國外自然資源綜合規(guī)劃概覽及借鑒

■ 劉天科/沈 悅/時(shí) 晨/張 鐸

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，自然資源綜合規(guī)劃是促進(jìn)人與自然和諧共生、實(shí)現(xiàn)自然資源“善治”的必然要求[1]。1980年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《世界自然保護(hù)大綱》提出，維護(hù)基本生態(tài)過程和生命支持系統(tǒng)需要合理規(guī)劃和分配用途[2]。1982年，聯(lián)合國大會(huì)通過的《世界自然憲章》提出，在規(guī)劃和進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮到養(yǎng)護(hù)自然是這些活動(dòng)的組成部分。所有規(guī)劃工作都應(yīng)擬訂養(yǎng)護(hù)大自然的戰(zhàn)略、建立生態(tài)系統(tǒng)的清單、評(píng)估擬議政策和活動(dòng)對(duì)大自然的影響[3]。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》設(shè)置“統(tǒng)籌規(guī)劃和管理陸地資源的方法”專章，并提出：“如果要不斷滿足人類的需要，就有必要解決人與自然的沖突，并逐步提高土地及自然資源的使用效率和效益。統(tǒng)籌規(guī)劃和管理自然環(huán)境和土地使用是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的十分切實(shí)可行的方法。……對(duì)涉及土地使用和陸地資源各方面的部門規(guī)劃和管理活動(dòng)的協(xié)調(diào)體現(xiàn)了這種統(tǒng)籌方法的實(shí)質(zhì)。……采取有利于將空氣、水、土地和其他自然資源等因素結(jié)合起來的規(guī)劃和管理制度，制訂一個(gè)關(guān)于土地使用和自然環(huán)境規(guī)劃的總框架，據(jù)以發(fā)展專門而更詳細(xì)的部門計(jì)劃”[4]。

隨著世界各國對(duì)自然資源可持續(xù)利用的日趨重視和自然資源治理能力的逐步提高，多國結(jié)合本國國情編制了自然資源綜合規(guī)劃，圍繞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多元目標(biāo)，對(duì)一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)多種自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和改善活動(dòng)進(jìn)行了統(tǒng)籌安排。我國首次編制的《“十四五”自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃》作為國家級(jí)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃之一，是適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展需要新設(shè)的一項(xiàng)重要規(guī)劃，也是自然資源綜合規(guī)劃的一次“破冰”，體現(xiàn)了我國自然資源管理與國際接軌的趨勢(shì)?，F(xiàn)階段，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大背景下，國內(nèi)研究多集中于自然資源綜合（或融合）管理的討論[5-7]，相對(duì)缺少自然資源綜合規(guī)劃研究，對(duì)國外相關(guān)綜述更是空白；雖然國土空間規(guī)劃研究成果豐富[8-12]，但本質(zhì)上國土空間規(guī)劃服務(wù)于用途管控，而自然資源綜合規(guī)劃服務(wù)于自然資源統(tǒng)籌管理，二者在規(guī)劃定位、內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制等方面都有本質(zhì)差別，因此相關(guān)研究不具替代性。本文通過梳理國內(nèi)外自然資源綜合規(guī)劃范式，總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以期為我國自然資源綜合規(guī)劃的理論和技術(shù)體系構(gòu)建提供科學(xué)支撐。

1 研究對(duì)象

國際組織和學(xué)界并未對(duì)自然資源綜合規(guī)劃的對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一權(quán)威界定，地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科對(duì)自然資源概念界定也各不相同，“資源”“環(huán)境”“空間”“生態(tài)”概念相互交叉[13]，無法直接以“自然資源綜合規(guī)劃”為關(guān)鍵詞實(shí)現(xiàn)有效檢索。因此，本文基于聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、《辭?！?、《大英百科全書》等對(duì)自然資源的多元定義，以及聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（Sustainable Development Goals,SDGs）對(duì)自然資源保護(hù)利用的重點(diǎn)謀劃，在全網(wǎng)范圍內(nèi)對(duì)各國政府官方網(wǎng)站和自然資源綜合管理部門官方網(wǎng)站公布的標(biāo)題中包含“資源”“環(huán)境”“生態(tài)”“可持續(xù)發(fā)展”等關(guān)鍵詞的相關(guān)規(guī)劃文本進(jìn)行收集，再結(jié)合規(guī)劃內(nèi)容是否包含各資源要素的統(tǒng)籌謀劃，來判斷相關(guān)文本是否為自然資源綜合規(guī)劃?？臻g規(guī)劃已有相對(duì)系統(tǒng)的研究，且與自然資源綜合規(guī)劃相比具有本質(zhì)差別，故不在本文研究樣本內(nèi)。

本文最終篩選出在規(guī)劃定位、內(nèi)容、方法、實(shí)施機(jī)制等各方面具有代表性且全文可得的41個(gè)規(guī)劃進(jìn)行深入研究。41個(gè)規(guī)劃中（表1），18個(gè)歐洲國家以促進(jìn)綠色發(fā)展的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃為主；9個(gè)北美洲國家以部門規(guī)劃為主；9個(gè)亞洲國家規(guī)劃編制差異較大，東亞國家編制的近期規(guī)劃較多，中南亞國家編制的部門規(guī)劃較多，而卡塔爾等西亞國家較多選擇編制能源轉(zhuǎn)型導(dǎo)向的綠色發(fā)展中長期戰(zhàn)略規(guī)劃；非洲、南美洲和大洋洲國家的規(guī)劃共5個(gè)，相對(duì)較少。

表1 國內(nèi)外自然資源綜合規(guī)劃編制概況

2 規(guī)劃范式總結(jié)

2.1 邏輯起點(diǎn)——人與自然和諧共生

YOE提出，人與自然和諧共生是自然資源綜合規(guī)劃的根本出發(fā)點(diǎn)[54]。世界自然保護(hù)聯(lián)盟認(rèn)為，自然資源治理分為“維系自然”和“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與人權(quán)”兩個(gè)價(jià)值維度[55]，自然資源綜合規(guī)劃是自然資源治理的重要手段，因此這兩個(gè)維度也可歸納為自然資源綜合規(guī)劃的兩個(gè)價(jià)值導(dǎo)向。

(1)“維系自然”導(dǎo)向。強(qiáng)調(diào)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)更強(qiáng)有力的保護(hù)，一方面指應(yīng)以環(huán)境精神和確保重視及維護(hù)自然為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)和資源利用效率提升；另一方面指應(yīng)提高自然資源治理適應(yīng)性，從而以增強(qiáng)環(huán)境和社會(huì)恢復(fù)力的方式應(yīng)對(duì)不確定性和不斷變化的條件。斯洛伐克、烏克蘭等國家規(guī)劃為此類代表，斯洛伐克規(guī)劃提出，實(shí)現(xiàn)更好環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)循環(huán)的基礎(chǔ)是嚴(yán)格保護(hù)自然區(qū)域和盡可能少地使用不可再生的自然資源和有害物質(zhì)[23]；烏克蘭規(guī)劃的宗旨是，確保烏克蘭每個(gè)公民享有清潔和安全環(huán)境的憲法權(quán)利，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展自然生態(tài)系統(tǒng)的利用、保護(hù)和恢復(fù)[24]。

(2)“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和人權(quán)”導(dǎo)向。強(qiáng)調(diào)服務(wù)人的需求，一方面強(qiáng)調(diào)自然資源治理應(yīng)公平并產(chǎn)生公平的社會(huì)成果；另一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)政策和實(shí)踐在所有情況下都應(yīng)尊重權(quán)利，并盡可能地支持實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利。美國、加拿大、波蘭、俄羅斯、危地馬拉等國家規(guī)劃是其中的代表，美國的規(guī)劃宗旨是基于人民的利益保護(hù)和管理國家的自然資源和文化遺產(chǎn)[36]；加拿大規(guī)劃提出，我們需要自然資源推動(dòng)可持續(xù)增長，創(chuàng)造良好的就業(yè)機(jī)會(huì)，確保一個(gè)繁榮的未來[37]；波蘭規(guī)劃明確，人是最重要的，規(guī)劃關(guān)注人的生活質(zhì)量、健康和福祉，同時(shí)確保環(huán)境、生物多樣性和其他有生命和無生命物質(zhì)的保護(hù)；危地馬拉規(guī)劃提出，確保和實(shí)現(xiàn)享有健康和生態(tài)平衡環(huán)境的人權(quán)[35]。

(3)上述兩種價(jià)值導(dǎo)向的權(quán)衡。更多的國家規(guī)劃編制價(jià)值導(dǎo)向在兩者之間權(quán)衡。其中，一種權(quán)衡方式是基于疫情、氣候變化等多種形勢(shì)，通過綠色轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化，如法國規(guī)劃提出加速經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的生態(tài)轉(zhuǎn)型[22]；愛爾蘭明確規(guī)劃目標(biāo)是支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和2050年實(shí)現(xiàn)碳中和所需要的根本性轉(zhuǎn)變[26]；立陶宛規(guī)劃目標(biāo)提出實(shí)現(xiàn)健康、清潔和安全的環(huán)境，以可持續(xù)的方式滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需要[18]，德國、瑞典、英國、日本等國規(guī)劃也都是這類典型。而另一種權(quán)衡方式則是基于良好的自然保護(hù)基礎(chǔ)，設(shè)置更高的“人與自然連接”目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的雙向促進(jìn)。荷蘭的《自然的未來之路》提出自然和經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)——在一個(gè)充滿活力的社會(huì)中，讓大自然以一種強(qiáng)大的形式蓬勃發(fā)展[15]；愛沙尼亞規(guī)劃也屬此類。

2.2 綜合維度——目標(biāo)、要素、環(huán)節(jié)“三維綜合”

(1)目標(biāo)綜合方面。在當(dāng)今世界處于百年未有之大變局背景下，各國主要圍繞后疫情時(shí)期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性保護(hù)、經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型等需求，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益融合“內(nèi)化”為本國自然資源戰(zhàn)略目標(biāo)。白俄羅斯規(guī)劃提出，以生態(tài)兼容形式的社會(huì)進(jìn)化科學(xué)范式為基礎(chǔ)，確?！叭恕h(huán)境—經(jīng)濟(jì)”三位一體的關(guān)系協(xié)調(diào)一致，以實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)高效和環(huán)境保護(hù)的平衡發(fā)展，滿足當(dāng)前和后代的必要需求[17]。瑞士規(guī)劃提出，透明地處理相互沖突的目標(biāo)非常重要，這包括解決資源消耗和生產(chǎn)之間、生態(tài)和社會(huì)要求與企業(yè)回旋余地之間、社會(huì)消費(fèi)之間、環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)增長之間，以及自然資源的保護(hù)和養(yǎng)護(hù)之間的關(guān)系等[19]。找到保護(hù)和發(fā)展的平衡點(diǎn)是目標(biāo)綜合的關(guān)鍵。

(2)要素綜合方面。各國均結(jié)合自身自然資源形勢(shì)，對(duì)各類資源要素的有效保護(hù)和合理利用進(jìn)行統(tǒng)籌部署。但各國對(duì)具體自然要素的認(rèn)識(shí)有所不同，德國規(guī)劃將自然資源定義為自然界的所有組成部分，包括生物和非生物資源、物理空間（如土地）、環(huán)境介質(zhì)（水、土壤和空氣）、流動(dòng)資源（如地?zé)?、風(fēng)、潮汐和太陽能），以及所有生物的多樣性[31]；除了常規(guī)的水、礦產(chǎn)、森林等資源，愛爾蘭規(guī)劃將波譜資源也列入了規(guī)劃范圍[26]。找到各類資源要素的平衡點(diǎn)是要素綜合的關(guān)鍵。

(3)環(huán)節(jié)綜合方面。主要包括對(duì)自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)、回收等多種環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，具體綜合程度受自然資源稀缺程度影響。如德國等工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、資源產(chǎn)業(yè)發(fā)育成熟但資源自給程度相對(duì)較低的國家，主要采取開發(fā)利用回收全鏈條規(guī)劃模式[31]；新加坡、日本等部分資源相對(duì)不豐富的國家通常以利用和回收環(huán)節(jié)為主[41,43]；而自然資源自給程度相對(duì)較高的國家通常集中謀劃開發(fā)環(huán)節(jié)，如俄羅斯[27]。找到各環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)是環(huán)節(jié)綜合的關(guān)鍵。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容——效率、承載、價(jià)值、治理“四管齊下”

基于“人”與“自然”不同價(jià)值導(dǎo)向[55]，各國的規(guī)劃內(nèi)容可總結(jié)為“自然資源效率提升”“自然資源承載力可控”“自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)”“自然資源治理能力現(xiàn)代化”四個(gè)領(lǐng)域（圖1），具體側(cè)重方面因國情不同而異（表1）?！白匀毁Y源效率提升”指為實(shí)現(xiàn)自然資源可持續(xù)供給和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使各自然資源要素在生產(chǎn)、消費(fèi)和再利用等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)利用效率的最大化。“自然資源承載力可控”指為保障健康人居生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可控,以及生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提升?！白匀毁Y源價(jià)值實(shí)現(xiàn)”指為推進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展和自然資本變現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)自然價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值雙向轉(zhuǎn)化。“自然資源治理能力現(xiàn)代化”指提高自然資源管理服務(wù)能力，提升自然資源認(rèn)知能力，升級(jí)自然資源管理科技手段，從而實(shí)現(xiàn)自然資源“善治”。自然資源綜合規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)和優(yōu)先舉措見表2。

圖1 差異化價(jià)值導(dǎo)向下的規(guī)劃內(nèi)容

表2 自然資源綜合規(guī)劃主要目標(biāo)指標(biāo)及優(yōu)先舉措

續(xù)表2

2.4 決策工具——“理性”“博弈”綜合決策

要對(duì)自然資源進(jìn)行識(shí)別、權(quán)衡和評(píng)估，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)解的理性分析工具和達(dá)成共識(shí)的博弈分析工具都很重要。

2.4.1 理性分析工具

應(yīng)用較多的主要包括物質(zhì)流、自然資本、戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估等分析工具。德國利用物質(zhì)流分析，對(duì)自然資源全生命周期進(jìn)行管理，將能源效率和自然資源效率結(jié)合考慮，開展虛擬資源平衡，制定沿整個(gè)價(jià)值鏈提高資源效率的具體舉措[31]。英國將自然資本方法作為核心的決策支撐工具，強(qiáng)調(diào)自然對(duì)人類健康和繁榮貢獻(xiàn)的重要性，由自然資本委員會(huì)通過核算自然資本的收益產(chǎn)出和這些資本向經(jīng)濟(jì)和其他人類活動(dòng)服務(wù)的流動(dòng)來評(píng)估環(huán)境，從而將自然資源保護(hù)真正融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策部署中[56]。加拿大運(yùn)用戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估（Strategic Environmental Assessment，SEA）分析方案對(duì)環(huán)境的影響及對(duì)相關(guān)目標(biāo)和指標(biāo)的影響，審查政策、計(jì)劃或方案的職能，以確保新舉措與目標(biāo)和指標(biāo)的一致性[37]。

2.4.2 博弈分析工具

在規(guī)劃決策的問題界定、建模、解決等不同階段通常使用不同的博弈分析工具（表3）。

表3 部分博弈分析工具

在問題界定階段，克羅地亞對(duì)人口增長、資源環(huán)境現(xiàn)狀、可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)、社會(huì)正義和領(lǐng)土凝聚、國土連接、能源獨(dú)立、公共衛(wèi)生、保護(hù)海洋資源等8個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)進(jìn)行了系統(tǒng)詳盡的分析[16]。塞爾維亞等國家運(yùn)用SWOT分析了自然資源面臨的戰(zhàn)略形勢(shì)[20]。在問題建模階段，愛沙尼亞通過對(duì)社會(huì)價(jià)值（尊重物質(zhì)價(jià)值或自然價(jià)值）和技術(shù)發(fā)展（實(shí)施新技術(shù)的能力和意愿）兩種驅(qū)動(dòng)力的結(jié)合情況，構(gòu)建“信仰技術(shù)、崇尚物質(zhì)價(jià)值，欣賞自然、相信科技，懼怕技術(shù)、欣賞自然，技術(shù)引進(jìn)能力低、物質(zhì)價(jià)值觀和個(gè)人主義占主導(dǎo)地位”4種驅(qū)動(dòng)力模式[28]。在問題解決階段，斯洛伐克開展了部際評(píng)論程序（Inter-ministerial Comment Procedure，ICP），圍繞444份部際意見中的344份實(shí)質(zhì)性意見，針對(duì)生物多樣性、森林和土壤方面，與相關(guān)機(jī)構(gòu)共同完善了矛盾解決機(jī)制和規(guī)劃實(shí)施合作機(jī)制[23]。德國、墨西哥在規(guī)劃全過程設(shè)置了完備的涉及部委、地方和公眾的多元參與機(jī)制，并在規(guī)劃附件中公開相關(guān)討論結(jié)果及相關(guān)結(jié)果鏈接[31,38]。多米尼加在《國家發(fā)展戰(zhàn)略法》的框架下，應(yīng)用公共價(jià)值鏈方法，引進(jìn)參與式規(guī)劃技術(shù)，對(duì)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)先序排列[39]。

在方法理論研究方面，較有代表性的是Harald Vacik等人的研究成果。該研究對(duì)43種自然資源規(guī)劃協(xié)同方法進(jìn)行梳理，其中在問題界定階段，Planning for real, World Café, Nominal group techniques, SWOT, Open Space 和Design charettes效果較好；在創(chuàng)造性問題建模階段，Planning for real，Action Learning, Open Space, CATWOE, A′WOT和World Café效果較好；在問題解決階段，Open Space, Planning for Real, Action Learning, Visioning and Pathways，AHP和ANP效果較好[57]。

2.5 實(shí)施機(jī)制——體系、評(píng)估、制度“三重”保障

2.5.1 構(gòu)建協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系

縱向規(guī)劃體系。一是規(guī)劃本身具有很高定位。如波蘭規(guī)劃以共和國公報(bào)形式印發(fā)，總理簽批[25]。二是基于事權(quán)分配，雖然大多數(shù)國家無明確的規(guī)劃編制體系，但注重央地之間的引導(dǎo)關(guān)系。美國提出“規(guī)劃編制展示了如何整合和調(diào)整各種不同及地理分散的項(xiàng)目與工程……以政府為基礎(chǔ)與部落政府打交道，尊重彼此的職權(quán)和管轄權(quán)”[15]。澳大利亞將全國劃分為22個(gè)自然資源管理規(guī)劃單元[57]。新西蘭等國雖然在國家層面未編制自然資源綜合規(guī)劃，但在國家層面進(jìn)行自然資源立法，要求地方層面編制[70]。英國14個(gè)地區(qū)制定與《綠色未來：25年環(huán)境計(jì)劃》相一致的自然資本計(jì)劃，利用自然資源資本引入地方的協(xié)調(diào)合作，設(shè)置環(huán)境交付機(jī)構(gòu)，探索設(shè)置自然資本基金[15]。

橫向規(guī)劃體系。俄羅斯明確綜合規(guī)劃對(duì)生態(tài)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、自然資源再生和利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等子規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，并明晰子規(guī)劃分別由不同部門負(fù)責(zé)編制，需要修訂的子規(guī)劃會(huì)在綜合規(guī)劃中提出[27]。愛沙尼亞對(duì)相關(guān)規(guī)劃邊界進(jìn)行了清晰界定，并明確涉及子規(guī)劃范疇的參照子規(guī)劃執(zhí)行[28]。愛爾蘭、立陶宛等國家也在規(guī)劃中對(duì)子規(guī)劃進(jìn)行了部署[18,26]。

規(guī)劃年度計(jì)劃。加拿大在聯(lián)邦層面編制《聯(lián)邦2019—2022年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，自然資源部編制《自然資源部2020—2023可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，并在此基礎(chǔ)上編制《自然資源部年度規(guī)劃》，如部門可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容與聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容相同時(shí)，直接明確按聯(lián)邦規(guī)劃執(zhí)行[37]。瑞士將行動(dòng)計(jì)劃作為仍存在差距或需要跨部門進(jìn)一步合作措施的補(bǔ)充，只包含尚未列入其他戰(zhàn)略和文書的措施[19]。俄羅斯按照漸進(jìn)類和項(xiàng)目類任務(wù)制定各目標(biāo)的年度計(jì)劃表[27]。亞美尼亞列明包含內(nèi)容、目標(biāo)、責(zé)任單位、執(zhí)行周期、財(cái)務(wù)保障等詳細(xì)內(nèi)容的任務(wù)臺(tái)賬[42]。

2.5.2 規(guī)劃的動(dòng)態(tài)更新

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系。立陶宛實(shí)施年度、中期和終期規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估[18]。愛沙尼亞每年對(duì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展計(jì)劃中目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定義和評(píng)估，并與政府合作商定風(fēng)險(xiǎn)緩解措施[28]。瑞典成立了環(huán)境目標(biāo)委員會(huì)，在國際化背景下開展環(huán)境目標(biāo)系統(tǒng)調(diào)查[30]。白俄羅斯、格林納達(dá)等建立了可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)檢測(cè)系統(tǒng)，以監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施情況，指標(biāo)體系包括反映社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展模式和過程的指標(biāo)[17,34]。牙買加采取平衡記分卡對(duì)規(guī)劃績效完成情況進(jìn)行評(píng)估[40]。

動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。美國提出每一輪規(guī)劃都是修正而非推倒重來[36]。加拿大提出規(guī)劃年度更新，以反映優(yōu)先次序的變化[37]。英國建議至少每5年更新一次規(guī)劃，并進(jìn)行進(jìn)度審查，同時(shí)在5年期間，為適應(yīng)脫歐影響，不排除更頻繁更新規(guī)劃的可能[14]。

2.5.3 多元政策制度保障

瑞士將可持續(xù)發(fā)展納入所有政策領(lǐng)域，呼吁聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中規(guī)定的原則和目標(biāo)，并將其納入常規(guī)規(guī)劃、預(yù)算和政策指導(dǎo)流程，在各級(jí)政府中、在政策領(lǐng)域之間、在國內(nèi)和外交政策目標(biāo)之間，以及在跨界影響方面，提高可持續(xù)發(fā)展的政策一致性[19]。秘魯通過設(shè)置國家環(huán)境管理體系，確保國家環(huán)境政策與國家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃相互協(xié)調(diào)[51]。愛沙尼亞將規(guī)劃中的舉措與國家預(yù)算戰(zhàn)略聯(lián)系起來，規(guī)劃落實(shí)國家預(yù)算戰(zhàn)略中的目標(biāo)指標(biāo)，相關(guān)舉措支持政府行動(dòng)綱領(lǐng)的目標(biāo)[28]。

3 結(jié)論與討論

3.1 借鑒

綜上，與各國規(guī)劃的三個(gè)綜合維度與四大內(nèi)容領(lǐng)域相對(duì)比，我國基于“十四五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)、碳達(dá)峰碳中和、高質(zhì)量發(fā)展等對(duì)自然資源統(tǒng)籌謀劃的要求，較早在規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)綜合；基于資源種類豐富、生態(tài)系統(tǒng)齊全的資源稟賦和“山水林田湖草沙生命共同體”理念的普及，較早實(shí)現(xiàn)了全要素覆蓋；針對(duì)自然資源效率、承載力、價(jià)值、治理能力也進(jìn)行了較為全面的部署。為進(jìn)一步完善我國自然資源綜合規(guī)劃的規(guī)劃編制理論和技術(shù)體系，本文提出以下建議。

3.1.1 應(yīng)分階段實(shí)現(xiàn)自然資源綜合規(guī)劃

德國的單要素封閉系統(tǒng)和多要素全鏈條開放系統(tǒng)兩階段資源效率提升目標(biāo)模式值得我國借鑒，我國可分階段實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)、多元要素和多環(huán)節(jié)的綜合規(guī)劃?！笆奈濉睍r(shí)期，由于我國對(duì)自然資源的需求仍處高位，資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障仍處于重要地位，先實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)和多元要素的綜合；“十五五”時(shí)期升級(jí)為覆蓋開發(fā)、利用、保護(hù)、回收等全生命周期的山水林田湖草沙系統(tǒng)保護(hù)治理；“十六五”時(shí)期逐步實(shí)現(xiàn)各類資源與能源的系統(tǒng)節(jié)約集約，從而為2035年“美麗中國”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

3.1.2 應(yīng)逐步創(chuàng)新物質(zhì)流、自然資源資產(chǎn)、承載力“三位一體”的自然資源決策體系

一是自然資源資產(chǎn)、承載力評(píng)價(jià)“合力”有待進(jìn)一步發(fā)揮。自然資源資產(chǎn)核算、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)分別是我國“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的決策基礎(chǔ)，但現(xiàn)階段二者仍然處于“并聯(lián)”實(shí)施階段，暫未形成決策支撐合力。二是物質(zhì)流在規(guī)劃中的應(yīng)用有待進(jìn)一步挖掘。雖然《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中明確“到2025年，主要資源產(chǎn)出率比2020年提高約20%”，但其主要是指資源利用環(huán)節(jié)的產(chǎn)出率?，F(xiàn)有規(guī)劃體系里相對(duì)缺少全鏈條資源消耗/產(chǎn)出率指標(biāo)的測(cè)算，使得“節(jié)約集約利用資源”相對(duì)缺少統(tǒng)籌考慮的決策基礎(chǔ)。三是促進(jìn)規(guī)劃編制“工具箱”的系統(tǒng)融合。針對(duì)人與自然關(guān)系的不同場(chǎng)景，分階段運(yùn)用物質(zhì)流、自然資源資產(chǎn)、承載力“三位一體”理性分析工具對(duì)備選目標(biāo)與舉措進(jìn)行篩選，并在問題界定、建模、解決等各個(gè)階段采取適宜的博弈分析工具，實(shí)現(xiàn)理性分析工具和博弈分析工具的融合，從而實(shí)現(xiàn)重大目標(biāo)與重要舉措的有效銜接。

3.1.3 應(yīng)明確自然資源規(guī)劃體系

一是縱向規(guī)劃體系。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，縱向規(guī)劃體系的設(shè)置與國家行政管理體系密切相關(guān)，因此，我國的自然資源規(guī)劃體系應(yīng)充分發(fā)揮行政管理縱向傳導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，在國家—省—市—縣級(jí)編制四級(jí)傳導(dǎo)的自然資源規(guī)劃。二是橫向規(guī)劃體系。針對(duì)我國之前規(guī)劃體系權(quán)威性頂層設(shè)計(jì)缺乏、體系內(nèi)部規(guī)劃數(shù)量多和結(jié)構(gòu)性失衡并存等問題，應(yīng)明確“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，在綜合規(guī)劃或?qū)嵤C(jī)制中統(tǒng)籌部署規(guī)劃期內(nèi)編制和修訂相關(guān)領(lǐng)域子規(guī)劃，精簡(jiǎn)規(guī)劃數(shù)量，明確子規(guī)劃的規(guī)劃邊界、戰(zhàn)略方向，子規(guī)劃部署涉及領(lǐng)域具體舉措，根據(jù)規(guī)劃的重要性和時(shí)效性差異化設(shè)定規(guī)劃審批級(jí)別。另外，在國家機(jī)構(gòu)改革背景下，自然資源規(guī)劃體系應(yīng)按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮規(guī)劃導(dǎo)向戰(zhàn)略導(dǎo)向作用》（中發(fā)〔2018〕44號(hào)）的“以空間為基礎(chǔ)”“以專項(xiàng)規(guī)劃為支撐”和“等位規(guī)劃互相協(xié)調(diào)”等要求，以統(tǒng)一的自然資源綜合規(guī)劃和國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，構(gòu)建自然資源專項(xiàng)規(guī)劃和空間專項(xiàng)規(guī)劃陣列[71]。三是加強(qiáng)自然資源年度計(jì)劃與規(guī)劃的銜接。自然資源有關(guān)年度計(jì)劃應(yīng)貫徹自然資源綜合規(guī)劃提出的目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，科學(xué)設(shè)置年度重點(diǎn)目標(biāo)指標(biāo)并做好年際平衡。四是完善多元化保障機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃和自然資源年度預(yù)算、政府投資計(jì)劃和規(guī)劃實(shí)施的銜接協(xié)調(diào)，依據(jù)財(cái)力分階段、分步驟實(shí)施規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目。加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，提高自然資源政策體系內(nèi)部、自然資源與其他政策之間的兼容性。

3.2 討論

盡管自然資源綜合規(guī)劃編制與碳減排碳中和、產(chǎn)業(yè)革命等轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)劃編制背景相似，但各國自然資源稟賦、發(fā)展階段、治理能力等各不相同，借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)應(yīng)避免“拿來主義”。另外，縱觀各國自然資源綜合規(guī)劃編制，其中還存在如下不足，需要在借鑒經(jīng)驗(yàn)時(shí)審慎看待：一是大部分資本主義國家的自然資源保護(hù)和效率提升舉措仍是“就資源論資源”，“為了積累而積累”的資本增殖邏輯和資本主義生產(chǎn)方式并沒有根本改變，經(jīng)濟(jì)滯緩背景下，新自由主義對(duì)規(guī)劃實(shí)施的不利影響仍有待觀察。二是部分國家對(duì)自然資源規(guī)劃的積極態(tài)度，與綠黨參政有較大關(guān)系，受政治運(yùn)作影響，其政策穩(wěn)定性存疑。三是為落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《世界環(huán)境公約》等全球戰(zhàn)略和《Natura 2000》等區(qū)域戰(zhàn)略，部分國家存在“以規(guī)劃落實(shí)規(guī)劃”的現(xiàn)象，規(guī)劃實(shí)效和舉措兼容性有待評(píng)估。四是決策工具應(yīng)用不夠充分是世界各國自然資源綜合規(guī)劃編制的共同問題，部分國家的決策工具仍停留在小尺度規(guī)劃或研究層面。