建設單位對政府投資項目質(zhì)量安全的控制與管理

劉鑄民

［昆明經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)投資開發(fā)（集團）有限公司，云南 昆明 650501］

0 引言

近年來，為加快推動城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設，政府投資力度持續(xù)加大，政府投資項目工程的建設規(guī)模也在不斷擴大，項目多、投資大、精度高、工期緊、程序繁、人員少且配備專業(yè)不夠全面等問題一直考驗著建設單位。在此背景下，必須充分保障單位工程質(zhì)量安全，穩(wěn)步推進施工進度、合理控制工程造價、強化項目管控措施，提高項目信息化管理水平，以此提高建設單位的綜合管理能力，確保項目質(zhì)量安全管理的“看得見、管得著、控得住”。

1 政府投資項目特征

1.1 政府投資項目以追求社會效益為主

政府投資項目具有非營利性的性質(zhì)，項目的建設主要為社會發(fā)展服務，是一種公益性項目。各地區(qū)的基礎設施建設都需要國家投入大量資金，這類資金投入能夠提高民生水平、改善人民生活、完善片區(qū)配套、提高安全防范等。由于政府投資項目具有公益性的特征，公益性建設項目基于國家政策進行建設，主要是為了服務大眾或者國家戰(zhàn)略意義所產(chǎn)生的工程，屬于國家各級財政資金支持的工程。

1.2 政府投資項目的質(zhì)量安全管理要求和程序更加嚴格

政府投資項目的建設過程具有嚴格的管理程序，必須經(jīng)過國家規(guī)定的報批程序開展項目，項目投資資金嚴禁擠占或挪用，工程項目的勘察、設計、施工必須要依法分階段進行，資金的使用必須嚴格執(zhí)行項目評審程序。同時，還具有嚴格的立項審批制度、施工與管理采購制度、財政評審程序、以及嚴格的項目管理制度，項目的建設必須要接受社會公眾的監(jiān)督，定期向社會報告項目建設的進程、建設情況與質(zhì)量安全問題，以此確保建成后能夠有效改善人民生活質(zhì)量[1]。

1.3 政府投資項目具有公共性和外部性

政府投資項目具有公共性質(zhì)，所建設的工程多用于公民的集體使用；同時還具有較強的外部性，建成后會對多個經(jīng)濟單位產(chǎn)生影響，并可以從該項目中獲取收益。政府投資項目不僅能夠推動建筑行業(yè)和其他相關行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，還能夠為項目周邊產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營和運輸提供便利，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)再造。若政府投資項目的決策與工程施工缺乏科學性，未全面考慮各類風險因素，會導致項目難以達到預設效果，甚至對國家和地區(qū)產(chǎn)生社會經(jīng)濟壓力和生態(tài)環(huán)境的破壞，因此，建設單位必須要對項目建設全過程嚴格質(zhì)量與安全管理。

2 建設單位對政府投資項目質(zhì)量安全控制與管理的原則

建設單位對政府投資項目的質(zhì)量安全管理應遵循誰建設、誰負責；以人為本、預防為主；規(guī)范與效率相統(tǒng)一。首先，堅持誰建設、誰負責的原則，嚴格履行法律法規(guī)、管理制度的相關規(guī)定，對項目的投資、進展、工程安全質(zhì)量與管理等方面全面負責，嚴格執(zhí)行項目建設管理的權(quán)利和義務，承擔工程質(zhì)量安全控制與管理的第一責任。其次，堅持以人為本、預防為主的原則。建設單位應嚴格履行“教育、制度、監(jiān)督”的工作要求，完善工程質(zhì)量安全與管理的監(jiān)督制度，做到責任落實到個人和分權(quán)制約，嚴格防范與規(guī)避發(fā)生違法違紀行為、資金使用不明確和項目安全事故等。建設單位要對政府投資項目招標、計劃變更、資金撥付、竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)嚴格負責，規(guī)范工程行為，保證工程建設細則與權(quán)力約束等條例公開透明，防止各方參建單位間發(fā)生沖突。再次，堅持規(guī)范與效率相統(tǒng)一的原則，在遵循《建設單位安全責任制》《建設單位質(zhì)量責任制》和政府投資項目施工要求的前提下，結(jié)合實際工程情況，對各項舉措進行創(chuàng)新，以此有效提升工程管理效能，按計劃推進工程進展[2]。最后，堅持內(nèi)部管控與外部監(jiān)督相結(jié)合的原則，嚴格管理工程質(zhì)量與安全，積極接受外部相關部門的審查和社會輿論的監(jiān)督，以確保政府投資項目的優(yōu)質(zhì)高效建設。

3 建設單位對政府投資項目質(zhì)量安全管理存在的問題

3.1 建設項目工期緊，施工質(zhì)量安全難以得到保障

在政府投資項目實施過程中，政府對項目的進度具有嚴格的指標，有明確的工程竣工時間，但由于前期立項審批、招投標、籌備階段、施工許可證、征地遷房等影響，大大地壓縮了施工期，導致項目整體工期壓縮，施工工期較為緊張。建設單位為在規(guī)定期間內(nèi)快速完成政府下達的工期目標，難以避免地造成施工過程中的質(zhì)量、安全控制不到位，管控措施難以落到實處，搶進度、加緊施工，工序的銜接更為嚴密，質(zhì)量、安全管理制度落實不徹底，從而根本難以保障項目的施工質(zhì)量與安全。

3.2 未建立安全生產(chǎn)責任制，對項目總體監(jiān)管不到位

在部分政府投資項目的質(zhì)量安全管理過程中，建設單位的安全責任生產(chǎn)制過于形式化，未落實到一線作業(yè)人員的安全生產(chǎn)責任。并且，施工單位在制定項目施工方案過程中，未與監(jiān)理、供電、燃氣、市政、設計、監(jiān)測等有關單位征詢方案意見，未考慮工程項目所涉及或周邊的建筑物、構(gòu)筑物、道路、線下管線等對工程施工與安全管理產(chǎn)生的影響，從而為項目施工留下安全隱患。

3.3 變更管理未按照變更設計管理辦法， 變更程序不規(guī)范

在項目施工和安全管理過程中，由于政府投資項目的投資決策的局限性，項目的部分實施程序在設計時未同步規(guī)劃，造成資金投資的不可控制；項目的設計方案與實際的項目工程有較大出入，設計未能準確把控施工難度和細節(jié)，存在不可避免的漏洞，施工圖預審階段未能深刻體會設計意圖，致使項目方案必須變更，從而造成投資加大、工期延長等。在項目工程變更過程中，有文件規(guī)定完善的變更程序，但時效性及執(zhí)行嚴重不到位，未嚴格遵循《工程變更指令》，未認真填寫《工程變更申報審批表》的各項變更分類內(nèi)容，并缺乏工程變更審核文件，或?qū)徍宋募暮炇饡r間有誤等，從而無法有效挖掘變更原因和責任落實。

4 建設單位對提升政府投資項目質(zhì)量安全管理水平的有效路徑

4.1 加強對建設工程材料的質(zhì)量檢測， 嚴格核驗工程材料的產(chǎn)品檢測報告

建設單位應督促施工單位、第三方檢測單位及時對建設工程材料開展自我檢測、抽檢及外委檢測，并根據(jù)本地區(qū)的《禁止或限制生產(chǎn)和使用的建設工程材料目錄》嚴格篩選符合標準的建設材料，并對建設工程材料的產(chǎn)品檢測報告、產(chǎn)品質(zhì)量保證書等文件進行核查與檢驗。對于建設工程質(zhì)量檢測產(chǎn)生的費用，建設單位應根據(jù)相關規(guī)定將此類費用列入政府投資預算中，檢測專項費用只能用于工程制檢測，不得私自挪用[3]。

呈黃路（北段）工程屬于政府投資項目，該項目為市政公用工程，包含路基、路面、排水、橋梁、電氣、綠化等專業(yè)，施工與質(zhì)量管理需要內(nèi)部配合和外部協(xié)調(diào)。此項目工程建設完成并通車后，完善了經(jīng)開區(qū)和空港經(jīng)濟區(qū)、呈貢新城的交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)機場、高鐵兩個國際樞紐的有效連接，有效促進了昆明主城、呈貢新區(qū)和空港經(jīng)濟區(qū)的融合發(fā)展，真正彰顯了工程建設項目部求真務實、敢拼敢打的作風，充分履行了社會責任和義務，此項目榮獲春城杯一等獎，為經(jīng)開區(qū)的建設發(fā)揮重要示范引領作用。此工程的質(zhì)量安全控制與管理嚴格控制施工原材料、半成品材料、成品材料的質(zhì)量，對鋼材、水泥、預應力鋼絞線等材料進行進貨檢驗和質(zhì)量檢測，嚴格核查各類材料的產(chǎn)品檢測報告、工程材料備案證等證件，檢查工程材料的質(zhì)量和數(shù)量是否符合工程計劃，嚴格遵守《云南省建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理條例》的相關規(guī)定，建設單位要督促本單位、施工單位項目負責人、監(jiān)理工程師、材料員等相關單位人員對工程材料進行驗收、取樣和復試，復試合格后，才能正式用于工程建設。

4.2 完善項目資金使用管理制度和項目合同監(jiān)督制度，促進項目建設又好又快的推進

為切實提升建設單位對政府投資項目質(zhì)量安全管理水平，應加強資金使用與各方協(xié)同監(jiān)管的制度建設，以促進項目建設又好又快的推進。首先應建立健全項目資金使用制度，建立政府投資項目的專賬專戶，切實遵守?？顚Ｓ玫母黜椧?。還要圍繞政府投資項目的工程安全管理建立工程造價內(nèi)審制度，對于重大施工環(huán)節(jié)和安全管理項目的資金使用要開展跟蹤審計，加強對各項工程資金的審計監(jiān)督，并完善項目專戶賬目和對賬審核制度，充分保證賬實相符。以此提升項目工程質(zhì)量控制與安全管理的規(guī)范化水平。

建設單位要完善項目合同監(jiān)督管理制度，通過責任書明確建設單位與實際在管項目單位、設計、監(jiān)理、施工等單位的權(quán)利、義務和責任，明確各單位的項目負責內(nèi)容、范圍與調(diào)價方式。并對各項合同進行備案管理，嚴格審查合同內(nèi)的條款與細則，避免合同內(nèi)容與項目質(zhì)量管理實際情況存在矛盾或沖突。

項目合同監(jiān)督管理制度需涵蓋工程項目子單位、分部、分項施工質(zhì)量控制的規(guī)定與要求，對于呈黃路（北段）工程第Ⅵ標段項目而言，設計單位應完善首件工程和關鍵工序的驗收程序，按照施工進度對工程各分部、各項進行驗收。此項目主要有路基、橋梁、排水、電氣、綠化5 類單位工程，其中包含18 個分部工程、89個分項工程，要對各分項工程的首件工程和關鍵工序進行專項檢驗，檢驗合格后，對分部分項工程質(zhì)量控制資料和功能項目檢測資料進行核查，評定合格后可開展下一步工程施工。

4.3 嚴格遵循分權(quán)制約、責任到人的原則，落實工程安全生產(chǎn)責任制和工程變更監(jiān)督管理制度

針對政府投資項目完善安全生產(chǎn)責任體系，建立以建設單位為第一責任人職責的安全生產(chǎn)責任制度，形成工程質(zhì)量安全控制與職責清單落實的動態(tài)責任機制，充分明確項目施工各環(huán)節(jié)的責任與義務，橫向到邊、縱向到底。首先，建設單位應充分發(fā)揮對政府投資項目的工程造價和質(zhì)量安全控制的牽頭作用，對政府投資資金進行估算、概算、預算與決算，使投資資金能夠嚴格按照工程計劃、投資計劃、監(jiān)督合同等有序落實。其次，要完善工程變更聯(lián)系單管理制度，工程各單位必須要按照變更審批流程與審批責任落實等細則填寫變更聯(lián)系單的各項內(nèi)容，并確保內(nèi)容的真實規(guī)范填寫，嚴禁隨意填寫、瞞報、隨意更改等行為存在，以此確保工程變更過程中的合理與高效。

4.4 構(gòu)建質(zhì)量管理體系，切實做到對建設工程的全過程質(zhì)量安全控制

建設單位是政府投資項目工程質(zhì)量安全管理的第一責任人，對工程質(zhì)量控制具有法律責任，必須要在合法合規(guī)范圍內(nèi)對工程項目的各項環(huán)節(jié)進行全過程控制，以確保建設工程符合計劃要求和功能標準。建設單位需要在工程開工前組織勘察與設計等部門在施工文件中明確具有重大危險性的工程清單，并要求施工單位制定危險性較大分部分項工程的安全專項施工方案，部分需要專家論證，監(jiān)理、母體公司對方案進行審查，建設單位審批，總監(jiān)理工程師簽字后方可實施，之后，技術負責人需要就專項施工方案進行技術交底。建設單位還要嚴格按照工期管理施工進程，絕不可任意壓縮工期，若要調(diào)整工期必須具備可行性的項目質(zhì)量安全與控制的方案和措施，經(jīng)過多方單位共同商討通過后方可實施。建設單位還要嚴格督促施工單位履行質(zhì)量安全保證體系，應與各單位共同制定安全技術方案和施工方案，切實做好重大工程環(huán)節(jié)的質(zhì)量檢查、記錄和驗收，驗收合格后，才能開展后續(xù)施工。

呈黃路（北段）工程第VI 標段項目施工過程的質(zhì)量控制運用了自檢、互檢、交接檢查相結(jié)合的“三檢制”，項目實施前建設單位就已經(jīng)明確了質(zhì)量控制目標，并采取多種檢測手段對工程質(zhì)量嚴格把關。此項工程通過對關鍵環(huán)節(jié)、關鍵工序和危險性較大的分部分項空城設置了質(zhì)量控制點，各項工序通過“三檢制”檢查過后，由建設單位進行復驗，合格后才能進入下道工序施工。

4.5 推動政府投資項目質(zhì)量安全管理的信息化建設，對安全施工行為開展動態(tài)智能監(jiān)控

面對政府投資項目工程建設周期長、質(zhì)量安全管理困難、監(jiān)督難度大等問題，為提升質(zhì)量安全管控效率、提高工程質(zhì)量、縮短項目進度，應為工程建設配備揚塵噪音檢測設備和遠程動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對施工過程中的安全生產(chǎn)行為開展全方位智能監(jiān)控，并將視頻信號接入本地區(qū)的工程項目監(jiān)管平臺。時刻督促與監(jiān)督各單位參與工程項目的文明施工和安全生產(chǎn)等專項工作，切實做好質(zhì)量安全的控制與管理，積極運用無人機影像技術，實現(xiàn)對工程施工全景可視化的質(zhì)量安全管理，尤其對于工程施工材料、項目隱蔽環(huán)節(jié)與現(xiàn)場檢測等影像記錄，不斷提升工程質(zhì)量安全管控的系統(tǒng)化、集成化、智能化水平。

5 結(jié)語

為進一步建設單位對政府投資項目的質(zhì)量安全控制與管理水平，實現(xiàn)項目的社會效益，建設單位需要加強制度建設，落實第一監(jiān)管責任，提升質(zhì)量管理的規(guī)范化、制度化和信息化水平；構(gòu)建質(zhì)量管理體系，切實做到對建設工程的全過程質(zhì)量安全控制；以此有效確保政府投資項目建設的安全、優(yōu)質(zhì)、高效與廉潔。