歐盟的農(nóng)田生物多樣性保護(hù)政策及啟示

■ 魏 雪/胡瀟方/徐志宇/李 穎/靳 彤

（1.康奈爾大學(xué)，伊薩卡 14853；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站，北京 100026；3.大自然保護(hù)協(xié)會，北京 100600）

0 引言

生物多樣性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一切經(jīng)濟(jì)活動和人類福祉的基礎(chǔ)，為人們獲取食物、空氣、水資源和其他多種收益提供必要保障。然而，諸多人類活動卻在威脅著我們的生態(tài)系統(tǒng)，加劇物種的滅絕和自然棲息地的喪失，阻礙生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和產(chǎn)品的供給，這必然也將威脅到人類自身的生存。降低人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響、保護(hù)生物多樣性已成為國際社會的廣泛共識。

農(nóng)業(yè)是社會發(fā)展中必不可少的人類活動，它與生物多樣性之間存在緊密的聯(lián)系。一方面，全球農(nóng)業(yè)用地占陸地總面積的1/3[1]，而農(nóng)田為很多物種提供了棲息地和食物來源，保護(hù)農(nóng)田生物多樣性可以為現(xiàn)有自然保護(hù)地提供重要補(bǔ)充。另一方面，全球雖然已建立了大量不同種類的自然保護(hù)地，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)，生物多樣性保護(hù)面臨的形勢仍十分嚴(yán)峻，一些不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動破壞自然棲息地功能、改變原始生態(tài)環(huán)境，對生物多樣性產(chǎn)生了消極影響，成為生物多樣性喪失的重要因素之一[2]。2021年，在我國昆明市召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（CBD COP15）第一階段會議明確提出，要制定、通過和實(shí)施一個(gè)有效的“2020年后全球生物多樣性框架”[3]，框架草案的目標(biāo)之一是使全球30%的陸地和海洋區(qū)域得到保護(hù)[4]。因此，對具有重要生物多樣性價(jià)值的農(nóng)田地區(qū)進(jìn)行可持續(xù)管理，對全球生物多樣性保護(hù)至關(guān)重要，這也有助于維持農(nóng)業(yè)系統(tǒng)自身的穩(wěn)定，提高自我調(diào)節(jié)能力和生產(chǎn)能力，保障糧食安全。

歐盟在農(nóng)田生物多樣性保護(hù)方面處于世界領(lǐng)先地位，其成員國制訂了高水平的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，形成了完整的政策和法律體系，并在不斷完善。近幾十年，農(nóng)業(yè)集約化已成為農(nóng)田生物多樣性下降的主要因素。為了減輕集約化對環(huán)境的不利影響，1992年的“共同農(nóng)業(yè)政策”（Common Agricultural Policy, CAP）改革將減輕“農(nóng)業(yè)的環(huán)境影響”納入主要目標(biāo)，并出臺了相應(yīng)的政策工具，“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”（Agri-Environment Schemes, AES）就是其中之一[5]。2003年，歐盟成員國認(rèn)可“高自然價(jià)值農(nóng)田”（High Nature Value Farmland, HNVF）這一概念及其經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可行性，將“高自然價(jià)值農(nóng)田”作為“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的重要目標(biāo)對象納入2013—2020年“共同農(nóng)業(yè)政策”中[6]。2014—2020年，歐盟通過的“共同農(nóng)業(yè)政策”已為保護(hù)農(nóng)田生物多樣性投入了660億歐元[8]。2020年5月20日，在新冠肺炎疫情席卷全球的背景下，歐盟正式發(fā)布《讓自然回歸生活：2030年生物多樣性戰(zhàn)略》這一新的長期計(jì)劃，加快了歐洲的生物多樣性恢復(fù)進(jìn)程，其中農(nóng)業(yè)土地利用被確定為該戰(zhàn)略的主要方向之一[7]。

本文主要研究歐盟“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”在保護(hù)農(nóng)田生物多樣性方面的作用，詳細(xì)介紹了農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃的特點(diǎn)：一是以結(jié)果為導(dǎo)向，激勵(lì)農(nóng)民采取有利于生物多樣性的環(huán)境措施；二是將“高自然價(jià)值農(nóng)田”作為重點(diǎn)目標(biāo)對象，以確保更高的可行性和更顯著的生物多樣性保護(hù)效果。同時(shí)簡要回顧了“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”試點(diǎn)項(xiàng)目遵循的五個(gè)步驟實(shí)施框架和激勵(lì)機(jī)制，并以沼澤貝母蝴蝶的保護(hù)案例具體分析試點(diǎn)項(xiàng)目的落地實(shí)踐及其有效性。最后，結(jié)合我國目前的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策，從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、管理架構(gòu)、部門協(xié)作更新完善農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃、細(xì)分化建設(shè)投資等五個(gè)方面對未來加強(qiáng)農(nóng)田生物多樣性保護(hù)提出了建議。

1 歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃

1.1 發(fā)展歷程

歐盟“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”是從1985年的“歐盟農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)法規(guī)”（Agricultural Structures Regulation of 1985，EU Regulation 797/85）發(fā)展而來的，該法規(guī)支持成員國對在環(huán)境敏感地區(qū)減少集約化經(jīng)營的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償；1987年頒布的修正案（EU Regulation1760/87）明確環(huán)境敏感地區(qū)50%的農(nóng)民補(bǔ)償成本由共同農(nóng)業(yè)政策資助；1992年，歐盟要求各成員國根據(jù)環(huán)境狀況采取農(nóng)業(yè)環(huán)境措施，“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”（EU Regulation 2078/92）成為所有成員國的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)成員國應(yīng)設(shè)計(jì)自己的具體計(jì)劃[5]?！稗r(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”在促進(jìn)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展上發(fā)揮著越來越重要的作用。

1992—2003年，15個(gè)歐盟成員國的“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”共投入資金240億歐元，影響了歐盟20%的農(nóng)田[9]。2007—2013年，該計(jì)劃覆蓋農(nóng)田的規(guī)模增長至25%左右[9]。隨著“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”影響范圍逐步擴(kuò)大，其目標(biāo)也在不斷變化。該計(jì)劃的最初目的是保護(hù)棲息地和農(nóng)業(yè)景觀，減少人類活動對農(nóng)業(yè)環(huán)境的影響。隨著時(shí)間推移，該計(jì)劃的目標(biāo)轉(zhuǎn)向保護(hù)農(nóng)業(yè)土地的生物多樣性，特別是保護(hù)鳥類。后來該計(jì)劃的目標(biāo)又?jǐn)U大到改善和維持生態(tài)系統(tǒng)的功能，如生物防治等[10]?！稗r(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”適用范圍不斷擴(kuò)大，在生物多樣性保護(hù)上的重要性日益增加。

1.2 特點(diǎn)

1.2.1 以結(jié)果為導(dǎo)向

“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”（AES）是歐盟以結(jié)果為導(dǎo)向的政策工具，各成員國基于政策實(shí)施取得的環(huán)境保護(hù)成果向農(nóng)民支付報(bào)酬，獎勵(lì)農(nóng)民提高農(nóng)田生物多樣性和生態(tài)質(zhì)量的行為。為客觀評估環(huán)境保護(hù)成果，歐盟國家開發(fā)了“農(nóng)田質(zhì)量評估計(jì)分卡”以確定獎勵(lì)或補(bǔ)貼金額。這種計(jì)分卡從農(nóng)田的生物多樣性水平、未來發(fā)展前景等維度對農(nóng)田進(jìn)行打分[11]，得分高的農(nóng)田將會獲得更高的獎勵(lì)補(bǔ)償。陽（陰）性指示植物物種的數(shù)量和覆蓋度，是反映生物多樣性水平的重要指標(biāo)。指示植物物種是一類通常生長在特定環(huán)境中的雜草植物，通過簡單觀察此類植物生長狀態(tài)可以評估一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境條件[12]。陽性指示植物與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)潛力呈正相關(guān)，其豐富度越高，生物多樣性水平越高，農(nóng)田的環(huán)境成果得分就越高；陰性指示植物與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)潛力呈負(fù)相關(guān)，豐富度越高，生物多樣性水平越低，得分就越低[12]。不同地區(qū)針對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境對陽性和陰性指示植物物種作出具體的劃分。除了當(dāng)前的生物多樣性水平，還需要評估任何可能影響未來生物多樣性目標(biāo)的活動。當(dāng)需要保護(hù)某個(gè)特定物種時(shí)，還應(yīng)評估其棲息地植被結(jié)構(gòu)的適宜性[11]。

“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”以農(nóng)民為中心，賦予農(nóng)民自主權(quán)，并且有針對性地給農(nóng)民提出適合當(dāng)?shù)厍闆r的生態(tài)建議，使他們可以靈活地利用知識和經(jīng)驗(yàn)，以既有益于生物多樣性又不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式管理土地。以結(jié)果為導(dǎo)向的獎勵(lì)政策提高了農(nóng)民保護(hù)農(nóng)田生物多樣性的積極性，有益于推動長期積極的行為改變。

1.2.2 以高自然價(jià)值農(nóng)田為目標(biāo)對象

“高自然價(jià)值農(nóng)田”一詞在20世紀(jì)80年代末至90年代初開始被普遍使用。從21世紀(jì)初開始，高自然價(jià)值農(nóng)田所提供的收益就得到了國家層面的認(rèn)可?！案咦匀粌r(jià)值農(nóng)田”具有三大特征：作物多樣性高、低強(qiáng)度農(nóng)業(yè)和存在半自然植被。歐洲環(huán)境署（EEA）已明確這一概念，并確定了三大類型的高自然價(jià)值農(nóng)田[13]：半自然植被比例高的農(nóng)田（類型1）；具有低強(qiáng)度農(nóng)業(yè)和自然景觀元素的農(nóng)田（類型2），例如田地邊緣、樹籬、石墻、林地或灌木叢、小河流等；支持稀有物種或重要本土物種的農(nóng)田（類型3）。

高自然價(jià)值農(nóng)田占?xì)W盟所有國家農(nóng)田總面積的25%，約2700萬公頃[14]。高自然價(jià)值農(nóng)田保存了生態(tài)系統(tǒng)的多樣性并且以較低的成本生產(chǎn)了糧食，因此，保護(hù)它們對在維持糧食生產(chǎn)前提下保護(hù)生物多樣性具有重要意義。

高自然價(jià)值農(nóng)田的生物多樣性價(jià)值使其成為了“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”政策實(shí)施的重要目標(biāo)對象。為維持高自然價(jià)值農(nóng)田的生物多樣性，農(nóng)民可以采取改變耕作方式、調(diào)整景觀設(shè)計(jì)等方法。農(nóng)民通常會在“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的專家指導(dǎo)下，對一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)物種進(jìn)行定制化的管理措施設(shè)計(jì)。實(shí)施這些管理措施往往會要求農(nóng)民專注于低強(qiáng)度農(nóng)業(yè)技術(shù)，因此會造成一定的利潤損失。而“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”則通過補(bǔ)貼和獎勵(lì)的方式進(jìn)行干預(yù)，提高農(nóng)民采取相應(yīng)管理措施的積極性，使高自然價(jià)值農(nóng)田得到有效保護(hù)成為可能。

1.3 試點(diǎn)項(xiàng)目

2015年，歐盟委員會在愛爾蘭和西班牙同時(shí)啟動了為期3.5年的“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”試點(diǎn)項(xiàng)目，并為該項(xiàng)目提供70%的資金，旨在測試該計(jì)劃在提高農(nóng)田生物多樣性上的潛力[15]?！稗r(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”試點(diǎn)項(xiàng)目的開展遵循以下五個(gè)步驟（圖1）。

圖1 農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施的五個(gè)步驟

第一步是選擇生物多樣性目標(biāo)對象。試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況選定生物多樣性目標(biāo)對象，并確定參照水平。選定的生物多樣性目標(biāo)對象一般為法律規(guī)定的或具有重要保護(hù)價(jià)值的特定物種或棲息地，并且會受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)實(shí)踐的影響。

第二步是設(shè)計(jì)評分體系和農(nóng)場計(jì)劃。采用通用的框架對試點(diǎn)地區(qū)的生物多樣性目標(biāo)進(jìn)行評估，一般包括生物多樣性水平、未來威脅及前景等方面，每一方面選取合適的指標(biāo)來量化評價(jià)農(nóng)田的生態(tài)質(zhì)量。所選取的這些指標(biāo)既要與生物多樣性目標(biāo)聯(lián)系起來，又要讓農(nóng)民能夠比較方便地獲得數(shù)據(jù)，一般包括指示植物物種、人類破壞活動、農(nóng)場管理水平等，特殊地區(qū)會根據(jù)具體情況進(jìn)行指標(biāo)的增減調(diào)整。將指標(biāo)的得分相加，即可反映出該農(nóng)田的生物多樣性狀況。專家、農(nóng)場顧問及政府機(jī)構(gòu)代表組成咨詢小組，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民根據(jù)咨詢小組的建議制定計(jì)劃采取的環(huán)境改善措施，并在此后的兩年中根據(jù)分?jǐn)?shù)進(jìn)一步完善。不同的地區(qū)、不同的農(nóng)田類型會采取不同的環(huán)境改善措施，常用的措施包括：①在農(nóng)田邊緣設(shè)立緩沖帶，為鳥類、無脊椎動物等提供棲息地，同時(shí)也防止有害物種入侵，破壞原有生態(tài)平衡；②提高邊緣棲息地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，避免在緩沖帶使用肥料、除草劑等，減少水土污染；③調(diào)整作物種植方式，采用輪作、間作、保護(hù)性耕作等方式使種植作物多樣化，改善土壤，提高整個(gè)農(nóng)田的生物多樣性。

第三步是確定獎勵(lì)機(jī)制。采取分級獎勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民在其特定的農(nóng)場環(huán)境中獲得盡可能高的分?jǐn)?shù)，并依據(jù)分?jǐn)?shù)高低給予他們相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

第四步是實(shí)施計(jì)劃。正確的培訓(xùn)和指導(dǎo)是計(jì)劃成功實(shí)施的前提。專家小組每年向農(nóng)民提供培訓(xùn)，使他們詳細(xì)了解“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”，包括環(huán)境措施、評分標(biāo)準(zhǔn)、獎勵(lì)機(jī)制等。農(nóng)民在獲得指導(dǎo)后，能夠更加有效地執(zhí)行計(jì)劃，從而取得更理想的生物多樣性保護(hù)效果。

第五步是監(jiān)測和評估。一是監(jiān)測和評估分?jǐn)?shù)提高是否能有效反映生物多樣性的提高；二是評估“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”對實(shí)現(xiàn)生物多樣性目標(biāo)的影響。

2015年，項(xiàng)目試點(diǎn)在愛爾蘭和西班牙特定區(qū)域開展，據(jù)統(tǒng)計(jì),共有52名農(nóng)民參與該項(xiàng)目，覆蓋259公頃土地，獎勵(lì)金額為81136歐元。每個(gè)試驗(yàn)點(diǎn)平均得分為6.7分（10分制），每公頃土地平均獲得325.54歐元獎勵(lì)[15]。2016年，為期兩年的試點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展到英國的約克郡等地；到2018年，在獲得資助的情況下，項(xiàng)目繼續(xù)延長兩年[16]；2021年，納入了氣候目標(biāo)的新的試點(diǎn)項(xiàng)目再一次在愛爾蘭實(shí)施，為2023年新的“共同農(nóng)業(yè)政策”施行探路[17]。

2 歐盟農(nóng)田生物多樣性保護(hù)的實(shí)踐案例——沼澤貝母蝴蝶

沼澤貝母蝴蝶（Marsh Fritillary, Euphydryas aurinia）是一個(gè)瀕危物種，被歐洲國家列為生物多樣性保護(hù)的重點(diǎn)對象。在2015年的“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”試點(diǎn)項(xiàng)目中，沼澤貝母蝴蝶的主要棲息地——愛爾蘭萊特里姆縣被選為試驗(yàn)區(qū)，共13名農(nóng)民62個(gè)牧場參與了試點(diǎn)工作，牧場總面積超過120公頃[14]。沼澤貝母蝴蝶在該縣的主要棲息地是半自然、物種豐富的草地，符合高自然價(jià)值農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，但其中大部分不在已有的自然保護(hù)地內(nèi)。由于過度放牧，沼澤貝母蝴蝶賴以生存的濕草地和牧場邊緣棲息地不斷減少[14]。試點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)了高自然價(jià)值草地的計(jì)分卡，利用結(jié)果性指標(biāo)進(jìn)行生物多樣性目標(biāo)對象的狀態(tài)評估。記分卡選取指示植物物種的數(shù)量和覆蓋情況衡量草地生物多樣性水平，同時(shí)將蕨類植物和灌木的狀況及破壞性活動的程度作為評估威脅的指標(biāo)。針對沼澤貝母蝴蝶這一物種的特定情況，在該計(jì)分卡中還修改了指示植物的類型和數(shù)量并增加了生境適宜性這一指標(biāo)。修改完善后的計(jì)分卡由9個(gè)指標(biāo)組成，其中3個(gè)指標(biāo)用于評估生物多樣性水平，6個(gè)指標(biāo)用于評估威脅和未來發(fā)展前景（表1）[18]。最終通過分?jǐn)?shù)轉(zhuǎn)換表將分值轉(zhuǎn)化為10分制，分?jǐn)?shù)越高，獎勵(lì)越多，10分制轉(zhuǎn)換及對應(yīng)支付情況見表2[18]。對愛爾蘭西北部物種豐富的草地進(jìn)行評分的最理想時(shí)間是5月中旬到9月初，這是指示植物的生長高峰期。沼澤貝母蝴蝶棲息地的最佳評估時(shí)間是7月中旬以后。

表1 草地（沼澤貝母蝴蝶棲息地）計(jì)分卡示例

表2 十分制轉(zhuǎn)換及對應(yīng)支付情況

萊特里姆縣原來的主要收入來自畜牧業(yè)。為恢復(fù)生物多樣性，當(dāng)?shù)貙?shí)施了農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，采取一系列環(huán)境保護(hù)措施限制畜牧業(yè)發(fā)展。政府對于永久草地實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施的補(bǔ)貼為每公頃210～450歐元。在農(nóng)民采取環(huán)境保護(hù)措施后，若通過記分卡評估可以得到10分，將獲得最高級別的補(bǔ)貼，每公頃利潤將會達(dá)到295歐元，高于采取環(huán)境保護(hù)措施前的收入，因此激發(fā)了農(nóng)民采取環(huán)境措施的積極性（表3）。由此可見，合理的補(bǔ)貼方案可以有效發(fā)揮激勵(lì)作用。

表3 成本收入分析[20-21]單位：歐元/公頃

監(jiān)測結(jié)果表明，計(jì)分卡中生物多樣性水平的結(jié)果指標(biāo)與物種豐富度顯著相關(guān)，即陽性指示植物的指標(biāo)越高，草地物種豐富度水平就越高。不過，一些結(jié)果指標(biāo)（如破壞活動指標(biāo)）與生物多樣性之間的相關(guān)性很低，甚至不存在相關(guān)性[22]，但這些指標(biāo)作為草地物種豐富度退化的預(yù)警信號是必要的。環(huán)境措施對生物多樣性目標(biāo)的影響評估不應(yīng)等到所有監(jiān)測數(shù)據(jù)收集完后再開展，而是應(yīng)當(dāng)定期、定量進(jìn)行。監(jiān)測結(jié)果顯示，2016年和2017年9個(gè)監(jiān)測站點(diǎn)內(nèi)試點(diǎn)樣地（n=5）的蝴蝶種群數(shù)量高于對照農(nóng)場（n=4）[22]，說明“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的實(shí)施確實(shí)對生物多樣性目標(biāo)產(chǎn)生了積極影響。最后，通過問卷調(diào)查農(nóng)民對試點(diǎn)項(xiàng)目的反饋意見，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的設(shè)計(jì)。這樣的適應(yīng)性管理過程可以使已制定的措施、指標(biāo)和指南得到不斷完善。

英國的馬爾島是以沼澤貝母蝴蝶保護(hù)為目標(biāo)的“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”試點(diǎn)項(xiàng)目之一，除了常規(guī)的環(huán)境措施之外，該試點(diǎn)還探索了在保護(hù)高自然價(jià)值農(nóng)田的基礎(chǔ)上確保農(nóng)場經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)手段，使其更具有商業(yè)可行性。馬爾島是英國第四大島，擁有濕地、草地、高地、泥炭沼澤等多種類型的棲息地[23]。為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐恼訚韶惸负?，在得到“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的資金支持后，農(nóng)場主實(shí)行了長期的夏季休牧制度，恢復(fù)了5～20厘米不同高度的草地，修復(fù)濕地、隔離原始林地等措施也促進(jìn)了植物群落的恢復(fù)，同時(shí)也增加了紅松雞和鷸等野生動物的數(shù)量。為進(jìn)一步提高農(nóng)場經(jīng)營的可持續(xù)性，農(nóng)場主開辦了一家綠色自助餐飲企業(yè)并發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，既能增加收入，也能向公眾推廣環(huán)境友好型農(nóng)場的理念。這個(gè)案例展示了“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)系統(tǒng)與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，有效地發(fā)揮了農(nóng)業(yè)、景觀和旅游業(yè)的協(xié)同作用，不僅可以帶來生態(tài)效益，還可以帶來經(jīng)濟(jì)和社會效益。

3 討論

我國是第一批簽署《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity, CBD）的國家之一[24]，生物多樣性保護(hù)工作起步較早。2010年，國家環(huán)保局聯(lián)合多個(gè)部門發(fā)布了《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計(jì)劃（2011—2030）》，確定了未來20年生物多樣性保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)、優(yōu)先領(lǐng)域和行動[24]。然而，該文件并沒有將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)列為生物多樣性保護(hù)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，缺乏明確的農(nóng)田生物多樣性目標(biāo)，在行動中也未能體現(xiàn)農(nóng)業(yè)實(shí)踐向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要[26]。

事實(shí)上，我國的農(nóng)業(yè)用地占全球的9.9%，在世界農(nóng)業(yè)用地中占比最大[27]，同時(shí)也是全球生物多樣性最豐富的國家之一。盡管我國已經(jīng)建立了覆蓋國土面積18%的自然保護(hù)地，但對東部和南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)的生物多樣性保護(hù)不足，而這些區(qū)域與生物多樣性重疊度高的主要是農(nóng)田[26]。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和土地利用政策主要針對農(nóng)田的生產(chǎn)功能，對農(nóng)田生物多樣性及農(nóng)田與周圍生態(tài)棲息地的關(guān)系重視程度不足。通過信息檢索發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)在“十三五”期間共發(fā)布信息29224條，但包含關(guān)鍵詞“生物多樣性”的信息僅有47條，且多為“通知”“答復(fù)”類信息，只有7條為政策規(guī)定類信息。我國每年在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)上的投入不斷增加，而絕大部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目均以提高糧食產(chǎn)量為主要目標(biāo)，注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、規(guī)?；⒏弋a(chǎn)化、單一化，而這與保護(hù)農(nóng)田生態(tài)質(zhì)量理念背道而馳，造成農(nóng)田生產(chǎn)和自然保護(hù)功能的分離，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的共同實(shí)現(xiàn)。尤其是對于生態(tài)脆弱區(qū)域，高度集約化農(nóng)業(yè)政策的引導(dǎo)可能使農(nóng)田景觀發(fā)生巨大變化，單一作物種植面積增加，自然棲息地面積被擠壓，生物多樣性減少，不利于糧食產(chǎn)量和糧食安全的長期穩(wěn)定。

為順應(yīng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，提高我國農(nóng)田生態(tài)質(zhì)量，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部生態(tài)總站頒布并實(shí)施《生態(tài)農(nóng)場評價(jià)技術(shù)規(guī)范》[28]，統(tǒng)一了生態(tài)農(nóng)場的認(rèn)定條件和評價(jià)體系，進(jìn)一步完善了我國保障農(nóng)田生態(tài)質(zhì)量的評估框架。該評分體系中包含土壤質(zhì)量、水質(zhì)量、農(nóng)藥化肥投入等指標(biāo)，對人類活動影響程度進(jìn)行了充分的評估。且在實(shí)際評估過程中除考慮生態(tài)效益外，還參考了社會、經(jīng)濟(jì)效益，推動了農(nóng)田生態(tài)在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會三方面協(xié)調(diào)發(fā)展。但農(nóng)田生物多樣性并非此評估框架的重要關(guān)注點(diǎn)，雖然為了維持農(nóng)田的生物多樣性，該規(guī)范強(qiáng)調(diào)生態(tài)農(nóng)場必須有一定比例的“生態(tài)用地”，但評價(jià)體系仍缺乏評估農(nóng)田生物多樣性的具體指標(biāo)，尚不能直觀反映農(nóng)業(yè)措施對生物多樣性的影響。另外，該規(guī)范主要涉及農(nóng)田生態(tài)質(zhì)量的評估工作，包含目標(biāo)設(shè)立、實(shí)施、監(jiān)測等其他方面的整體政策框架仍需進(jìn)一步完善。基于歐盟經(jīng)驗(yàn)并通過對歐盟“農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃”的具體分析，同時(shí)結(jié)合我國目前農(nóng)業(yè)政策，本文對進(jìn)一步提高我國農(nóng)田生物多樣性保護(hù)水平提出以下建議。

一是設(shè)立利于維護(hù)生物多樣性的農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，識別全國符合標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)并納入優(yōu)先重點(diǎn)保護(hù)范圍。歐盟采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)識別高自然價(jià)值農(nóng)田，并有針對性地在這類農(nóng)田實(shí)施生物多樣性保護(hù)措施，使生態(tài)效益最大化。由于我國與歐盟國家在農(nóng)業(yè)類型和數(shù)據(jù)可用性上存在差異，識別方法與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)我國具體情況來設(shè)定。此外，還應(yīng)完善相關(guān)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，從人類活動影響程度、物種豐富度等多方面進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，保證準(zhǔn)確而科學(xué)地識別出符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田，并在這類農(nóng)田實(shí)施提高生物多樣性措施。

二是制定包括設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測、評估等內(nèi)容的適應(yīng)性管理框架，完善激勵(lì)政策，保障相關(guān)措施能夠有效提高我國農(nóng)田生物多樣性。設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)厍闆r且簡易靈活的指標(biāo)來客觀衡量農(nóng)田的生物多樣性水平，根據(jù)實(shí)施成果給予差異化的補(bǔ)貼；完善監(jiān)測評估和反饋體系，根據(jù)不同階段的監(jiān)測結(jié)果和農(nóng)民的反饋建議，不斷調(diào)整措施和計(jì)劃；宣傳推廣農(nóng)業(yè)生物多樣性相關(guān)知識和國家有關(guān)政策，增強(qiáng)農(nóng)民對生物多樣性的保護(hù)意識，同時(shí)加強(qiáng)對農(nóng)民的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為他們提供實(shí)質(zhì)性利益。

三是保護(hù)農(nóng)田生物多樣性是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會因素的有機(jī)結(jié)合，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需要加強(qiáng)與市場部門、教育部門的聯(lián)系，使農(nóng)田生物多樣性保護(hù)目標(biāo)與其他農(nóng)村發(fā)展政策和活動結(jié)合更密切，發(fā)揮農(nóng)田生物多樣性保護(hù)與景觀、文化遺產(chǎn)、手工藝產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)之間的協(xié)同作用。

四是在新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下，生物多樣性保護(hù)更應(yīng)當(dāng)被重視，應(yīng)更新完善農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)綠色且有彈性地復(fù)蘇。有研究表明，土地利用變化是最近人畜共患病爆發(fā)的主要驅(qū)動因素[29]。農(nóng)田生境破壞和生物多樣性喪失削弱了生態(tài)系統(tǒng)控制病原體傳播的自然能力，從而助長了新疾病發(fā)生流行的可能。在制定疫情后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)考慮盡量減少農(nóng)業(yè)發(fā)展對生物多樣性的影響，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)建設(shè)和資源投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色復(fù)蘇。

五是在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中加入生物多樣性保護(hù)要素，將國家對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投資細(xì)化。各地政府可以將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的某些生物多樣性保護(hù)項(xiàng)目列為重點(diǎn)，為這些項(xiàng)目投入更多資金。在保障糧食安全的前提下，保留部分無作物生態(tài)用地，構(gòu)建農(nóng)田邊緣植被緩沖帶，合理設(shè)計(jì)農(nóng)田景觀，提高農(nóng)田生態(tài)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田生產(chǎn)功能和生態(tài)功能協(xié)調(diào)發(fā)展。

保護(hù)農(nóng)田生物多樣性有利于實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的目標(biāo)，提升我國農(nóng)業(yè)生境質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)農(nóng)田生物多樣性工作不是一蹴而就的，需要科學(xué)制訂標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)化、細(xì)節(jié)化、適應(yīng)性的管理計(jì)劃，需要多個(gè)部門相互配合，需要多種政策相互滲透。我國應(yīng)在學(xué)習(xí)歐盟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策體系因地制宜地制訂農(nóng)田生物多樣性保護(hù)政策，并通過示范項(xiàng)目試點(diǎn)推動政策落地與改進(jìn)。