農(nóng)村“外嫁女”糾紛案件司法處理的變遷

● 王 瑋/文

一、從“策略性避讓”到“能動性接受”的司法處理變遷

在廣東地區(qū)，法院最初以雙方主體法律地位不平等、村委會不屬于行政機(jī)構(gòu)、法院無權(quán)審查村民大會決議等理由將“外嫁女”糾紛阻擋在行政案件與民事案件受理大門之外。法院此種避讓作法導(dǎo)致矛盾日趨增漲，故2001年最高人民法院（以下簡稱“最高法”）研究室作出應(yīng)當(dāng)將此類糾紛作為民事案件受理的回應(yīng)。但在次年，最高法立案庭又給出了不應(yīng)作為民事案件受理的相反意見。直到2004年，在經(jīng)歷長時間爭論后，廣東省高級人民法院提出了解決的試行方案，“外嫁女”應(yīng)當(dāng)首先請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出行政決定，經(jīng)區(qū)政府行政復(fù)議后不服的可向法院提起行政訴訟。［1］參見賀欣 ：《為什么法院不接受外嫁女糾紛》，《法律和社會科學(xué)》2008 年第1期。至此，廣東地區(qū)法院將“外嫁女”糾紛案件以行政訴訟方式引導(dǎo)解決。廣東地區(qū)的上述情形也以點到面地折射出當(dāng)時我國大部分地區(qū)的狀況。

2005年修改后的《婦女權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，婦女在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的利益分配中應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降葘Υ?，對“外嫁女”起訴糾紛應(yīng)當(dāng)受理。雖然尚未明確是否應(yīng)作為民事案件受理，但已為民事訴訟途徑解決糾紛打開思路。如浙江省溫州市人民法院于2013年出臺的《關(guān)于為我市農(nóng)村綜合改革提供司法保障的若干意見》中規(guī)定：“要注重保護(hù)‘農(nóng)嫁女’合法權(quán)益。‘農(nóng)嫁女’戶口在本村且在承包時擁有土地的，其請求對征地補償費享有與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等的分配權(quán)，人民法院應(yīng)予支持。‘農(nóng)嫁女’請求享有除征地補償費以外的其他集體經(jīng)濟(jì)收益同等分配權(quán)的，人民法院應(yīng)予支持……”至此很多案件均作為民事案件受理。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）文件出臺后，浙江省內(nèi)部分法院制定內(nèi)部會議紀(jì)要，對集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、分配方案等實體問題作出細(xì)化規(guī)定。至此，浙江地區(qū)對“外嫁女”糾紛案件的民事訴訟途徑解決徹底敞開了大門。

二、浙江地區(qū)“外嫁女”糾紛案件司法處理轉(zhuǎn)向的實證分析

（一）從法律意義上界定農(nóng)村“外嫁女”概念

農(nóng)村“外嫁女”，是指因結(jié)婚而離開原有集體經(jīng)濟(jì)組織，但戶籍仍在農(nóng)村的已婚婦女。一般包括四種類型：1.嫁至外村，戶口遷至所嫁入村者；2.外村嫁入本村，戶口遷入者；3.嫁至外村或者城鎮(zhèn)，戶口未遷出者；4.外嫁后配偶死亡或離婚，戶口遷回原籍者?！巴饧夼彼碛械募w經(jīng)濟(jì)組織成員收益一般包括：村集體經(jīng)營性收益；土地、山林等集體資產(chǎn)發(fā)包及上交收益；財政補助及其他收入［2］參見財會［2004］12號《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》。。其中土地類權(quán)益主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和征地補償分配權(quán)等。

（二）從檢察監(jiān)督案件切入審視司法處理的轉(zhuǎn)向

通過對浙江省北部的杭州與南部的溫州兩地檢察機(jī)關(guān)近3年來審查的“外嫁女”糾紛檢察監(jiān)督案件進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)自2017年以來申請檢察監(jiān)督的32件“外嫁女”糾紛案件，其爭議焦點不再是先前常見的是否屬于民事案件受案范圍，駁回起訴或不予受理是否正確等程序性爭議，而是當(dāng)事人是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、收益分配方案是否違法等實體性爭議事項。

由此，對杭州和溫州3年來的“外嫁女”糾紛案件進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)自2018年1月至2020年12月間侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案件共1166件，涉“外嫁女”案件一審340件，分別為2018年127件，2019年136件，2020年77件；二審共61件、再審20件。從案件具體糾紛類型來看，340件中涉及集體經(jīng)濟(jì)組織各類經(jīng)營性收益的143件，涉土地類糾紛178件，涉及山林、魚塘等其他糾紛的19件。從處理結(jié)果來看，駁回訴訟請求的43件，其中對村分配方案、村會議決議進(jìn)行實體審查的35件，認(rèn)為原告不屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的8件，判決支持原告訴請的231件，駁回起訴或不予受理的24件，撤訴的32件。

上述數(shù)據(jù)反映該些地區(qū)“外嫁女”糾紛案件有如下特點：一是“外嫁女”案件占全部侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案件的比重大，占近30%；二是“外嫁女”案件中，涉土地類糾紛案件比重最大，占全部“外嫁女”案件的近53%；三是大多數(shù)案件作為民事案件受理，并對分配方案、村會議決議的合法性進(jìn)行實體審查，對是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行實體認(rèn)定，以村民自治、不屬于民事受案范圍等為由駁回起訴或不予受理的僅占7.1%；四是廣泛存在同案不同判情形，即裁判結(jié)果沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有以分配方案、村會議決議屬于村民自治不予受理的，也有對其進(jìn)行實體審查的，對于相似情況的“外嫁女”有認(rèn)定屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，也有認(rèn)為不屬于的。其中包括不同基層院就同樣情形案件作出完全相反的一審判決，上訴后二審法院均予以維持的情形；五是“外嫁女”案件上訴、申訴比重大，占總案件數(shù)的24%。

（三）司法處理轉(zhuǎn)向的原因分析與效果評價

浙江地區(qū)對“外嫁女”糾紛案件的司法處理轉(zhuǎn)向有法律與現(xiàn)實方面的雙重因素。浙江地處我國東部沿海，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，該省農(nóng)村普遍較為富裕，有著豐富的集體經(jīng)濟(jì)組織資源，村集體成員可分配利益較大，分配矛盾突出。隨著該省農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，省內(nèi)部分地區(qū)推行“大拆大整”“大建大美”政策［3］如浙江省溫州市2016年開始至2019年結(jié)束的涉及城鄉(xiāng)危舊房改造、違法建筑拆除、舊城整治、美化建設(shè)等一系列專項政策行動。，給城市及郊區(qū)的農(nóng)村帶來了巨大的土地征收及拆遷補償收益，由此也引發(fā)了大量的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛。同時浙江農(nóng)村固有的重男輕女思想，導(dǎo)致“外嫁女”權(quán)益受侵害嚴(yán)重，而巨大的經(jīng)濟(jì)利益所引發(fā)的強烈訴求也迫使當(dāng)?shù)卣八痉C(jī)關(guān)必須采取有效措施予以實質(zhì)性化解。

那么往常類似行政訴訟路徑等“策略性避讓”手段是化解糾紛的最優(yōu)方式嗎？答案是否定的。行政訴訟路徑試圖以強勢冗長的政府干預(yù)、復(fù)議程序作為過濾手段，雖然在一定程度上幫助司法機(jī)關(guān)避免了一些麻煩。但這種方式本質(zhì)上只是使政府成為司法轉(zhuǎn)移糾紛處理責(zé)任的對象，并不能使矛盾得到實質(zhì)性化解。

一個國家法治化程度與法治水平的高低取決于司法保障功能是否真正有效發(fā)揮。［4］參見朱慶、雷苗苗：《農(nóng)村婦女土地權(quán)益司法保障的應(yīng)然選擇——以“外嫁女”為研究對象》，《甘肅社會科學(xué)》2019 年第 5 期。從司法機(jī)關(guān)在全面依法治國目標(biāo)中的角色定位、保障農(nóng)村婦女合法權(quán)益的職責(zé)要求出發(fā)，其應(yīng)積極介入“外嫁女”糾紛的實質(zhì)化解，而浙江地區(qū)對“外嫁女”糾紛案件的轉(zhuǎn)向政策體現(xiàn)了法治社會建設(shè)的進(jìn)步，將成為此類案件司法處理的整體趨勢，亦將影響并引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)在檢察監(jiān)督中的方向把握。

三、當(dāng)前轉(zhuǎn)向語境下“外嫁女”糾紛案件的司法障礙與現(xiàn)實困境

雖然司法處理轉(zhuǎn)向在“外嫁女”權(quán)益保護(hù)方面取得了一些積極作用，但受歷史習(xí)慣及具體案情影響，部分地區(qū)依舊極為審慎，司法保障存在緩慢的矛盾性擴(kuò)張狀態(tài)。實踐中，此類案件仍存在如下一些問題。

（一）法律適用問題

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一是法律規(guī)定缺失，導(dǎo)致司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，《農(nóng)村土地承包法》就成員資格的認(rèn)定僅作了立法授權(quán)，沒有統(tǒng)一具體的規(guī)定。2016年國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則，但規(guī)則下包含多項參考因素，致使司法實踐中出現(xiàn)有以“戶籍”為唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)的，也有以“戶籍+居住地”或“戶籍+承包經(jīng)營權(quán)”等作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，不一而足。二是部分地區(qū)各自制定不同標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致法院裁判依據(jù)存異。三是部分規(guī)定效力層級較低，形同虛設(shè)，但卻引發(fā)敗訴一方據(jù)此申訴信訪。

2.司法審查與村民自治間存在矛盾。違法的分配方案是農(nóng)村“外嫁女”權(quán)益受到侵害的主要原因之一，“外嫁女”起訴主張分配方案違反《婦女權(quán)益保障法》第32條、《農(nóng)村土地承包法》第6條、31條等規(guī)定，要求法院確認(rèn)分配無效或者撤銷分配方案的，部分法院以分配方案屬于村民自治范疇，依據(jù)《村民委員會組織法》27條規(guī)定不予受理或駁回起訴。也有部分法院依據(jù)《村民委員會組織法》第36條規(guī)定，對會議決定、實施方案進(jìn)行審查，并作出實體判決。

（二）司法裁判易受行政因素干擾

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的確認(rèn)過程繁瑣，需平衡村民間的利益，法律要求以召開村民會議、村民代表大會的方式?jīng)Q定分配方案，而“外嫁女”起訴主張自身權(quán)益時，往往分配方案已經(jīng)實施甚至利益已分配完畢。通過司法程序去打亂分配現(xiàn)狀，重新分配，成本太高，更將面臨執(zhí)行難問題。且此類案件大多具有群體性效應(yīng)，將影響已分配利益的穩(wěn)定性，并且潛在糾紛數(shù)量巨大，而司法解決能力未能匹配［5］參見孫海龍、龔德家、李斌：《城市化背景下農(nóng)村“外嫁女”權(quán)益糾紛及其解決機(jī)制的思考》，《法律適用》2004年第3期。，同時受到政府方面維穩(wěn)壓力影響，法院裁判往往顧慮重重，大多從維護(hù)自身利益和配合當(dāng)?shù)夭疬w補償?shù)日叱霭l(fā)，或要求雙方調(diào)解結(jié)案［6］同前注［1］。，或為追求大局穩(wěn)定而犧牲作為原告的“外嫁女”的利益。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益分配工作缺乏有效的監(jiān)督

我國村民自治是一種地域性的社會自治，存在鄉(xiāng)土社會“民間法”的現(xiàn)象。這種缺乏有效監(jiān)督的自治其本質(zhì)上是一種掩藏著對弱勢婦女群體極為不公的自治，其所依據(jù)的“村規(guī)民約”也是一種違反婦女權(quán)益保護(hù)法律規(guī)定的民間法。首先，重男輕女思想在農(nóng)村地區(qū)普遍存在。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員個體權(quán)利保障機(jī)制欠缺，未能在《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律中具體明確。一些地區(qū)受土地征收補償金的利益驅(qū)使， 為減少分配參與者， 村委聯(lián)合村民借助“村規(guī)民約”、村民代表表決等形式， “合法地”剝奪“外嫁女”的權(quán)益，這種濫用村民自治權(quán)的行為因監(jiān)督制約機(jī)制的欠缺而得不到有效遏制。

四、司法環(huán)節(jié)“外嫁女”糾紛實質(zhì)性化解的路徑優(yōu)化

（一）以列舉方式進(jìn)一步明確“外嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格關(guān)乎農(nóng)民的基本權(quán)利，屬于《立法法》第45條第1項規(guī)定的情形，對此類重大事項不宜通過地方性法規(guī)、規(guī)章或司法機(jī)關(guān)指導(dǎo)意見等低層級規(guī)定來規(guī)范，應(yīng)由全國人大常委會作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定，為成員資格的確定提供更準(zhǔn)確有效的標(biāo)準(zhǔn)，將有助于法律規(guī)范的有效適用。

認(rèn)定“外嫁女”的成員資格不能簡單地以戶籍是否在集體組織或者有無土地承包經(jīng)營權(quán)來判定，還應(yīng)關(guān)注此類群體有否在嫁入地已經(jīng)獲得了社會保障、形成了固定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活等?？紤]到具體考量因素的多樣性，為增強法律規(guī)定的操作性，建議以羅列具體情形方式予以明確。

（二）加強村民會議、村民代表大會決議的規(guī)范監(jiān)督

1.加強農(nóng)村法治宣傳。提升村民法律意識、男女權(quán)利平等保護(hù)意識。基于村民自治的原則，村民會議決議等應(yīng)反映集體經(jīng)濟(jì)成員的共同意志，只有保障參與制定決議的主體知法懂法，才能最大限度地保障決議結(jié)果的合法性。

2.完善村會議決議的備案審查機(jī)制?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。然而，村集體有關(guān)“外嫁女”問題的決定并不能視為規(guī)定村民行為準(zhǔn)則的“村規(guī)民約”，另“備案”也不同于“監(jiān)督”或“檢查”。［7］同前注［1］。建議將備案制改為備案審核制，規(guī)定對于村民會議或村民代表大會所制定的決議等在實施前應(yīng)先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案審查，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把好質(zhì)量關(guān)，避免單純備案流于形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)設(shè)立專門的審查部門，明確具體的審查職責(zé)，落實具體的工作人員，避免不審查只備案的現(xiàn)象。

3.倡導(dǎo)辦案機(jī)關(guān)對村會議決議的事后合法性審查。審查范圍包括制定程序與制定內(nèi)容。很多村會議決議、“村規(guī)民約”的制定內(nèi)容由基層政府預(yù)先提供給村委，表決程序也不規(guī)范，導(dǎo)致很多村會議決議、“村規(guī)民約”的實質(zhì)制定主體為基層人民政府，內(nèi)容并不能準(zhǔn)確反映民意，致使決議內(nèi)容淪落為村、鎮(zhèn)干部等少數(shù)人謀取私利的工具。故在“外嫁女”案件已作為民事案件受理的情況下，應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)對村會議決議的司法審查權(quán)，對決議內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查，從實體與程序上均給予弱勢群體實質(zhì)性保障，確保村集體所制定的決議切實反映村民的利益。

（三）探索建立“外嫁女”權(quán)益保護(hù)公益訴訟、支持起訴等制度

“外嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益特別是土地權(quán)益受侵害情況具備普遍性、群體性與持續(xù)性特征。這些特征將為“外嫁女”權(quán)益特別是土地權(quán)益保護(hù)建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟保護(hù)與支持起訴等制度提供了可行性基礎(chǔ)。建立對該類案件的公益訴訟制度、支持起訴制度等，一方面將有助于快速啟動民事救濟(jì)程序，提高糾紛處理的程序效率，達(dá)到及時保護(hù)的效果；另一方面也有助于提高農(nóng)村自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等主體對農(nóng)村“外嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保護(hù)的重視度與關(guān)注度，促使其提高規(guī)范自身行為的自覺性。同時，基于公益訴訟、支持起訴等制度本身在對法律適用、行政行為及司法權(quán)行使方面的制約作用，也可以因此強化對村民自治組織行為的制約。

（四）統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、借力社會綜治

針對上文所述的同案不同判情形，省市級司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對內(nèi)對下指導(dǎo)，統(tǒng)一案件辦理標(biāo)準(zhǔn)。在法律未明確就上述爭議事項作出規(guī)定前，省級司法機(jī)關(guān)可根據(jù)本地情況制定相關(guān)統(tǒng)一的對下辦案指導(dǎo)意見，市縣級辦案機(jī)關(guān)也應(yīng)以召開內(nèi)部會議等方式及時學(xué)習(xí)討論，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免各承包人員間各自獨設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。