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    關(guān)于水土保持方案質(zhì)量抽查的幾點(diǎn)建議

    2023-01-07 15:50:27趙永軍
    中國水土保持 2022年4期
    關(guān)鍵詞:評判水土保持單位

    趙永軍

    (水利部 水土保持監(jiān)測中心,北京 100055)

    經(jīng)過25年的發(fā)展沿革,水土保持方案已經(jīng)被納入基本建設(shè)程序管理,對防治人為水土流失發(fā)揮了重要作用,推動實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。近年來,因方案審批權(quán)限下放和資質(zhì)管理方式轉(zhuǎn)變等,水土保持方案的總體質(zhì)量出現(xiàn)了下滑趨勢和大幅波動現(xiàn)象,一些水土保持方案的質(zhì)量堪憂,簡單、雷同、低劣,甚至與實際脫節(jié),缺乏針對性、指導(dǎo)性和約束性,給生態(tài)文明建設(shè)留下了嚴(yán)重隱患。為此,水利部和一些省區(qū)組織開展了水土保持方案質(zhì)量評比活動,對增強(qiáng)建設(shè)單位及設(shè)計單位的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識、提升水土保持方案質(zhì)量發(fā)揮了重要的作用。

    1 水土保持方案的質(zhì)量

    1.1 水土保持方案

    生產(chǎn)建設(shè)活動不可避免地造成地表擾動、土石方流轉(zhuǎn)、植被損毀,若防護(hù)不當(dāng)則可能產(chǎn)生嚴(yán)重的水土流失。建設(shè)單位組織編報水土保持方案,目的是全面貫徹落實水土保持法律法規(guī)要求,排查項目建設(shè)的水土保持制約因素,科學(xué)界定水土流失防治責(zé)任和范圍,提出水土流失防治目標(biāo)和防治措施體系,向水行政主管部門申請行政許可。水行政主管部門依據(jù)法律法規(guī)和可能產(chǎn)生的水土流失、當(dāng)前的防治技術(shù),以及防護(hù)不當(dāng)可能產(chǎn)生的水土流失危害等對項目建設(shè)作出同意、否決或提出調(diào)整意見,批準(zhǔn)水土流失防治目標(biāo)和防治措施體系,并提出相關(guān)要求,是一種有條件的行政許可[1]。若項目出現(xiàn)較大變更,則須修改或重新編制水土保持方案,并報原審批部門批準(zhǔn)。

    1.2 水土保持方案的作用

    水土保持方案的作用包括4個方面:①水土保持方案是項目立項或開工建設(shè)的必備要件,是項目合法建設(shè)的重要依據(jù),方案審批是基本建設(shè)程序中的重要一環(huán)。②水土保持方案是界定建設(shè)單位水土保持責(zé)任和義務(wù)的法律文本,也是指導(dǎo)項目建設(shè)水土流失防治的技術(shù)文件,一經(jīng)批準(zhǔn)須嚴(yán)格執(zhí)行。若方案確定的防治目標(biāo)較低,或者雖目標(biāo)較高但沒有對應(yīng)的措施或投資過低導(dǎo)致防治目標(biāo)不可能實現(xiàn),則不能獲批同意。③水土保持方案是水行政主管部門實施監(jiān)督檢查的技術(shù)依據(jù),也是建設(shè)單位依法繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)。④水土保持方案是項目建設(shè)水土流失防治的重要依據(jù),審批文件提出的有關(guān)要求和防治措施體系須落實到項目設(shè)計和建設(shè)過程;水土保持方案是項目優(yōu)化、調(diào)整、變更的依據(jù),須對照方案進(jìn)行水土保持專項驗收并作為項目投入使用的前提。

    1.3 水土保持方案的質(zhì)量

    水土保持方案質(zhì)量的好壞,不僅直接關(guān)系到水土流失防治的效果,還關(guān)系著項目的效益和當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。一個好的方案,若能得到較好的貫徹落實,則在施工和生產(chǎn)過程中能有效控制水土流失,植被、表土和土石方能得到有效保護(hù)、區(qū)間平衡或綜合利用,最大限度地減少對生態(tài)環(huán)境的影響。工程措施的增強(qiáng),使主體工程更加穩(wěn)定和可靠。喬木、灌木、草被綜合配置,除重點(diǎn)區(qū)域有美化要求外,其余地區(qū)的樹草種選擇更注重適生性和抗逆性,以形成立體防護(hù)和季相景觀。多余棄渣有效擋護(hù)能確保渣場穩(wěn)定,并結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件選定植被恢復(fù)或覆土造地等措施,充分發(fā)揮其社會效益和生態(tài)效益。

    一般說來,水土保持方案的質(zhì)量評價包括5個方面:①約束性評價。對項目選線選址符合法律法規(guī)和水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分析評價是否全面、客觀、真實,對項目規(guī)模、布局、土石方平衡和施工生產(chǎn)工藝的優(yōu)化調(diào)整是否具有指導(dǎo)作用。②可操作性評價。水土保持方案提出的水土流失防治布局和防治措施體系是否全面、科學(xué)、合理,典型設(shè)計的針對性如何,概估算是否準(zhǔn)確,在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計中的落實情況,防治措施實施以及變更調(diào)整的情況。③防治效果評價。水土流失防治目標(biāo)和重要防護(hù)工程等級確定是否合理,主體工程施工的進(jìn)度和作業(yè)面控制要求是否明確,措施配置是否適宜,臨時防護(hù)措施是否合理可行,預(yù)期防治效果與周邊環(huán)境和景觀是否協(xié)調(diào)一致。④方案邏輯性評價。方案編制依據(jù)的前期文件是否達(dá)到相應(yīng)深度,項目描述是否完整、準(zhǔn)確,重要防護(hù)工程是否有地勘資料支持,防治措施、投資與防治目標(biāo)是否具備適配性、完備性,文件圖表質(zhì)量和格式是否合格。⑤方案特色評價。分析評價方案編制是否符合當(dāng)?shù)睾托袠I(yè)特點(diǎn),提出的防治措施是否具有較好的社會效益和生態(tài)效益等,是否具有明顯的推廣借鑒價值。

    2 方案質(zhì)量抽查現(xiàn)狀

    2.1 質(zhì)量抽查的作用

    類似于工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督,水土保持方案質(zhì)量抽查的實質(zhì)是水土保持方案的后評估,是對方案編制與審查審批工作的雙重檢驗,可以由具有市場監(jiān)管職責(zé)的上級水行政主管部門組織開展,也可以由行業(yè)自律組織或中介機(jī)構(gòu)組織開展。通過方案的質(zhì)量抽查,可以促進(jìn)水土保持方案更好地發(fā)揮人為水土流失防治的總開關(guān)作用,促進(jìn)依法治理、科學(xué)治理、源頭治理,提高水土保持措施的針對性和可操作性,更好地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,對技術(shù)服務(wù)市場還可發(fā)揮“提高質(zhì)量,規(guī)范市場,扶優(yōu)治劣”的重要作用。

    2.2 質(zhì)量抽查的常規(guī)做法

    水土保持方案質(zhì)量抽查一般由上級水行政主管部門委托技術(shù)審查單位或行業(yè)自律組織自行組織開展。方案抽取時考慮編制單位、行政區(qū)域、行業(yè)門類、項目類型等因素在隨機(jī)抽取的基礎(chǔ)上適當(dāng)綜合平衡,聘請方案評審專家集中開展[2]。按行業(yè)和區(qū)域回避的原則,由2名專家同時審閱同一個方案并評分,若專家打分差異不大則取平均值作為方案得分。最后對所有方案進(jìn)行評分排序,抽查結(jié)果按一定方式公布。

    2.3 常規(guī)做法的弊端

    從以往的工作看,通過質(zhì)量抽查,可提升建設(shè)單位和方案編制單位的質(zhì)量意識和方案編制深度,對水土保持事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了促進(jìn)和保障作用。但抽查方式單一,抽查方法難于創(chuàng)新,存在著一些弊端:①以內(nèi)業(yè)檢查評比為主,對方案的落實情況鮮有涉及,對方案的邏輯性和完備性考慮得多些,對措施的針對性和實施效果考慮得少些,還未完全適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。②評比結(jié)果與方案編制單位的資質(zhì)或信用等級沒有直接關(guān)聯(lián)[3],對抄襲、復(fù)制等應(yīng)付現(xiàn)象懲治不夠,與市場準(zhǔn)入管理仍有脫節(jié),懲戒作用還沒有完全發(fā)揮。③抽查結(jié)果對建設(shè)單位、設(shè)計單位和方案技術(shù)審查單位的促進(jìn)作用有限。

    為此,應(yīng)從內(nèi)業(yè)審核、外業(yè)審核和方案落實檢查等方面對水土保持方案的質(zhì)量抽查工作進(jìn)行優(yōu)化。

    3 內(nèi)業(yè)審核

    內(nèi)業(yè)審核是當(dāng)前開展水土保持方案質(zhì)量抽查的重要手段,依據(jù)匿名和回避原則,一般抽取2名專家對同一個方案進(jìn)行審核評比。2名專家的意見若差別較大,則需增加專家人數(shù)再次評比后另行綜合評判。內(nèi)業(yè)審核工作需要關(guān)注以下5個方面的內(nèi)容。

    3.1 約束性評價

    重點(diǎn)對水土保持法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用情況進(jìn)行核查,強(qiáng)化對國家生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)要求的協(xié)同檢查,以及對地方法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用情況核查。注重審核項目選址、選線,總體布置、施工布置、施工生產(chǎn)工藝等有無違背國家政策的制約因素;注重對基本農(nóng)田、有關(guān)保護(hù)區(qū)等敏感區(qū)域的比對;注重對棄渣場選址的核查,從分區(qū)分段土石方平衡、裸露作業(yè)面比例和時長等方面對標(biāo)段劃分和施工組織設(shè)計進(jìn)行評判。

    3.2 可操作性評價

    主要評判防治措施體系的完備性,審核工程、植物和臨時措施是否完備并形成有機(jī)防護(hù)體系;評判防治措施的適宜性,如北方地區(qū)不能大面積栽植南方樹種,工程措施應(yīng)有防凍害要求;評判經(jīng)濟(jì)合理性,防治措施的施工組織是否做到因地制宜、就近取材,施工擾動范圍內(nèi)的表土和大中型喬灌木是否高效綜合利用,防治措施的用土用水是否加劇當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境緊缺程度,水土保持投資是否明顯超出或低于同類項目平均水平;評判措施實施難度,檢查施工組織設(shè)計和措施典型設(shè)計是否合理;評判防治措施的施工組織是否合理。

    3.3 防治效果分析評價

    重點(diǎn)評判水土流失防治目標(biāo)和重要防護(hù)工程等級確定是否合理,有無工程安全和生態(tài)恢復(fù)的潛在隱患;按水土保持措施尾留工程5%的情況下評判水土流失防治目標(biāo)實現(xiàn)情況,評判是否達(dá)到國家和地方規(guī)定的水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)、是否影響水土保持設(shè)施驗收、是否對主體工程施工組織進(jìn)行評價或提出相關(guān)要求、是否在雨季或大風(fēng)季節(jié)對施工作業(yè)面提出控制要求和臨時措施;檢查防治措施是否與周邊環(huán)境相銜接,結(jié)合地形圖或計算機(jī)設(shè)備檢查工程措施的布設(shè)是否與自然溝道等天然邊界順接,是否容易造成新的侵蝕,植物措施是否做到立體配置,與周邊景觀是否一致;評判監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)和監(jiān)測要素是否具有代表性和控制性。

    3.4 邏輯性評價

    主要檢查方案編制所依據(jù)前期文件的技術(shù)文本和批復(fù)文件,檢查項目描述的完整性,檢查大型渣場的地勘資料,評判水土保持方案編制的基礎(chǔ)是否扎實。審核各分區(qū)措施布設(shè)情況,評判防治措施、投資與防治目標(biāo)的適配性、完備性;評判方案編制主要章節(jié)是否符合相關(guān)要求,項目組成和防治責(zé)任范圍是否存在漏項,圖件是否清楚規(guī)范,概估算編制是否規(guī)范;檢查是否存在抄襲現(xiàn)象,檢查文件、圖表質(zhì)量和格式,以及簡單性錯誤多寡情況。

    3.5 方案特色評價

    主要檢查建設(shè)單位生態(tài)文明建設(shè)方面的社會責(zé)任落實情況,是否創(chuàng)造條件為當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充或補(bǔ)償了水土資源,如在降雨稀少地區(qū)配置了積蓄水設(shè)施,土地資源緊張的地區(qū)配置了造地措施;評判方案實施效果的示范引領(lǐng)性,如公路項目植被建設(shè)考慮季相景觀要求,按美麗公路創(chuàng)建要求布置防治措施且投資有保障;評判是否在水土資源利用方面具有節(jié)約集約特色,如結(jié)合周邊其他項目進(jìn)行土石方綜合利用,大幅減少土石方開挖、堆棄等;審核方案在其他方面的亮點(diǎn)和特色。

    4 外業(yè)審核

    水土保持方案質(zhì)量高低體現(xiàn)在能否依法權(quán)衡、科學(xué)指導(dǎo)和精準(zhǔn)防控,外業(yè)審核需對相關(guān)人員和項目現(xiàn)場進(jìn)行走訪調(diào)查。

    4.1 相關(guān)人員走訪調(diào)查

    主要是向建設(shè)單位和方案編制單位相關(guān)人員了解方案編制期間有關(guān)政策法規(guī)宣傳、現(xiàn)場踏勘情況,與項目土建主體設(shè)計人員溝通情況,關(guān)注建設(shè)單位相關(guān)人員和方案編制單位質(zhì)量控制人員對水土保持政策法規(guī)和方案內(nèi)容的知悉程度、方案編制所依據(jù)的可研等報告的工作深度、與項目主體工程設(shè)計人員就項目勘測及施工組織的溝通情況;核查方案編制的工作底稿和工作照片等資料。也可采用問卷調(diào)查的方式開展。

    4.2 項目現(xiàn)場走訪調(diào)查

    主要調(diào)查項目組成和施工進(jìn)展與水土保持方案描述是否存在較大偏差,需特別關(guān)注臨時用地和渣料場的設(shè)置情況,審核防治責(zé)任范圍上圖情況;現(xiàn)場檢查水土流失防治體系的完備程度和典型設(shè)計的代表性,水土保持方案相關(guān)的勘測勘探情況,施工單位和監(jiān)理單位、監(jiān)測單位對水土保持方案及批復(fù)文件關(guān)于防治措施和有關(guān)要求的熟悉程度,水土保持監(jiān)測點(diǎn)位選擇的代表性和監(jiān)測設(shè)施布設(shè)的合理性;查看施工現(xiàn)場有關(guān)環(huán)境保護(hù)和水土保持的宣傳情況。若有變更,則需檢查變更文件和批復(fù)情況。

    4.3 防治措施適配性調(diào)查

    對項目現(xiàn)場及周邊進(jìn)行走訪調(diào)查,評判水土保持措施的適配程度;審核擋渣墻等重要防護(hù)工程選用等級和典型設(shè)計合理性;參照周邊項目和公路鐵路橋涵設(shè)置情況評判排水設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、斷面尺寸,以及與周邊環(huán)境的順接情況;評判臨時措施類型選擇和效果,檢查表土剝離保護(hù)和樹木移栽假植情況,以及植物措施類型和規(guī)格配置的合理性和可操作性。

    4.4 防治效果調(diào)查

    對已經(jīng)實施的水土流失防治措施的效果進(jìn)行調(diào)查,對主體工程施工文明程度、臨時措施效果等進(jìn)行評判。效果調(diào)查也可通過檢查水土保持監(jiān)測成果、水行政主管部門有關(guān)監(jiān)督檢查資料或水土保持專項驗收報告來替代。若遇水土保持措施變更較大的情況,還需補(bǔ)充檢查變更的理由是否合適,評判措施變更是否由方案不實不詳所引起的。

    5 方案落實情況檢查

    水土保持方案的質(zhì)量和效果,關(guān)鍵在于落實。今后一段時間,應(yīng)逐步加大這一方面的檢查力度。

    5.1 方案審查審批檢查

    水土保持方案審查審批是行政許可,是確保水土保持方案質(zhì)量、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要保障。方案審查審批檢查主要檢查方案審查是否組織查看現(xiàn)場和會議討論,以及審查專家組成和投入時間,評判審查詳細(xì)程度。對內(nèi)業(yè)審核結(jié)果為“較差”等次的,還需延伸查閱審查專家的意見底稿和方案的歷次修訂與審查情況;查閱方案審批的總歷時,檢查有關(guān)“放管服”“一稿制”等要求的落實情況。

    5.2 設(shè)計檢查

    設(shè)計文件是水土保持方案得以順利實施的關(guān)鍵,主要對方案批復(fù)的水土保持分析評價相關(guān)要求和配置的防治措施的落實及納入概算情況進(jìn)行檢查,必要時對項目土建工程的現(xiàn)場設(shè)計代表進(jìn)行走訪,了解水土保持方案的可操作性和指導(dǎo)性。

    5.3 施工檢查

    主要檢查項目土建工程分標(biāo)段的施工合同,是否就防控水土流失、實施臨時措施、棄渣處置要求設(shè)有明確規(guī)定,重點(diǎn)關(guān)注棄渣場由誰選取和堆渣來源是否明確;現(xiàn)場檢查項目土建工程的邊坡、工作面和臨時用地恢復(fù)情況以及棄渣場選址、防護(hù)措施,關(guān)注裸露面比例和苫蓋、排水等臨時措施,關(guān)注方案設(shè)計的措施落實情況,以及水土保持方案對現(xiàn)場措施的覆蓋包含情況。

    5.4 過程控制檢查

    檢查水土保持監(jiān)測、監(jiān)理有關(guān)要求是否落實,方案所列經(jīng)費(fèi)是否大量剩余以及是否“包得住”工作所需;檢查是否存在“未驗先投”“未批先棄”“未批先變”等現(xiàn)象;查閱建設(shè)單位組織的有關(guān)水土保持監(jiān)督檢查記錄;檢查水土保持監(jiān)測和監(jiān)理的工作情況,查看其成果報送是否符合相關(guān)要求;檢查水土保持方案補(bǔ)充修改和水土保持措施重大變更的程序及過程。

    6 結(jié)果應(yīng)用

    根據(jù)抽查方案的實施情況,先進(jìn)行內(nèi)業(yè)審核評分,可劃分為優(yōu)、良、合格、較差4個等次;對評為“優(yōu)”的,還需進(jìn)行外業(yè)審核和落實情況檢查,可分別按7∶2∶1的權(quán)重計算總分,最終確定“優(yōu)”的數(shù)量,剩余的方案降為“良”的等次。評比結(jié)果可在一定范圍公示后通報,作為市場準(zhǔn)入和信用管理的依據(jù)。對方案評為“較差”的編制單位及審查審批單位,以及多次審查不通過的方案編制單位,可由有關(guān)水行政主管部門進(jìn)行約談。

    水土保持方案質(zhì)量抽查的結(jié)果,應(yīng)與方案編制單位的水平能力評價星級掛鉤。對質(zhì)量“較差”的,可降低評星等級或一定時段內(nèi)不準(zhǔn)申報星級晉升。抽查結(jié)果還應(yīng)與水土保持示范工程掛鉤。原則上,只有水土保持方案抽查質(zhì)量為“優(yōu)”的項目,方可申請參評水土保持示范工程。未抽查到的項目在申報水土保持示范工程時,應(yīng)先行補(bǔ)充開展水土保持方案的質(zhì)量評比,不單看驗收投產(chǎn)時的水土保持效果。

    7 展望與討論

    水土保持方案是落實水土保持法律法規(guī)、實現(xiàn)項目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)和諧平衡的基礎(chǔ),鞏固方案編制質(zhì)量、提高方案的針對性和可操作性是新發(fā)展階段水土保持監(jiān)管工作的重要任務(wù)。水土保持方案質(zhì)量抽查本質(zhì)上屬于后評估的范疇,方案編制質(zhì)量與工作深度直接相關(guān),須堅持效果導(dǎo)向常態(tài)化組織開展,不宜搞“運(yùn)動式”的突擊檢查評比。

    方案落實是今后要突出強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)工作,評價權(quán)重也應(yīng)隨著形勢的發(fā)展而適時調(diào)整。其中,設(shè)計落實是關(guān)鍵,既要重視水土保持方案對設(shè)計文件的指導(dǎo)性,又要強(qiáng)調(diào)其約束性。對落實水土保持行政許可、有關(guān)法規(guī)和強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不力的,還應(yīng)移交有關(guān)行政主管部門予以處罰,并納入信用管理。

    水土保持方案質(zhì)量抽查一般下沉一級,可作為履職考核的重要內(nèi)容。需要注意的是,質(zhì)量抽查要與水土保持監(jiān)督執(zhí)法區(qū)分開來,將發(fā)現(xiàn)的問題作為線索移交水土保持相關(guān)部門。為防止方案虛化、泛化,還可鼓勵地方水行政主管部門建立技術(shù)審查申訴機(jī)制。

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