”一詞在現(xiàn)代漢語詞典里意為事物的首尾相連。如果行政規(guī)制無法順暢高效地實現(xiàn)與刑事處罰的銜接，社會公眾往往容易將惡性案件高發(fā)和行政權(quán)濫用、刑罰軟弱劃上等號，這必將給知識產(chǎn)權(quán)保護和社會主義市場經(jīng)濟秩序造成負面影響。

（一）線索移送數(shù)量少，行政和司法配合不足

1.行政機關(guān)線索移送數(shù)量少。行政執(zhí)法查處數(shù)常年在3萬件以上，向司法機關(guān)移送數(shù)字雖然在逐年遞增，但每年只有幾百件，占比常年保持在0.5%-2.5%。［1］參見國家知識產(chǎn)權(quán)局：《2011-2020年中國知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)狀》，國家知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)https://www.cnipa.gov.cn/col/col91/index.html，最后訪問日期：2022年1月28日。以商標(biāo)類犯罪為例，2020年，全國行政立案查處商標(biāo)犯罪26958件，犯罪線索移送172件，僅占比僅0.64%。［2］參見國家知識產(chǎn)權(quán)局：《2017年中國知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)狀》，國家知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)https://www.cnipa.gov.cn/art/2018/4/25/art_91_26334.html，最后訪問日期：2022年1月28日。盡管單純的數(shù)字并不能直接表明銜接機制存在問題，畢竟行政執(zhí)法案件體量大，大部分多屬于金額較小的案件，以2015年為例，市場監(jiān)管部門立案查處侵犯商標(biāo)專用權(quán)案件27379，涉案金額3.7億元，向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件238件，涉案金額1.2億元。即移送數(shù)量上僅占0.87%，但涉案金額上占比卻高達32.4%。［3］參見國家知識產(chǎn)權(quán)局：《2015年中國知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)狀》，國家知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)https://www.cnipa.gov.cn/art/2016/5/12/art_91_26336.html，最后訪問日期：2022年1月28日。移送數(shù)量少有多方面原因，諸如行政機關(guān)僅能針對轄區(qū)進行執(zhí)法檢查、執(zhí)法手段相對薄弱、無法拓展案件線索等，導(dǎo)致“數(shù)量多，個頭小”。

2.移送司法機關(guān)處理數(shù)與公安機關(guān)偵破數(shù)相差較大。以2020年為例，公安機關(guān)偵破知識產(chǎn)權(quán)和偽劣商品罪2.1萬件，而行政機關(guān)向司法機關(guān)移送811件，占比僅3.9%。從知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法數(shù)據(jù)來看，2015年以后行政執(zhí)法案件數(shù)量逐漸趨于一個相對低位且平穩(wěn)的狀態(tài)，除行政專項活動減弱外，也體現(xiàn)了社會治理效能的不斷提升，此外“反向銜接”［4］即司法機關(guān)向行政機關(guān)移送線索，如檢察機關(guān)相對不起訴、法院判決免于刑事處罰的案件等。近年來逐漸被重視，但從案件體量和社會效果來看從“行”向“刑”的移送仍然是銜接的重點。

通過數(shù)據(jù)檢視不難看出，行政和司法配合不足。一是偵查機關(guān)發(fā)現(xiàn)線索困難遠超想象，行政機關(guān)移交少，公安機關(guān)辦理的多數(shù)刑事案件靠自己摸排線索，造成“各抓各的魚”的現(xiàn)象。二是此類犯罪專業(yè)性強，行政法律法規(guī)多，犯罪行為隱蔽性強，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求高，刑事案件辦理的人員力量供給不足。三是調(diào)查取證、深挖難，“互聯(lián)網(wǎng)+物流”導(dǎo)致全國性知識產(chǎn)權(quán)違法案件頻發(fā)，沒有公安力量的幫助，難以實現(xiàn)跨區(qū)域性案件的辦理。

（二）檢察監(jiān)督移送數(shù)量少，檢察監(jiān)督質(zhì)效有待提升

在“行刑銜接”中，檢察機關(guān)的作用體現(xiàn)在制約和救濟。一是監(jiān)督制約公安機關(guān)，防止其輕易突破刑法謙抑性的界限，過度介入由行政權(quán)所規(guī)制的領(lǐng)域［5］參見趙宏：《行刑交叉案件的實體法問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021年第4期。；二是監(jiān)督制約行政機關(guān)，防止以罰代刑、有案不移；三是實現(xiàn)司法救濟，通過檢察監(jiān)督恢復(fù)被害人權(quán)利。

檢察監(jiān)督質(zhì)效逐年上升，但數(shù)量仍然較少。目前主要采用兩種監(jiān)督方式，一是以檢察建議的形式建議行政機關(guān)移送，二是通過立案監(jiān)督的方式監(jiān)督公安機關(guān)立案。檢察建議移送的數(shù)量略高，但整體相差不大，和公安機關(guān)偵破數(shù)量相比較低。以2020年為例，公安機關(guān)偵破各類知識產(chǎn)權(quán)和偽劣商品犯罪案件2.1萬件，同期檢察機關(guān)以檢察建議的形式監(jiān)督行政機關(guān)移送228件，占公安偵破數(shù)的1.08%，監(jiān)督公安機關(guān)立案181件，占公安偵破數(shù)的0.86%。［6］參見國家知識產(chǎn)權(quán)局：《2020年中國知識產(chǎn)權(quán)保護現(xiàn)狀》，國家知識產(chǎn)權(quán)局網(wǎng)https://www.cnipa.gov.cn/art/2021/4/25/art_91_158742.html，最后訪問日期：2022年1月28日。盡管檢察機關(guān)的監(jiān)督作用并不能簡單通過數(shù)量來衡量，但全國每年監(jiān)督數(shù)量僅為數(shù)百件，而同期公安機關(guān)偵破此類案件數(shù)量達兩萬件左右［7］同前注［1］。，值得我們進一步思考。

（三）信息共享系統(tǒng)的建立不等于實現(xiàn)了“信息化監(jiān)督”

通過完善信息共享機制，檢察機關(guān)得以實現(xiàn)對行政機關(guān)和公安機關(guān)的監(jiān)督制約。但在實際運行中，又常常落入“誰來錄入”“是否及時錄入”“選擇性錄入”等問題。目前的信息共享平臺，都不是直接與行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)聯(lián)通，司法機關(guān)看到的相關(guān)共享信息，都是由行政機關(guān)錄入單獨的共享平臺。允許司法機關(guān)直接進入和查閱行政機關(guān)的執(zhí)法平臺系統(tǒng)是否合理，理論與實踐中均存在爭議。

二、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域“二元二主體”式銜接模式及其監(jiān)督困境

銜接的發(fā)生，意味著從行政處理程序過渡到了刑事程序，而刑事程序的起點在于偵查。實際上，看似紛繁復(fù)雜的行刑銜接，只是行政機關(guān)在案件辦理中遇到了可能構(gòu)成犯罪的線索，向偵查機關(guān)移送該線索，而檢察監(jiān)督貫穿于全過程。

（一）知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域“二元二主體”式銜接模式

不同領(lǐng)域“行刑銜接”面臨的問題截然不同。在治安、走私案件中，公安機關(guān)、海關(guān)既是行政主管機關(guān)又是偵查機關(guān)，其可以根據(jù)危害性程度及時切換其“屬性”，抑或是在其內(nèi)部完成程序的“交接”，這是一種“二元一主體”式銜接模式，而知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域則是典型的“二元二主體”，行政機關(guān)與偵查機關(guān)嚴(yán)格分離。

檢察機關(guān)在知識產(chǎn)權(quán)保護中肩負著追訴犯罪、以法律監(jiān)督保障法律正確實施的不可替代的重要職能。［8］參見馬一德：《知識產(chǎn)權(quán)檢察保護制度論綱》，《知識產(chǎn)權(quán)》2021年第8期。與治安、走私案件“一頭監(jiān)督”不同，檢察機關(guān)在知識產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”中的監(jiān)督位置是一種“兩頭監(jiān)督”，既要監(jiān)督好行政機關(guān)，做好案件移送工作，又要監(jiān)督公安機關(guān)，做好案件的受立案工作。為此，最高人民檢察院先后發(fā)布一系列加強知識產(chǎn)權(quán)保護的意見，明確了知識產(chǎn)權(quán)檢察工作總體部署，從訴訟監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督雙向展開。［9］如最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進科技創(chuàng)新的意見》《關(guān)于充分履行檢察職能加強產(chǎn)權(quán)司法保護的意見》《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六?！钡囊庖姟贰Ｐ姓z察監(jiān)督以檢察建議監(jiān)督促長效制度建立，主要指向行政違法行為監(jiān)督，重點發(fā)現(xiàn)“有案不移”“怠于移送”“以罰代刑”問題。該機制作為行政處罰立案監(jiān)督的后端延伸，從防止行政機關(guān)“以罰代刑”。訴訟監(jiān)督主要以立案監(jiān)督為抓手，通過立案監(jiān)督、撤案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督等，實現(xiàn)檢察機關(guān)的剛性監(jiān)督。

（二）知識產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”行政檢察監(jiān)督困境

行政檢察監(jiān)督剛性不足，是最根本的問題。檢察監(jiān)督的剛性包括檢察監(jiān)督方式剛性與檢察監(jiān)督效果剛性。［10］參見壽櫻、劉鳳琪：《論完善環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”機制中的檢察監(jiān)督》，《中國檢察官》2021年第15期。實踐中，對于行政案件是否涉嫌犯罪，應(yīng)否移送司法機關(guān)處理，以及如何移送等技術(shù)性問題，基本上都由行政機關(guān)單方?jīng)Q定，檢察機關(guān)等難以有效監(jiān)督。［11］參見萬曙春：《憲法實施視點下海關(guān)緝私懲罰制度研究》，2014年上海交通大學(xué)博士學(xué)位論文。由于缺乏制約措施和手段，導(dǎo)致檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議得不到回應(yīng)、重視和整改，有些地方檢察機關(guān)甚至出現(xiàn)“寫好回復(fù)等蓋章”的現(xiàn)象。并且，尤其基層行政檢察監(jiān)督人員力量有限，無法實現(xiàn)深度與廣度的延伸。

（三）知識產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”訴訟監(jiān)督困境

1.案源不足與監(jiān)督乏力并存。一方面，發(fā)現(xiàn)線索的主要渠道為通過案件辦理中發(fā)現(xiàn)“上下游”或同案犯，而通過直接受理行政機關(guān)移送的線索進行立案監(jiān)督的寥寥可數(shù)。通過自身渠道獲得行政機關(guān)未移送線索的，以及通過立案監(jiān)督程序要求公安機關(guān)直接立案的更是微乎其微。另一方面，面對浩如煙海的案件，缺乏監(jiān)督力量，難以發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。為了應(yīng)對考核，“銜接機關(guān)”組織聯(lián)席會議，協(xié)商結(jié)果是將行政機關(guān)主動移送線索，掛上檢察監(jiān)督的名頭，將公安機關(guān)直接發(fā)現(xiàn)的線索，通過“聯(lián)合執(zhí)法”的名義，實現(xiàn)行政機關(guān)移送線索。此外，雖然當(dāng)事人申訴控告也是線索主要來源之一，但受制于知識產(chǎn)權(quán)案件的特點，侵權(quán)地點往往發(fā)生在千里之外，權(quán)利人對侵權(quán)情況、數(shù)量、以及是否達到犯罪數(shù)額等不知情，即使知情也疲于應(yīng)付全國各地的侵權(quán)，權(quán)利人較少前往檢察機關(guān)監(jiān)督立案，也就無法進入檢察機關(guān)立案監(jiān)督視野中。

2.訴訟監(jiān)督的法律授權(quán)和政策供給不足。由于缺乏相應(yīng)制度，檢察機關(guān)難以及時知悉行政處罰案件中有符合刑事立案、追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件。法律授權(quán)明顯不足，檢察機關(guān)難以通過有效的程序，手段和措施，進行案件線索的進一步調(diào)查。［12］參見王澤群：《完善法律監(jiān)督機制解決以罰代刑問題》，《人民檢察》2010年第11期。政策供給明顯不夠，在實際監(jiān)督中動輒需要檢察長出面協(xié)調(diào)，才得以進入行政機關(guān)來查詢相關(guān)資料、核實線索。

三、知識產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”檢察監(jiān)督路徑探索

（一）集成化檢察監(jiān)督，放大監(jiān)督效應(yīng)

有學(xué)者將我國知識產(chǎn)權(quán)專門檢察機構(gòu)歸納為四種運行模式，即“內(nèi)設(shè)分工型”“內(nèi)設(shè)不分工型”“外設(shè)不分工型”“外設(shè)聯(lián)合服務(wù)型”。［13］參見章蓉、徐軍、單家和：《基層檢察院知識產(chǎn)權(quán)保護專門機構(gòu)四種模式簡介與評析》，《延邊黨校學(xué)報》2014年第2期。根據(jù)“檢察一體化”原則，檢察機關(guān)各項職能之間存在一種“串聯(lián)”關(guān)系，具有相互配合與支撐的依賴性，如“食藥環(huán)”領(lǐng)域的公益訴訟需要刑檢部門和公益訴訟部門的配合。2021年9月，最高人民檢察院召開知識產(chǎn)權(quán)檢察職能集中統(tǒng)一履行試點工作推進會，著力統(tǒng)籌知識產(chǎn)權(quán)刑事、民事、行政檢察，重塑知識產(chǎn)權(quán)檢察工作格局，謀劃推動跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)檢察工作機制，為集中檢察監(jiān)督力量，提供了政策指引。

（二）立法補足授權(quán)，實現(xiàn)檢察監(jiān)督剛性

檢察機關(guān)加強對行政活動的檢察監(jiān)督，屬于行使憲法賦予的職責(zé)。但是，圍繞檢察機關(guān)具體應(yīng)當(dāng)對哪些行政活動進行監(jiān)督、怎樣進行監(jiān)督的問題，長期以來存在諸多不同觀點。這個問題的解決需要跳出具體部門、具體領(lǐng)域和具體理論的束縛，從國家治理層面來全面系統(tǒng)考慮。我國行政檢察職權(quán)配置方面存在的主要問題，即檢察權(quán)缺乏對行政權(quán)合法性監(jiān)督及其運行機制。［14］參見程遠：《論完善檢察機關(guān)的行政監(jiān)督職權(quán)》，2018年中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文。

破解行政執(zhí)法中的以罰代刑問題，檢察機關(guān)必須前移監(jiān)督重心，實現(xiàn)“個案”上的訴訟監(jiān)督，在行政機關(guān)不予移送線索的情況下，仍然可以通過立案監(jiān)督的方式實現(xiàn)“線索”的強制移送，以刑事訴訟監(jiān)督帶動檢察監(jiān)督的剛性。建議從以下兩個方面通過立法進行完善。一方面，對于行政機關(guān)移送的案件，符合立案條件，公安機關(guān)不予立案的或者超期未立案的，檢察機關(guān)監(jiān)督公安機關(guān)進行立案。另一方面，檢察機關(guān)收到行政執(zhí)法機關(guān)故意不移送案件的檢舉線索，可以向相關(guān)行政機關(guān)了解案情，調(diào)取相關(guān)涉案材料，發(fā)現(xiàn)屬應(yīng)移送而違規(guī)不移送的，可以直接通知有管轄權(quán)的公安機關(guān)介入。應(yīng)完善檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法活動直接開展實質(zhì)法律監(jiān)督的相關(guān)職權(quán)，有效對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，擺脫對行政執(zhí)法機關(guān)的“等、靠、要”，實現(xiàn)對“以罰代刑”的及時發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督和追懲。

（三）信息化檢察監(jiān)督，提升監(jiān)督效率

在湖北張偉假冒注冊商標(biāo)案中，檢察機關(guān)利用“行刑銜接”信息共享平臺，結(jié)合相關(guān)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)該案件沒有移交給公安機關(guān)，檢察機關(guān)啟動監(jiān)督程序通知公安機關(guān)立案偵查，及時阻止了行政執(zhí)法機關(guān)對知識產(chǎn)權(quán)刑事案件降格處理。［15］參見《2016年度檢察機關(guān)保護知識產(chǎn)權(quán)十大典型案例》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/zdgz/201704/t20170426_188989.shtml，最后訪問日期：2022年1月28日。該案突顯了完善大數(shù)據(jù)平臺，借助科技力量提升監(jiān)督效率，不失為在現(xiàn)行體制下，既不破壞知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和刑事司法機關(guān)體系框架，又不進行法律修訂的良策。如何強化信息化檢察監(jiān)督，除了目前最為普遍的信息共享方式——“獨立平臺式”，即建立一個承擔(dān)線索移送等任務(wù)的獨立信息系統(tǒng)以外，還有以下兩種方式供參考。

1.“直接嵌入式”，即對司法機關(guān)充分授權(quán)，同時設(shè)置相應(yīng)權(quán)限，檢察機關(guān)和公安機關(guān)可以直接瀏覽執(zhí)法內(nèi)網(wǎng)或者瀏覽執(zhí)法辦案平臺，檢索相關(guān)案件，查閱系統(tǒng)內(nèi)的部分文書。當(dāng)然，此方式會受到行政機關(guān)的抵觸?？梢栽O(shè)置巡查專員，并且采用瀏覽留痕的方法，最大限度實現(xiàn)執(zhí)法信息的保密。