東亞糧食安全合作治理機(jī)制有效性分析

崔海寧

（1.外交學(xué)院，北京 100037）

糧食是人類最根本需求。即使在科技與生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的今天，人類也未擺脫饑餓和糧食危機(jī)困擾，全球糧食安全仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。蔓延全球至今的新冠肺炎疫情又從可供性、獲取性、穩(wěn)定性及利用性四方面加劇了全球糧食不安全狀況。2021年，全球有53個(gè)國(guó)家、地區(qū)的1.93億人口陷入嚴(yán)重的糧食不安全境地，需緊急援助人口達(dá)五年來(lái)最高水平。①2022 Global Report on Food Crises：Joint Analysis for Better Decisions，May 4，2022，http：／／www.fightfoodcrises.net／fileadmin／user＿upload／fightfoodcrises／doc／resources／GRFC＿2022＿FINAl＿REPORT.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2022年5月6日。烏克蘭危機(jī)使正從疫情中恢復(fù)的世界經(jīng)濟(jì)與糧食安全接連遭受打擊，因需求、農(nóng)資和運(yùn)輸成本升高及港口運(yùn)營(yíng)中斷，2020年下半年來(lái)一路攀升的國(guó)際糧價(jià)全線飛漲并于2022年2月達(dá)歷史峰值。①謝藝觀：“糧價(jià)攀升、食品價(jià)格上漲、多國(guó)打響‘糧食保衛(wèi)戰(zhàn)’”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2022年3月18日，http：／／www.chinanews.com.cn／cj／2022／03－18／9705154.shtml，訪問(wèn)時(shí)間：2022年3月20日。各種因素疊加發(fā)酵加速了此前已存在的糧食短缺與通貨膨脹走勢(shì)，糧食危機(jī)或已在路上。

位居全球可持續(xù)發(fā)展議程核心位置的糧食安全是國(guó)際權(quán)力博弈與合作治理的重要場(chǎng)域。當(dāng)前，解決日益緊迫的糧食不安全問(wèn)題更加有賴于行之有效的全球治理，而國(guó)際合作機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)全球糧食安全治理的基本方式與必要平臺(tái)。隨著全球治理從霸權(quán)秩序下的垂直模式走向扁平，區(qū)域治理將成為治理新動(dòng)力、新形態(tài)②秦亞青：“全球治理趨向扁平”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2021年第5期，第56頁(yè)。。鑒于全球糧食安全合作治理機(jī)制失靈、赤字持續(xù)累積及治理權(quán)力下沉情勢(shì)，區(qū)域合作治理機(jī)制將在維護(hù)世界糧食安全中發(fā)揮更關(guān)鍵作用。加強(qiáng)區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性研究將為協(xié)作應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)及推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程提供重要智力支撐。

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)重要引擎的東亞地區(qū)③本文所指的東亞為涵蓋東盟10國(guó)和中日韓3國(guó)的地理區(qū)域范圍。既是世界糧食主產(chǎn)區(qū)之一，也集中了若干重要的糧食進(jìn)口國(guó)。該地區(qū)人口超過(guò)世界的四分之一，且地區(qū)國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家，保障糧食安全至關(guān)重要。20世紀(jì)70年代至今，東亞區(qū)域合作蓬勃發(fā)展，糧食安全成為地區(qū)合作治理的優(yōu)先議題。以東盟為中心的區(qū)域糧食安全合作治理體系逐步建立，其中東盟與中日韓緊急大米儲(chǔ)備庫(kù)機(jī)制（ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，APTERR）是本地區(qū)防范糧食危機(jī)、維護(hù)糧食安全的核心制度架構(gòu)。2020年新冠肺炎疫情肆虐全球以來(lái)，東亞領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)多次發(fā)表聲明，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮APTERR在維護(hù)區(qū)域糧食供應(yīng)鏈安全與市場(chǎng)開(kāi)放中的核心效用。今年8月4日發(fā)布的“東盟與中日韓合作工作計(jì)劃（2023—2027）”首次將充分有效落實(shí)APTERR協(xié)定與加強(qiáng)其機(jī)制化建設(shè)提升至區(qū)域糧農(nóng)合作首要任務(wù)。糧食安全與外交新動(dòng)向?qū)PTERR機(jī)制有效性置于重要研究議程。如何看待當(dāng)前APTERR機(jī)制運(yùn)行成效，影響機(jī)制有效性發(fā)揮的因素和作用機(jī)理怎樣？這成為本文核心研究問(wèn)題。

總體而言，國(guó)際糧食安全合作治理機(jī)制并非國(guó)際關(guān)系學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，僅當(dāng)幾次糧食危機(jī)明顯沖擊世界政治時(shí)有關(guān)研究成果才會(huì)短暫增加。④Matias E.Margulis，“The Global Governance of Food Security，”in Joachim Koops and Rafael Biermann，eds.，Handbook of Inter-Organizational Relations，Palgrave Macmillan，pp.503－525.而學(xué)界涉足APTERR等東亞糧食安全合作治理機(jī)制也只是近十來(lái)年的事情。國(guó)外學(xué)者在肯定APTERR是區(qū)域合作實(shí)質(zhì)進(jìn)展和貫通國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備庫(kù)與未來(lái)全球糧食儲(chǔ)備庫(kù)有效橋接的同時(shí)，重點(diǎn)從協(xié)定條款、運(yùn)行程序、機(jī)制透明度等實(shí)操層面剖析了其效能不足的原因并提出對(duì)策。⑤Roehlano M.Briones，“Regional Cooperation for Food Security：The Case of Emergency Rice Reserve in the ASEAN Plus Three，”Asian Development Bank，November 2011，https：／／think－asia.org／bitstream／handle／11540／1416／adb－wp18－regional－cooperation－food－security.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月2日；Sally Trethewie，“The ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradiction，”March 2013，http：／／esocialsciences.org／Download／Download.aspx？qs＝sO61F／RYd＋YqfWs04so3MV QVxSEdrGJRqPXmHPWsSQz＋I(xiàn)AqDp＋MObYpAKYtCsgPoSyb May7XIaNWHqaM4MTBjfNcjJKWyE0pMep6yydsdDooUGhmnzI nnrXr ZdSYqXkJcw40gs＋reBacy2SEF6CxlQ＝＝，訪問(wèn)時(shí)間：2022年1月2日；Jonatan A.Lassa，Paul Teng，Mely Caballero-Anthony，Maxim Shrestha，“Revisiting Emergency Food Reserve Policy and Practice under Disaster and Extreme Climate Events，”International Journal of Disaster Risk Sciencei，（2019）10，pp.1－13.我國(guó)學(xué)者主要圍繞東亞糧食安全合作機(jī)制整體發(fā)展、中國(guó)—東盟、瀾湄等次區(qū)域糧食安全合作機(jī)制進(jìn)展、挑戰(zhàn)及對(duì)策開(kāi)展研究。近年來(lái)，有國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注APTERR建設(shè)歷程、運(yùn)行機(jī)制，也嘗試從區(qū)域公共產(chǎn)品理論視角探討日本實(shí)踐特點(diǎn)及啟示。⑥賀平：“東亞的糧食安全與大米儲(chǔ)備——日本的實(shí)踐與啟示”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2016年第4期，第103－112頁(yè)；于愛(ài)芝，龔子兵，宮麗穎：“東盟與中日韓大米緊急儲(chǔ)備機(jī)制建設(shè)研究”，《世界農(nóng)業(yè)》，2021年第9期，第4－11頁(yè)。上述成果雖或多或少對(duì)東亞地區(qū)糧食安全合作機(jī)制特別是APTERR效能問(wèn)題有所觸及，但多局限于國(guó)際貿(mào)易、糧農(nóng)系統(tǒng)等經(jīng)濟(jì)學(xué)的模型分析或政策解讀，鮮有基于國(guó)際關(guān)系視角的系統(tǒng)性論述。鑒于此，本文將首先借鑒國(guó)際機(jī)制及區(qū)域合作視角厘定區(qū)域糧食安全合作機(jī)制有效性概念、衡量維度及影響因素，而后聚焦APTERR機(jī)制有效性不足問(wèn)題及原因，為提升以APTERR為代表的東亞糧食安全合作治理機(jī)制效用作出初步探索。

一、區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制的有效性：概念、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與影響因素

糧食安全是指“所有人在所有時(shí)間都能通過(guò)經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)等手段獲取充足、安全和營(yíng)養(yǎng)的食物，以滿足其日常口糧、飲食偏好和積極健康生活所需。”①Food and Agriculture Organization，“Rome Declaration on Food Security and World Food Summit Plan of Action，”O(jiān)ctober 26，2013，http：／／agris.fao.org／agris－search／search.do？recordID＝US201300310388，訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月7日。糧食安全治理是旨在為主權(quán)國(guó)家政府、政府間國(guó)際組織、非政府組織、私營(yíng)部門(mén)等在內(nèi)的行為體開(kāi)展交流互動(dòng)及協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)而作出的機(jī)制化安排。②Jessica Duncan，Global Food Security Governance：Civil Society Engagement in the Reformed Committee on World Food Security，Routledge，2015，p.33.區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制屬于國(guó)際機(jī)制的一個(gè)領(lǐng)域和組成部分，故國(guó)際機(jī)制及區(qū)域合作理論將為認(rèn)識(shí)區(qū)域糧食安全合作機(jī)制有效性提供重要視角。

1.1 區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性的概念與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

機(jī)制有效性（regime effectiveness）是國(guó)際機(jī)制理論重要分支。有學(xué)者認(rèn)為有效性是指建立機(jī)制用以解決或減輕特定問(wèn)題的程度；③Olav Sehram Stokke，“Examining the Consequences of Arctic Regimes，”in Geir Honneland and Olav Sehram S tokke，eds.，International Cooperation and Arctic Governance：Regimes Effectiveness and Northern Region Building，Routledge，2007，p.16.另有學(xué)者從法律和政治視角出發(fā)指出有效性是機(jī)制成員對(duì)國(guó)際協(xié)定遵守的情況；④Abram Chayes and Antonia Handler Chayes，“The New Sovereignty：Compliance with International Regulatory Agreements，”International Affairs，Vol.73，Issue 4，October 1997，pp.769－770；Edith Brown Weiss and Harold K.Jacobson，eds，Engaging Countries：還有學(xué)者將注意力轉(zhuǎn)向行為結(jié)果維度，提出有效性是機(jī)制是否在塑造行為體行為方面發(fā)揮了作用。⑤Helmut Breitmeier，“International Organization and Creation of Environmental Regimes，”and M.J.Peterson，“International Organizations and the Implementation of Environmental Regimes，”both in Oran R.Young，ed.，Global Governance，pp.87－114、115－151；Ron ald B Mitchell，“Evaluating the Performance of Environmental Institutions：What to Evaluate and How to Evaluate It？”in Oran R.Young，Leslie A.King and Heike Schroeder，eds.，Institutions and Environmental Change：Principal Findings，Applications，and Research Frontiers，MIT Press，2008，p.113.目前很多學(xué)者都接受了奧蘭·揚(yáng)（Oran R.Young）對(duì)國(guó)際機(jī)制有效性的定義，即有效性是用以衡量社會(huì)制度在多大程度上塑造或影響國(guó)際行為的一種尺度。有效性是一個(gè)程度大小的問(wèn)題而不是全有全無(wú)的問(wèn)題。⑥［美］奧蘭·揚(yáng)：“國(guó)際制度的有效性：棘手案例與關(guān)鍵因素”；［美］詹姆斯N·羅西瑙主編，張勝軍等譯：《沒(méi)有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第186－224頁(yè)。在研究國(guó)際環(huán)境合作治理機(jī)制時(shí)，奧蘭·揚(yáng)又提出國(guó)際機(jī)制有效性取決于機(jī)制安排“在多大程度上解決了導(dǎo)致它們建立的問(wèn)題”。⑦Oran R.Young，Governance in World Affairs，Cornell University Press，1999，p.41.基于此，本文認(rèn)為，區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性是機(jī)制多大程度上引起域內(nèi)行為體（當(dāng)前主要是民族國(guó)家）的糧食安全利益追求、觀念認(rèn)知及行為改變，驅(qū)使其遵守機(jī)制約束、加強(qiáng)合作并最終實(shí)現(xiàn)糧食安全合作目標(biāo)。

有效性概念引發(fā)了有效性評(píng)估的問(wèn)題。學(xué)術(shù)界目前至少提出五種衡量方法：?jiǎn)栴}解決方法，即解決導(dǎo)致制度建立的問(wèn)題程度；法律方法，即合同義務(wù)適應(yīng)程度；經(jīng)濟(jì)方法，即遵約與經(jīng)濟(jì)效率的程度；規(guī)范方法，即公正、參與等規(guī)范原則的實(shí)現(xiàn)程度；政治方法，即行為者的行為利益和制度政策績(jī)效的變化程度。⑧王明國(guó)：“國(guó)際制度的有效性：研究現(xiàn)狀、路徑方法與理論批評(píng)”，《歐洲研究》，2011年第2期，第37－38頁(yè)。另有國(guó)際關(guān)系學(xué)者以遵約研究為基礎(chǔ)，提出目標(biāo)獲得、解決問(wèn)題及集體最優(yōu)三大評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。⑨Jon Hovi，Detlef F.Sprinz and Arild Underdal，“The Olso-Potsdam Solution to Measuring Regime Effectiveness：Critique，Responses，and the Road Ahead，”Global Environmental Politics，Vol.3，No.3，2003，pp.74－95.本文認(rèn)為，鑒于糧食安全問(wèn)題根本性、長(zhǎng)期性特點(diǎn)，在考察區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性時(shí)應(yīng)遵循結(jié)果導(dǎo)向與過(guò)程要素相結(jié)合的原則，從行為改變和問(wèn)題解決兩個(gè)維度綜合衡量。其中，行為改

Strengthening Compliance with International Environmental Awards，MIT Press，1998，pp.1－19；Oran R.Young，Governance in World Affairs，Cornell University Press，1999，p.110.變是指行為體在對(duì)外涉農(nóng)合作中遵守機(jī)制約束及被機(jī)制激發(fā)出來(lái)的為解決問(wèn)題而作出的資源投入和行動(dòng)努力的程度，它是一個(gè)持續(xù)、無(wú)限接近機(jī)制目標(biāo)的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，是機(jī)制建立初始問(wèn)題得以解決和機(jī)制發(fā)揮有效性的前提保障。但行為改變只是機(jī)制有效的必要條件之一，并非充分條件，更不是必要條件，本身不一定必然帶來(lái)機(jī)制效用。兼具足夠廣度與深度的行為改變才更有助于化解問(wèn)題和矛盾，進(jìn)而推動(dòng)機(jī)制有效性充分體現(xiàn)。為此，有必要引入問(wèn)題解決這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)綜合考量。問(wèn)題解決是結(jié)果導(dǎo)向，即解決初始問(wèn)題及實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)的成效，這個(gè)問(wèn)題或是糧食危機(jī)救助、農(nóng)業(yè)貿(mào)易投資自由化或糧農(nóng)政策溝通協(xié)調(diào)等具體問(wèn)題，亦或是區(qū)域糧農(nóng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等綜合性議題。機(jī)制建立的初衷就是要解決問(wèn)題，只有不斷改善并趨近問(wèn)題徹底解決，才談得上機(jī)制有效性完整實(shí)現(xiàn)，故問(wèn)題解決是衡量糧食安全合作機(jī)制有效性的決定性標(biāo)準(zhǔn)。總之，行為改變是問(wèn)題解決和機(jī)制有效的前提和基礎(chǔ)，而問(wèn)題解決則是行為改變的目的和結(jié)果，在實(shí)現(xiàn)行為改變的前提下，問(wèn)題解決的程度是衡量機(jī)制效力的決定性指標(biāo)。同時(shí)完全滿足標(biāo)準(zhǔn)一和標(biāo)準(zhǔn)二的機(jī)制是效力理想的區(qū)域糧食安全合作機(jī)制；只滿足標(biāo)準(zhǔn)一而不滿足標(biāo)準(zhǔn)二的機(jī)制是低效或無(wú)效機(jī)制；同時(shí)一定程度上滿足兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制具有部分效力但有效性不充分；兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均不滿足的機(jī)制則被視為無(wú)效機(jī)制。①本文對(duì)機(jī)制有效性程度的界分一定程度上借鑒國(guó)內(nèi)學(xué)者做法，同時(shí)也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。詳見(jiàn)：王濤、楊影淇：“嵌套式機(jī)制與跨界河流合作機(jī)制有效性”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2021年第1期，第126－152頁(yè)。

1.2 區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性影響因素

經(jīng)驗(yàn)考察表明，各區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制效力的確存在強(qiáng)弱之分。是什么因素影響機(jī)制有效性發(fā)揮并導(dǎo)致差異性產(chǎn)生？羅納德·米切爾（Ronald B Mitchell）認(rèn)為主導(dǎo)引領(lǐng)者、經(jīng)濟(jì)成本投入、社會(huì)公正、文化影響等是決定制度績(jī)效的因素。②Ronald B Mitchell，“Evaluating the Performance of Environmental Institutions：What to Evaluate and How to Evaluate It？”in Oran R.Young，Leslie A.King and Heike Schroeder，eds.，Institutions and Environmental Change：Principal Findings，Applications，and Research Frontiers，Cambridge，MIT Press，2008，pp.93－105.阿里德·翁德達(dá)爾（Arild Underdal）提出影響機(jī)制有效性的因素包括問(wèn)題屬性、集體能力和機(jī)制特征。③Arild Underdal，“Methodological Challenges in the Study of Institutional Effectiveness，”in Arild Underdal，Oran R.Young，eds，Regime Consequences：Methodo logical Challenges and Research Strategies，Kluwer Academic Publishers，2004，pp.39－41.奧蘭·揚(yáng)將影響機(jī)制有效性的因素分為內(nèi)生和外生因素，并從問(wèn)題結(jié)構(gòu)、體制屬性、社會(huì)實(shí)踐、制度互動(dòng)和更廣泛的背景五方面進(jìn)行分析。④Oran R.Young，Governance in World Affairs，Cornell University Press，1999，pp.117－124.汲取上述成果，本文從問(wèn)題結(jié)構(gòu)、權(quán)勢(shì)對(duì)比、機(jī)制屬性和國(guó)內(nèi)環(huán)境四個(gè)維度考察發(fā)現(xiàn)，問(wèn)題屬性與行為體利益訴求、主導(dǎo)方能力、制度化水平、社會(huì)思潮與履約能力是影響區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性的主要原因變量。

（1）問(wèn)題結(jié)構(gòu)維度：?jiǎn)栴}屬性、行為體利益訴求與機(jī)制有效性。問(wèn)題結(jié)構(gòu)反映了一個(gè)國(guó)際機(jī)制要解決的問(wèn)題的難度。本文認(rèn)為，該維度中問(wèn)題屬性和行為體利益訴求是決定實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制有效性難度的原因變量。從問(wèn)題屬性看，不同的問(wèn)題合作機(jī)制有效性發(fā)揮難度不同，政治、軍事等傳統(tǒng)安全問(wèn)題難度大于非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，且問(wèn)題屬性復(fù)雜度及其對(duì)國(guó)內(nèi)事務(wù)干預(yù)度與難度呈正相關(guān)性。從行為體利益訴求看，同質(zhì)性越強(qiáng)，機(jī)制促成合作就越容易，⑤Mancur Olson，“The Logic of Collective Action：Public Goods and Theory of Group，”American Political Science Review，Volume 60，Issue 1，March 1996，pp.129－130.反之則困難重重?；谝陨险J(rèn)識(shí)可看出國(guó)際糧食安全合作機(jī)制有效性發(fā)揮受到了較大限制。糧食安全已超出農(nóng)業(yè)范疇與氣候變化、能源、生物、衛(wèi)生、戰(zhàn)爭(zhēng)沖突、貿(mào)易不平等問(wèn)題關(guān)聯(lián)掣肘，日趨明顯的系統(tǒng)性與脆弱性使單純的糧食安全合作機(jī)制難以成功應(yīng)對(duì)導(dǎo)致其建立的初始問(wèn)題。而作為生存必需品和戰(zhàn)略物資的糧食還具有政治屬性。在個(gè)人和國(guó)家層面，糧食與權(quán)利和主權(quán)緊密結(jié)合：食物權(quán)是人權(quán)重要組成部分，保障國(guó)民糧食安全和糧食主權(quán)是重要的國(guó)家安全職能并關(guān)乎政權(quán)穩(wěn)定。在國(guó)際層面，部分行為體對(duì)絕對(duì)安全、相對(duì)收益的過(guò)度追逐和以糧食政治化謀求世界霸權(quán)的行徑使本屬非傳統(tǒng)安全范疇的糧食因成為權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的重要手段而帶有高政治色彩。“以鄰為壑”政策、“囚徒困境”和糧食安全治理體系不公平性由此產(chǎn)生。同時(shí)，糧食安全主體既有全球、區(qū)域和國(guó)家等宏觀主體，又有家庭和個(gè)人等微觀主體。①?gòu)垘洠骸懊裆鸀橄龋寒?dāng)代中東糧食安全問(wèn)題及其治理”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》，2021年第5期，第156頁(yè)。主體的異質(zhì)性決定其面臨不同的安全威脅，因而產(chǎn)生了差異化甚至沖突化的利益訴求，從而加大了機(jī)制塑造行為體行為的難度，這也就是為何在世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）及一些區(qū)域自貿(mào)區(qū)框架下農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易關(guān)稅減讓、部門(mén)設(shè)置等領(lǐng)域難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的重要原因。

（2）權(quán)勢(shì)對(duì)比維度：主導(dǎo)方能力與機(jī)制有效性。區(qū)域合作最終目的是克服集體行動(dòng)困境，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給。而區(qū)域合作機(jī)制本身就是極為重要的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給水平取決于區(qū)域權(quán)勢(shì)結(jié)構(gòu)，特別是地區(qū)進(jìn)程中主導(dǎo)力強(qiáng)弱。主導(dǎo)力越強(qiáng)，區(qū)域合作機(jī)制運(yùn)行成效越好。源于強(qiáng)大實(shí)力，美國(guó)通過(guò)承擔(dān)公共產(chǎn)品大部分建設(shè)成本推動(dòng)了北美自由貿(mào)易區(qū)機(jī)制框架下（North America’s Free Trade Area，NAFTA）南北農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和經(jīng)濟(jì)融合。在歐洲，法德兩國(guó)以共同利益為基石、以正和博弈為決策過(guò)程和以不阻礙歐洲一體化為限度的良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，②陳霞：“大國(guó)良性競(jìng)爭(zhēng)與地區(qū)公共產(chǎn)品的供給——對(duì)歐洲一體化進(jìn)程中法德關(guān)系對(duì)考察”，《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》，2009年第1期，第107－108頁(yè)。為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策建立實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的政治領(lǐng)導(dǎo)力，使得該政策框架歷經(jīng)三次改革艱難破題不斷深入。而在印巴持續(xù)地緣政治沖突和停留在低水平地區(qū)認(rèn)同的南亞，有強(qiáng)烈意愿但缺乏實(shí)力支撐的印度無(wú)法推動(dòng)有效的區(qū)域公共產(chǎn)品供給，至今南亞缺乏統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策行動(dòng)框架。東亞糧食安全合作治理機(jī)制也一直面臨主導(dǎo)力不足帶來(lái)的區(qū)域公共產(chǎn)品供求失衡問(wèn)題：合乎時(shí)宜的合作方式和處于地緣政治經(jīng)濟(jì)“夾縫”的特殊情況③馬學(xué)禮著：《東亞經(jīng)濟(jì)合作中的公共產(chǎn)品供給研究——以貿(mào)易投資合作為例》，人民出版社，2018年版，第69頁(yè)。賦予東盟地區(qū)進(jìn)程“駕駛員”地位，但作為制度中心的東盟卻無(wú)力提供必要的器物型區(qū)域公共產(chǎn)品。歷史問(wèn)題、領(lǐng)土爭(zhēng)端、互信缺失、戰(zhàn)略訴求等因素致使地區(qū)大國(guó)關(guān)系在維持基本管控的前提下表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)大于合作的態(tài)勢(shì)。這種非良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的負(fù)面效應(yīng)會(huì)伴隨著域內(nèi)外權(quán)勢(shì)對(duì)比演變逐步加劇，導(dǎo)致區(qū)域糧食安全公共產(chǎn)品供給一定程度上偏離合作初衷而降為權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)工具，弱化了區(qū)域糧食安全合作機(jī)制成效。

（3）機(jī)制屬性維度：制度化水平與機(jī)制有效性。機(jī)制自身屬性也是影響國(guó)際合作治理機(jī)制有效性的重要維度。制度化水平與設(shè)計(jì)是該維度中核心變量。理論上講，合作機(jī)制正式化（各國(guó)政府簽署、公開(kāi)批準(zhǔn)、明確各方義務(wù)和承諾的行為規(guī)則）、集中化（以法律形式規(guī)范各方行為并建立具體而穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)以管理集體行動(dòng)）和授權(quán)化（授予第三方實(shí)施規(guī)則、解決沖突和制定后續(xù)規(guī)則的權(quán)威）程度越高，其制度化水平和有效性就越強(qiáng)④田野：“國(guó)際制度的形式選擇——一個(gè)基于國(guó)家間交易成本的模型”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2005年第7期，第97－99頁(yè)。；反之，低制度化水平的機(jī)制主權(quán)讓渡、健全度、透明度、規(guī)則約束力有限，其有效性就不理想。

差異化的區(qū)域主義使歐洲和東亞糧食安全合作治理機(jī)制呈現(xiàn)出不同的制度效力。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策確立了明確的合作目標(biāo)；制定了單一市場(chǎng)、共同體優(yōu)先和共同財(cái)政合作原則；形成了以歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)、農(nóng)業(yè)工作小組及農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)理事會(huì)為支撐的實(shí)施機(jī)制；建立了基于歐盟基本立法的歐洲農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場(chǎng)管理機(jī)制。在高度正式化、集中化和授權(quán)化模式下，歐盟能以法律和超國(guó)家機(jī)構(gòu)形式明確義務(wù)分擔(dān)與利益分配，為解決歐洲饑餓問(wèn)題、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民增收提供了制度保障。在東亞，新區(qū)域主義及東盟精神成為開(kāi)展合作的社會(huì)文化。這種以不干涉內(nèi)政和共識(shí)原則為核心的行為文化在確保用協(xié)商一致的溫和方式推進(jìn)合作的同時(shí)卻使東亞大部分實(shí)質(zhì)性合作只能在非正式制度下才能實(shí)現(xiàn)。①白云真、曹啟辰：“新功能主義視域下的東亞區(qū)域治理”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2013年第2期，第40頁(yè)。東亞糧食安全治理機(jī)制的正式化、集中化和授權(quán)化程度很有限，從而制約了合作集體的決策力和行動(dòng)力。

（4）國(guó)內(nèi)環(huán)境維度：政治思潮、履約能力與機(jī)制有效性。國(guó)內(nèi)環(huán)境維度中的核心原因變量有兩個(gè)：首先是政治思潮興衰更迭。全球經(jīng)濟(jì)治理始終“成型于經(jīng)濟(jì)自由主義與經(jīng)濟(jì)民族主義兩大理念的交鋒與妥協(xié)的過(guò)程之中”。②［英］詹姆斯·梅奧爾著，王光忠譯，石賢澤校：《民族主義與國(guó)際社會(huì)》，中央編譯出版社，2009年，第85頁(yè)。近20年來(lái)，民族主義、保護(hù)主義及認(rèn)同政治正使得世界政治日益碎片化和沖突化，對(duì)各國(guó)外交政策和國(guó)際秩序構(gòu)成了巨大沖擊，削弱了自由主義的外交政策。③宋偉：“世界政治視角下的國(guó)際戰(zhàn)略格局（2001—2021）”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2022年第1期，第9－10頁(yè)。民族主義的泛起導(dǎo)致更多國(guó)家傾向把糧食價(jià)值鏈封閉在境內(nèi)，區(qū)域合作機(jī)制有效性發(fā)揮面臨更多困難。一旦國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)吹草動(dòng)，出于避險(xiǎn)或待價(jià)而沽心理，主要糧食出口國(guó)往往通過(guò)出口限制或關(guān)閉市場(chǎng)來(lái)確保本國(guó)利益。這被新冠肺炎疫情以及烏克蘭危機(jī)反復(fù)證明，諸多限制措施嚴(yán)重沖擊國(guó)際糧食自由貿(mào)易體系，區(qū)域糧食貿(mào)易機(jī)制運(yùn)行環(huán)境日趨“裂化”和充滿不確定性。作為“理性”行為體的國(guó)家在區(qū)域糧農(nóng)合作機(jī)制進(jìn)程中卻表現(xiàn)出“非理性”政策取向。致力于印度農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的莫迪政府最終退出區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定談判（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），其中一個(gè)重要?jiǎng)右蚓褪潜Ｗo(hù)本國(guó)農(nóng)民利益。其次是各方履約能力。區(qū)域糧農(nóng)合作治理機(jī)制規(guī)定的義務(wù)和任務(wù)指標(biāo)最終要靠各成員國(guó)的實(shí)際投入和政策法規(guī)制定來(lái)落實(shí)。因此，一國(guó)兌現(xiàn)國(guó)際承諾的能力即履約能力對(duì)機(jī)制有效性發(fā)揮有著重要影響作用。履約能力越強(qiáng)，機(jī)制有效性發(fā)揮就越好。但實(shí)踐中，各方落實(shí)國(guó)際規(guī)制的能力參差不齊。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家雖有更強(qiáng)的糧食安全合作需求，但往往因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理能力及私營(yíng)部門(mén)參與度等局限性而缺乏必要的履約能力，合作協(xié)定效力的實(shí)現(xiàn)也就打了折扣。

以上四個(gè)維度原因變量為認(rèn)識(shí)區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性影響因素提供了綜合性分析框架。從生成途徑看，上述因素分兩類：一類是合作機(jī)制內(nèi)在因素決定的原因變量，即制度化水平，它屬內(nèi)生原因變量；另一類是合作機(jī)制外在因素建構(gòu)的原因變量，包括問(wèn)題屬性與行為體利益訴求、主導(dǎo)方能力、社會(huì)思潮和履約能力，屬外生原因變量。問(wèn)題結(jié)構(gòu)揭示了合作問(wèn)題本質(zhì)特征，是決定區(qū)域糧食安全合作機(jī)制有效性實(shí)現(xiàn)難度的因素。主導(dǎo)方能力揭示了主體性在多大程度上作用于區(qū)域糧食安全合作機(jī)制，它是決定機(jī)制有效性呈現(xiàn)差異化的關(guān)鍵因素。制度化水平、社會(huì)思潮及履約能力共同構(gòu)成了合作機(jī)制運(yùn)行的制度模式與社會(huì)環(huán)境，左右著合作機(jī)制有效性實(shí)現(xiàn)的限度。四個(gè)維度的原因變量并非分而治之的關(guān)系，而是彼此牽連、交互影響并共同作用于區(qū)域糧食安全合作機(jī)制有效性這一結(jié)果變量：一方面，利益認(rèn)知和行為體實(shí)力將問(wèn)題結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)方能力緊密相連，客體屬性先天給定性與主體能動(dòng)性之間互動(dòng)關(guān)系使充分實(shí)現(xiàn)有效性面臨相當(dāng)難度的糧食安全合作機(jī)制在不同區(qū)域表現(xiàn)出不同程度的有效性；主導(dǎo)方能力與制度化水平因區(qū)域主義文化與地區(qū)認(rèn)同而因果關(guān)聯(lián)，詮釋著基于權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度模式及其自在性邏輯對(duì)區(qū)域糧食安全合作機(jī)制效力的影響；思潮興替與履約能力等國(guó)內(nèi)因素的催化作用使相對(duì)穩(wěn)定的問(wèn)題屬性在不同價(jià)值取向間波動(dòng)進(jìn)而制約著機(jī)制有效性的邊界與效度。當(dāng)然，四個(gè)維度間關(guān)系不僅限于兩兩為之，還有多維、多層、多方向的網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)效應(yīng)。另一方面，四維度要素不是機(jī)械的并行排列，而是有主次之序。其中，主導(dǎo)方能力與制度化水平是兩大主導(dǎo)變量，在很大程度上決定著區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性。問(wèn)題屬性、行為體利益訴求、國(guó)內(nèi)思潮和履約能力則是機(jī)制建立與運(yùn)作的基本條件、運(yùn)行環(huán)境，共同影響著區(qū)域合作機(jī)制有效性的變遷程度。

二、東盟與中日韓緊急大米儲(chǔ)備庫(kù)：發(fā)展進(jìn)程與有效性評(píng)估

APTERR是由東盟與中日韓于2012年共同創(chuàng)建的東亞糧食安全合作治理核心制度架構(gòu)，旨在通過(guò)建立大米生產(chǎn)和消費(fèi)區(qū)域的儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)成員國(guó)間大米貿(mào)易、信息交流與儲(chǔ)備政策協(xié)調(diào)，穩(wěn)定國(guó)際大米市場(chǎng)價(jià)格，向受災(zāi)和貧困人口提供人道主義緊急援助以及消除營(yíng)養(yǎng)不良，提高農(nóng)民福祉，確保區(qū)域糧食安全。①“What is APTERR？”ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，https：／／www.apterr.org／what－is－apterr，訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月26日。

2.1 緣起演進(jìn)與機(jī)制概況

為應(yīng)對(duì)氣候變化及糧食危機(jī)，1979年?yáng)|盟國(guó)家建立了東盟緊急大米儲(chǔ)備庫(kù)（ASEAN Emergency Rice Reserve，AERR）。由于內(nèi)在缺陷，規(guī)模有限的AERR在其存續(xù)的30多年里從未投入使用，即使此間東盟糧食緊急情況時(shí)有發(fā)生。2002年第二次東盟與中日韓農(nóng)林部長(zhǎng)會(huì)議決定實(shí)施東亞緊急大米儲(chǔ)備試點(diǎn)項(xiàng)目（East Asian Emergency Rice Reserve，EAERR）。項(xiàng)目于2004年啟動(dòng)，截至2010年共實(shí)施兩期，為建立APTERR積累了經(jīng)驗(yàn)。2007—2008年世界糧食危機(jī)嚴(yán)重沖擊東亞糧食安全，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了各國(guó)通過(guò)EAERR永久化來(lái)推進(jìn)糧食安全合作的決心。2011年10月，第十一屆東盟與中日韓農(nóng)林部長(zhǎng)會(huì)議簽署了《東盟與中日韓緊急大米儲(chǔ)備協(xié)定》（APTERR Agreement）。2012年協(xié)定正式生效。

APTERR含標(biāo)識(shí)、實(shí)物大米儲(chǔ)備兩部分。標(biāo)識(shí)大米儲(chǔ)備是各成員國(guó)為滿足地區(qū)緊急需求而自愿從本國(guó)糧食儲(chǔ)備中劃撥的大米份額，規(guī)模為78.7萬(wàn)噸，是APTERR主體部分。實(shí)物大米儲(chǔ)備是來(lái)自各成員國(guó)及國(guó)際組織大米或現(xiàn)金捐贈(zèng)。各成員國(guó)還設(shè)立了總規(guī)模為4 300 500美元的儲(chǔ)備基金（國(guó)別認(rèn)捐份額見(jiàn)表1），用以支持工作開(kāi)展和秘書(shū)處日常運(yùn)轉(zhuǎn)。大米儲(chǔ)備投放遵循三層級(jí)計(jì)劃實(shí)施。標(biāo)識(shí)大米儲(chǔ)備經(jīng)第一、二層級(jí)實(shí)施，實(shí)物大米儲(chǔ)備經(jīng)第三層級(jí)實(shí)施。APTERR建立了包括理事會(huì)和秘書(shū)處在內(nèi)的組織架構(gòu)與工作機(jī)制。理事會(huì)由成員國(guó)各選派1名代表組成，是APTERR最高決策機(jī)構(gòu)。秘書(shū)處設(shè)在泰國(guó)曼谷，是APTERR常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、落實(shí)理事會(huì)決議及三級(jí)體系計(jì)劃實(shí)施工作。②同①。

表1 APTERR標(biāo)識(shí)大米、留本資金及運(yùn)營(yíng)成本成員國(guó)承諾份額

2012年至今，APTERR經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段。2012—2015年為第一階段。在這一起步階段，為確保機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，成員國(guó)通過(guò)出臺(tái)《大米儲(chǔ)備釋放和補(bǔ)充規(guī)則與程序》《APTERR理事會(huì)規(guī)則與程序》《APTERR秘書(shū)處規(guī)則與程序》等重要文件開(kāi)展了建章立制工作。同時(shí)，中國(guó)、日本、泰國(guó)和馬來(lái)西亞作為施援國(guó)分別向菲律賓、印尼、老撾投放了7 560噸的第三層級(jí)大米援助，APTERR應(yīng)對(duì)突發(fā)性糧食供應(yīng)短缺的效力初步顯現(xiàn)。2015年?yáng)|盟共同體宣告建成，東盟在當(dāng)年出臺(tái)的《東盟糧食安全統(tǒng)一框架與行動(dòng)戰(zhàn)略計(jì)劃（2015—2020）》中首次提出將從第三層級(jí)計(jì)劃實(shí)施、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)構(gòu)建、人員培訓(xùn)等方面加強(qiáng)APTERR建設(shè)，強(qiáng)化以APTERR為核心的糧食安全合作隨即成為東亞一體化優(yōu)先議題，APTERR進(jìn)入拓展與深化的第二階段。2017年?yáng)|盟與中日韓合作20周年紀(jì)念峰會(huì)通過(guò)的《10＋3領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于糧食安全合作的聲明》為APTERR發(fā)展注入了新動(dòng)能。在這一階段，成員國(guó)不僅增加了第三層級(jí)大米投放頻次和規(guī)模，還啟動(dòng)了第一層級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目和糧食緊急監(jiān)測(cè)與信息系統(tǒng)（Food Emergency Monitoring and Information，F(xiàn)EMI）建設(shè)進(jìn)程。經(jīng)過(guò)10年發(fā)展，APTERR已初步成為相關(guān)國(guó)家遇突發(fā)糧食安全事件時(shí)優(yōu)先求助的地區(qū)機(jī)制之一。這一趨勢(shì)在新冠肺炎疫情暴發(fā)后繼續(xù)強(qiáng)化，APTERR在對(duì)抗東亞地區(qū)糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)中的核心機(jī)制地位受到“10＋3”各國(guó)政府一致認(rèn)可。①“Celebrating 10th Anniversary of APTERR：Moving Together towards Sustainable Food Security，”ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，https：／／www.apterr.org／images／PDF／2021／10TH＿ANNIVERSARY＿OF＿APTERR.pdf，p.45，訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月26日。

2.2 APTERR有效性評(píng)估

當(dāng)前，APTERR這一東亞地區(qū)糧食安全合作治理核心機(jī)制的有效性究竟如何？本文嘗試從行為改變和問(wèn)題解決兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)入手對(duì)APTERR有效性進(jìn)行初步探討。

（1）標(biāo)準(zhǔn)一：行為改變。我們可以從遵約和被機(jī)制激發(fā)出來(lái)的資源投入及行動(dòng)努力兩個(gè)層面考察APTERR對(duì)成員國(guó)行為改變的影響力。

從遵約層面看，APTERR所有成員方均按照協(xié)定條款要求，履行了維系A(chǔ)PTERR機(jī)制運(yùn)行的物資投入義務(wù)。表1表明，東盟10國(guó)從本國(guó)糧庫(kù)中承諾每年共劃撥大米儲(chǔ)備87 000噸，中日韓3國(guó)分別是300 000噸、250 000噸和150 000噸。同時(shí)，在共計(jì)4 300 500美元的儲(chǔ)備庫(kù)基金中，東盟國(guó)家共捐獻(xiàn)1 075 500美元，中日韓3國(guó)（3國(guó)以等額比例）共投入3 225 000美元。各國(guó)機(jī)制化投入是APTERR協(xié)定得以維持并順利執(zhí)行了兩個(gè)五年行動(dòng)期的重要保障。同時(shí)，中日韓3國(guó)通過(guò)人員培訓(xùn)、資金技術(shù)支持等方式共同支持東盟糧食安全信息系統(tǒng)（ASEAN Food Security Information System，AFSIS）收集、分析大米、玉米、大豆、蔗糖和木薯五種主糧作物數(shù)據(jù)信息，為APTERR開(kāi)展監(jiān)測(cè)、預(yù)警和決策工作提供了一定參考。

然而，從成員國(guó)被機(jī)制激發(fā)出來(lái)的資源投入和行動(dòng)努力看，目前情況與實(shí)際需求間的巨大缺口限制了APTERR機(jī)制有效性發(fā)揮。大米儲(chǔ)備上：較之AERR，APTERR已顯著擴(kuò)容，但絕大部分來(lái)自中日韓3國(guó)，東盟國(guó)家投入嚴(yán)重不足。當(dāng)前儲(chǔ)備規(guī)模僅夠維持本地區(qū)不足兩天的消耗，這與各國(guó)國(guó)內(nèi)糧食儲(chǔ)備滿足本國(guó)1～2周消費(fèi)量形成明顯反差。在這種情況下，糧食危機(jī)應(yīng)對(duì)似乎更像是一個(gè)國(guó)內(nèi)問(wèn)題而非區(qū)域行為。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行測(cè)算，以中國(guó)、印尼兩國(guó)為例，即便釋放所有70萬(wàn)噸的中日韓標(biāo)識(shí)大米儲(chǔ)備，也僅能分別抵消兩國(guó)國(guó)內(nèi)糧價(jià)7%和10.5%的月上漲率，而這也只有在國(guó)際糧價(jià)年增長(zhǎng)幅度低于35%的假定條件下才會(huì)實(shí)現(xiàn)。②Sally Trethewie，“Is the ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）the Answer to Southeast Aisa’s Food Security Challenges？”NTS Alert，No.AL13－02，2012，https：／／www3.ntu.edu.sg／rsis／nts／HTML－Newsletter／Alert／pdf／NTS－Alert－1302.pdf，p.4，訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月26日。盡管近兩年來(lái)泰國(guó)、菲律賓等國(guó)在APTERR理事會(huì)上多次表示將追加大米儲(chǔ)備，但始終未兌現(xiàn)。資金上：APTERR基金規(guī)模偏小，東盟國(guó)家份額亟待提升。成員國(guó)對(duì)第三層級(jí)的現(xiàn)金認(rèn)捐度也不夠，制約了APTERR履行多邊緊急援助的效能，導(dǎo)致多邊援助有時(shí)只能被雙邊模式所取代。信息分享上：全面、精準(zhǔn)掌握數(shù)據(jù)信息是APTERR快速、有效做出反應(yīng)的前提，但作為APTERR首要數(shù)據(jù)信息支撐的AFSIS雖建立了數(shù)據(jù)庫(kù)，但國(guó)別和地區(qū)大米等主要糧食作物產(chǎn)量、貿(mào)易量數(shù)據(jù)依然嚴(yán)重缺失。③Sally Trethewie and J.Jackson Ewing，“Build it and They Will Come：Commitment to the Association of Southeast Asian Nations’Rice Policy Mechanisms，”TKN Perspective 1，No.1，2012，http：／／www.rsis.edu.sg／nts／resources／db／uploadedfiles／iisd＿tkn＿perspectives＿may＿2012.pdf，p.13，訪問(wèn)時(shí)間：2022年2月26日。

（2）標(biāo)準(zhǔn)二：?jiǎn)栴}解決。APTERR協(xié)議對(duì)糧食安全問(wèn)題范疇的界定是本地區(qū)糧食供應(yīng)充足可用和糧食供應(yīng)穩(wěn)定性。因而，APTERR旨在解決的問(wèn)題應(yīng)涵蓋三個(gè)層面：一是向遭受自然和人道主義災(zāi)難的人口提供糧食緊急援助；二是扶貧減貧；三是遵守WTO規(guī)定并主要通過(guò)自由貿(mào)易確保本地區(qū)可持續(xù)性糧食安全。

為了解決上述糧食安全問(wèn)題，成員國(guó)建立了兼具人道主義救助和市場(chǎng)化運(yùn)作的三層級(jí)大米釋放體系。第一、第二層級(jí)是主干工作機(jī)制，旨在通過(guò)緊急大米遠(yuǎn)期合約和長(zhǎng)期貸款、贈(zèng)款等自由貿(mào)易工具與措施平抑米價(jià)巨幅波動(dòng)從而確保長(zhǎng)久的糧食可獲得性安全；第三層級(jí)屬突發(fā)性災(zāi)害下的人道主義無(wú)償援助。

縱觀三層級(jí)實(shí)施歷程，APTERR實(shí)際運(yùn)行表現(xiàn)出進(jìn)展與成效不足的雙重特點(diǎn)。一方面，APTERR在保障突發(fā)情況下受災(zāi)國(guó)糧食供應(yīng)安全上發(fā)揮了日益重要的緊急救助作用。2012至2021年底，中日韓及馬來(lái)西亞、泰國(guó)5國(guó)向越南、老撾、柬埔寨、緬甸和菲律賓共實(shí)施了37批次共計(jì)3萬(wàn)噸大米無(wú)償援助。為支持2020年4月東盟與中日韓抗擊新冠肺炎疫情領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議倡議，同年6月APTERR發(fā)表了《關(guān)于充分利用APTERR機(jī)制應(yīng)對(duì)新冠肺炎引發(fā)的緊急狀況的聲明》，并向柬埔寨、緬甸和菲律賓提供了2 130噸大米無(wú)償救助。①“Celebrating 10th Anniversary of APTERR：Moving Together towards Sustainable Food Security，”ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，https：／／www.apterr.org／images／PDF／2021／10TH＿ANNIVERSARY＿OF＿APTERR.pdf，p.40，訪問(wèn)時(shí)間：2022年3月6日。但另一方面，三層級(jí)體系推進(jìn)不均衡導(dǎo)致糧食安全問(wèn)題未能得到很好解決。第三層級(jí)方面：首先，37次投放中34次用于緊急援助，而用于緩解慢性營(yíng)養(yǎng)不良和長(zhǎng)期糧食不足的僅有3次，APTERR消除貧困的功能長(zhǎng)期未得到發(fā)揮。其次，施援國(guó)數(shù)量和參與度是APTERR充分發(fā)揮緊急救助功能的先決條件，但從參與問(wèn)題解決的施援國(guó)數(shù)量和頻次來(lái)看，中日韓（日韓較之中國(guó)更多）始終占絕對(duì)主導(dǎo)，而有能力的東盟國(guó)家特別是泰國(guó)、越南等大米生產(chǎn)及出口大國(guó)卻極少向受災(zāi)國(guó)伸出援手。再次，糧食緊急援助的實(shí)際投送能力與效率要求間存在較大落差，導(dǎo)致APTERR不能及時(shí)有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。根據(jù)APTERR規(guī)則，從申請(qǐng)國(guó)發(fā)出請(qǐng)求函到供應(yīng)國(guó)完成大米交付需在30天內(nèi)完成，②Roehlano M.Briones，Alvaro Durand－Morat，Eric J.Wailes，and Eddie C.Chavez，“Climate Change and Price Volatility：Can we Count on the ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve？”Asian Development Bank Sustainable Development Working Paper Series，August 2012，https：／／www.adb.org／sites／default／files／publication／29971／adb－wp－24－climate－change－price－volatility.pdf，p.4，訪問(wèn)時(shí)間；2022年3月1日。但實(shí)際運(yùn)行效率卻不理想。例如2013年和2015年菲律賓分別遭受了臺(tái)風(fēng)“寶霞”和臺(tái)風(fēng)“海燕”嚴(yán)重襲擊，但救援大米卻在災(zāi)害發(fā)生后18個(gè)月和12個(gè)月后才陸續(xù)抵達(dá)災(zāi)民手中。③Kunmin Kim，Paula P.Plaza，“Building Food Security in Asia through International Agreements on Rice Reserves，”ADBI Policy Brief，No.2018－1，https：／／www.adb.org／sites／default／files／publication／439876／adbi－pb2018－1.pdf，p.8，訪問(wèn)時(shí)間：2022年3月6日。近兩年來(lái)，隨著各方磨合及物流條件改善，情形有所好轉(zhuǎn)，但如何實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的大米投放依然是APTERR須解決的重要課題。而第一、二層級(jí)方面，其實(shí)際成效更無(wú)法令人滿意。截至目前，第一層級(jí)僅實(shí)施了一期，且這一期于2018年才啟動(dòng)，尚處于探索階段；第二層級(jí)仍未起步。第一、二層級(jí)工作的缺失導(dǎo)致APTERR絕大多數(shù)情況下僅發(fā)揮糧食緊急援助作用，要想通過(guò)自由貿(mào)易方式從根本上解決糧食供應(yīng)與價(jià)格穩(wěn)定問(wèn)題依然任重道遠(yuǎn)。

總之，成員國(guó)均較好地遵守了協(xié)定義務(wù)，通過(guò)機(jī)制化的資源投入和制度建設(shè)維系了APTERR進(jìn)程，在應(yīng)對(duì)突發(fā)糧食短缺方面表現(xiàn)出一定的有效性；然而，鑒于成員國(guó)沒(méi)能及時(shí)提升參與度、資源投入水平及三層級(jí)計(jì)劃發(fā)展不均衡，目前APTERR難以在及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)糧食不安全狀況、消除貧困和營(yíng)養(yǎng)不良，以及穩(wěn)定地區(qū)糧食供應(yīng)安全等方面充分發(fā)揮作用和徹底解決初始問(wèn)題。APTERR在一定程度上同時(shí)滿足了行為改變和問(wèn)題解決兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，它具有部分效力但面臨有效性不足的問(wèn)題。

三、APTERR有效性影響因素分析

本文認(rèn)為，從問(wèn)題結(jié)構(gòu)、權(quán)勢(shì)對(duì)比、機(jī)制屬性和國(guó)內(nèi)環(huán)境四個(gè)維度出發(fā)，通過(guò)對(duì)APTERR問(wèn)題屬性與行為體利益訴求、主導(dǎo)方能力、制度化水平、社會(huì)思潮與履約能力的分析，我們可以對(duì)導(dǎo)致APTERR有效性不足的因素有較全面、客觀的認(rèn)識(shí)。

3.1 大米政治化、行為體利益訴求差異化導(dǎo)致機(jī)制投入不足

大米政治化嚴(yán)重制約機(jī)制成效。在東亞，大米安全可視為糧食安全同義詞。①M(fèi)ichael Ewing-Chow，Melanie Vilarasau Slade，“Rice is Life：Regional Food Security，Trade Rules and the ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，”in Hitoshi Nasu and Kim Rubenstein eds.，Legal Perspectives on Security Institutions，Cambridge University Press，August 2015，p.292.大米的極端重要性使它成為東南亞政治化最突出的農(nóng)產(chǎn)品。在東盟，保持國(guó)內(nèi)大米的穩(wěn)定供應(yīng)是國(guó)家戰(zhàn)略必需，政治家們更是將充足、廉價(jià)的大米供應(yīng)作為贏得政治支持的絕佳資本。在這種情況下，如何使國(guó)內(nèi)大米市場(chǎng)豐盈充實(shí)是在任政府維護(hù)執(zhí)政地位的首要議程，東盟國(guó)家政府沒(méi)能為APTERR提供足夠的公共大米儲(chǔ)備就不難理解了。在大米高度政治化的國(guó)內(nèi)環(huán)境和脆弱多變的國(guó)際市場(chǎng)雙重作用下，各國(guó)大米生產(chǎn)、儲(chǔ)備、貿(mào)易數(shù)據(jù)高度敏感，成員國(guó)及時(shí)共享數(shù)據(jù)信息的政治互信不足，APTERR監(jiān)測(cè)和預(yù)警功能一直受限。低水平的合作導(dǎo)致機(jī)制有效性不足，而有效性不足又進(jìn)一步削弱了加強(qiáng)合作的意愿，大米政治化正是這種怪圈產(chǎn)生的直接誘因。

同時(shí)，成員國(guó)利益訴求分歧也妨礙APTERR有效性發(fā)揮。東盟10國(guó)在國(guó)際大米生產(chǎn)和貿(mào)易中不同的身份塑造了明顯的利益訴求分歧。作為世界上最重要的大米生產(chǎn)和出口國(guó)的泰國(guó)、越南雖有能力提供更多地區(qū)儲(chǔ)備，但歸根結(jié)底還是更傾向于借助全球出口或出口限制來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而不是優(yōu)先通過(guò)擴(kuò)大地區(qū)公共產(chǎn)品投入來(lái)提升機(jī)制效能。所以，泰國(guó)、越南還曾反其道而行之拋出組建大米出口國(guó)組織的想法，試圖通過(guò)壟斷國(guó)際大米供應(yīng)及價(jià)格來(lái)確保本國(guó)利益。該倡議因遭到進(jìn)口國(guó)極力反對(duì)未成行，卻進(jìn)一步加劇了出口國(guó)與進(jìn)口國(guó)間的矛盾。對(duì)于柬埔寨、老撾和緬甸等欠發(fā)達(dá)國(guó)家及菲律賓、馬來(lái)西亞和印尼三個(gè)大米進(jìn)口國(guó)來(lái)說(shuō)，能力不足和優(yōu)先保護(hù)國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備的考量使他們難以作出更多地區(qū)投入。在他們看來(lái)，在搭A(yù)PTERR便車同時(shí)以世界糧食計(jì)劃（World Food Program，WFP）受援國(guó)身份接受來(lái)自聯(lián)合國(guó)的大米無(wú)償救助或是一種更經(jīng)濟(jì)的選項(xiàng)。

3.2 東盟主導(dǎo)局限性與大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致主導(dǎo)力不足

一方面，東盟主導(dǎo)力不足帶來(lái)APTERR公共產(chǎn)品供給赤字。在APTERR進(jìn)程中，盡管東盟表現(xiàn)出強(qiáng)烈的主導(dǎo)意愿并借助制度設(shè)計(jì)、把握APTERR發(fā)展方向等方式彰顯議程設(shè)置權(quán)，但迫于自身糧食權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限和內(nèi)部利益不團(tuán)結(jié)而無(wú)力為APTERR提供足夠資源支持。在沒(méi)有超國(guó)家權(quán)威存在的情況下，敏感度高的糧食安全合作更取決于主導(dǎo)者的能力而非意愿。

另一方面，權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大國(guó)主導(dǎo)力不足。以2008年為分水嶺，APTERR先后經(jīng)歷了單一大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)和三個(gè)大國(guó)共同領(lǐng)導(dǎo)兩階段。但歷史與現(xiàn)實(shí)均表明，激烈的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)使大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)很脆弱，從而造成APTERR進(jìn)展緩慢、效能不足。

在第一階段即EAERR試點(diǎn)階段，日本扮演發(fā)起人、出資人角色，發(fā)揮著事實(shí)上的單一領(lǐng)導(dǎo)力作用。日本熱衷APTERR的動(dòng)機(jī)來(lái)自兩方面：一是將WTO框架下承諾的大米進(jìn)口轉(zhuǎn)移到東盟消化，規(guī)避低價(jià)進(jìn)口大米沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)而保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益。二是通過(guò)在糧農(nóng)等功能性領(lǐng)域積極扮演公共產(chǎn)品提供者角色以構(gòu)建大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)形象，與中國(guó)爭(zhēng)奪東亞地區(qū)合作主導(dǎo)權(quán)。②Hidetaka Yoshimatsu，“Food Security Cooperation through Emergency Rice Reserve，”Comparing Institution-Building in East Asia：Power Politics，Governance and Critical Junctures，Palgrave Macmillan，2014，pp.98－102.日本這種表面利他實(shí)則利己的做法受到了質(zhì)疑，多數(shù)東盟國(guó)家持觀望態(tài)度，中韓兩國(guó)也僅為原則支持。與此同時(shí)，基于各自戰(zhàn)略考量和選擇偏好，中韓分別加強(qiáng)了中國(guó)—東盟、韓國(guó)—東盟框架下的糧農(nóng)合作。權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)背景下的東亞糧食安全合作治理呈現(xiàn)出制度間競(jìng)爭(zhēng)和制度內(nèi)制衡的特點(diǎn)，APTERR合作進(jìn)程變得遲滯曲折。試點(diǎn)期間單薄的儲(chǔ)備庫(kù)及各方在EAERR永久化問(wèn)題上推遲表決是重要例證。

2009年，中韓態(tài)度轉(zhuǎn)變將APTERR帶入第二階段。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速崛起、“與鄰為善、以鄰為伴”周邊外交方針確立及東盟在我國(guó)周邊外交優(yōu)先性不斷提升，中國(guó)以更積極姿態(tài)投身地區(qū)合作。作為支持東盟共同體建設(shè)一攬子計(jì)劃中的重要舉措，2009年中國(guó)提出為EAERR提供30萬(wàn)噸大米儲(chǔ)備，同時(shí)承諾每年主辦“10＋3”糧食安全合作戰(zhàn)略圓桌會(huì)議。韓國(guó)也于2009年表示為儲(chǔ)備庫(kù)提供15萬(wàn)噸大米。東亞大國(guó)間實(shí)力對(duì)比變化及對(duì)外政策調(diào)整在給APTERR帶來(lái)契機(jī)的同時(shí)卻加劇了日本的戰(zhàn)略焦慮。為了對(duì)沖中國(guó)影響力，日本不斷引入域外大國(guó)力量來(lái)制衡，先后借助“10＋6”“10＋8”、TPP、CPTPP、“印太戰(zhàn)略”等機(jī)制試圖推動(dòng)?xùn)|亞合作亞太化乃至“印太化”。期間有日本學(xué)者多次提出將印度、澳大利亞納入APTERR機(jī)制，除去地緣經(jīng)濟(jì)層面考量，該想法也是日本戰(zhàn)略意圖在糧食安全合作領(lǐng)域中的體現(xiàn)。近年來(lái)在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇態(tài)勢(shì)下日本更是全面倒向美國(guó)。大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的全面升級(jí)極大削弱了東亞糧食安全合作內(nèi)生動(dòng)力和凝聚力，中日韓三國(guó)形式上初現(xiàn)的協(xié)同治理在權(quán)力政治面前脆弱不堪，導(dǎo)致多年來(lái)APTERR難以在第一、二層級(jí)計(jì)劃實(shí)施上取得實(shí)質(zhì)性突破。

3.3 低制度化水平制約機(jī)制效力發(fā)揮

在東亞一體化中，東盟推動(dòng)的規(guī)范擴(kuò)散主要是以不干涉和協(xié)商一致為核心“東盟方式”的擴(kuò)散，①魏玲：“關(guān)系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進(jìn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2017年第7期，第43頁(yè)。這就使得APTERR復(fù)刻了AERR制度特色，難免“效率低下”和“制度化程度低”。盡管APTERR是一個(gè)政府間合作協(xié)定，秘書(shū)處也具備國(guó)際組織法人資格，但其集中化、授權(quán)化程度較低，軟法色彩明顯。根據(jù)APTERR協(xié)定相關(guān)條款，出于本國(guó)公共安全考慮成員國(guó)可以單方面暫停履行全部或部分儲(chǔ)備承諾。而且只要符合流程，成員國(guó)無(wú)須闡明事由就可單方面退出協(xié)定。理事會(huì)雖然是最高決策機(jī)關(guān)，但它無(wú)權(quán)制裁不履約的成員。雖然協(xié)定附件3中有理事會(huì)可“行使其他有利于協(xié)定執(zhí)行的功能與權(quán)力”的字樣，但此處并無(wú)清晰界定，而且理事會(huì)是否可以行使制裁權(quán)還需在堅(jiān)持協(xié)商一致原則下一事一議決斷。②Kunmin Kim，Paula P.Plaza，“Building Food Security in Asia through International Agreements on Rice Reserves，”ADBI Policy Brief，No.2018－1，https：／／www.adb.org／sites／default／files／publication／439876／adbi－pb2018－1.pdf，p.5，訪問(wèn)時(shí)間：2022年3月6日。此外，理事會(huì)在行使?fàn)幎私鉀Q與仲裁權(quán)時(shí)也因協(xié)商一致原則而缺乏強(qiáng)制力。可見(jiàn)，為了小心維護(hù)集體一致立場(chǎng)，東盟始終堅(jiān)持外交協(xié)商的行事方式和舒適度原則，但這樣卻削弱了APTERR作為一個(gè)國(guó)際協(xié)定對(duì)成員國(guó)的法律約束力，也造成了第三層級(jí)大米釋放審批的過(guò)程過(guò)于冗長(zhǎng)繁瑣，嚴(yán)重影響了APTERR快速反應(yīng)能力。

此外，機(jī)制設(shè)計(jì)上的缺陷也導(dǎo)致了第一、二層級(jí)計(jì)劃實(shí)施不佳和未能有效化解區(qū)域糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。成立伊始，APTERR協(xié)定明確了兩個(gè)層級(jí)大米投放的準(zhǔn)則和程序，但在釋放觸發(fā)、授權(quán)及定價(jià)機(jī)制等核心技術(shù)問(wèn)題上卻沒(méi)能給出實(shí)施細(xì)則。隨后，秘書(shū)處承擔(dān)了細(xì)則制訂工作，但一直因缺乏資金和技術(shù)支持而進(jìn)展甚微。近兩年來(lái)日本才開(kāi)始牽頭與菲律賓開(kāi)展第一層級(jí)計(jì)劃實(shí)施的試驗(yàn)項(xiàng)目。目前本地區(qū)依然缺少一個(gè)敏感靈活又能確保APTERR與WTO及相關(guān)區(qū)域自貿(mào)協(xié)定形成良性互動(dòng)的觸發(fā)與定價(jià)機(jī)制，這是制約第一、第二層級(jí)計(jì)劃實(shí)施的最大技術(shù)障礙。

3.4 保守政策取向、履約能力有限導(dǎo)致協(xié)定難以全面有效落實(shí)

東南亞國(guó)家政府對(duì)大米采取高關(guān)稅、價(jià)格補(bǔ)貼、進(jìn)口與出口限制等高壓管控政策，犧牲他國(guó)或區(qū)域大米經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展利益來(lái)?yè)Q取本國(guó)大米安全或是常態(tài)。因此，本地區(qū)大米貿(mào)易市場(chǎng)一直不成熟。這種強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家干預(yù)主義可追溯到殖民地時(shí)代，20世紀(jì)80年代隨著全球化和新自由主義發(fā)展曾出現(xiàn)后撤，但2007—2008年世界糧食危機(jī)暴露出來(lái)的國(guó)際市場(chǎng)脆弱性促使許多亞洲國(guó)家反思和調(diào)整糧食安全政策。③Jonatan A.Lassa，Paul Teng，Mely Caballero-Anthony，Maxim Shrestha，“Revisiting Emergency Food Reserve Policy and Practice under Disaster and Extreme Climate Events，”International Journal of Disaster Risk Sciencei，（2019）10，p3.在經(jīng)濟(jì)民族主義強(qiáng)勢(shì)回潮背景下，不少東盟國(guó)家采取了糧食民族主義政策。糧食進(jìn)口國(guó)菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼一方面試圖通過(guò)促進(jìn)糧食生產(chǎn)來(lái)提高自給率（即便這些國(guó)家并不具備先天稟賦來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)），①Hamid R.Alavi，Aira Htenas，Ron Kopicki，Andrew W.Shepherd，and Ramon Clarete，“Trusting Trade and the Private Sector for Food Security in Southeast Asia，”World Bank，2012，https：／／ideas.repec.org／cgi－bin／get＿doc.pl？urn＝RePEc% 3Awbk%3Awbpubs% 3A2384＆url＝https% 3A% 2F% 2Fopenknowledge.worldbank.org% 2Fbitstream% 2Fhandle% 2F10986% 2F2384%2F659560PUB0EPI105737B0Trusting0Trade.pdf%3Fsequence%3D1，p.12，訪問(wèn)時(shí)間：2022年3月9日。另一方面重拾國(guó)內(nèi)糧食儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。在糧食供給總量相對(duì)固定的情況下，成員國(guó)國(guó)內(nèi)大米儲(chǔ)備與區(qū)域大米儲(chǔ)備間張力由此生成。這種張力會(huì)因民粹主義裹挾下的政治私利而激化，而執(zhí)政者決策天平必然會(huì)傾向相對(duì)獲益，國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備優(yōu)先最終勝出。2011—2013年泰國(guó)英拉政權(quán)推行的“大米抵押計(jì)劃”就是一項(xiàng)充滿濃厚民粹主義色彩的糧食政策。政治精英們?yōu)榱擞咸﹪?guó)北部農(nóng)民出口利益以換取選票支持而長(zhǎng)期從全國(guó)高價(jià)收購(gòu)大米，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)倉(cāng)庫(kù)大米大量囤積和發(fā)霉變質(zhì)的同時(shí)國(guó)際市場(chǎng)流動(dòng)性卻嚴(yán)重不足，為泰國(guó)這個(gè)世界頭號(hào)大米出口國(guó)不追加APTERR大米儲(chǔ)備作出了清晰注腳。

同時(shí)，成員國(guó)履約能力不足也制約了APTERR有效性。儲(chǔ)備庫(kù)運(yùn)營(yíng)包括倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、日常管理等多方面，經(jīng)濟(jì)成本很高。對(duì)于交通、水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏資金技術(shù)支持的東盟欠發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，即便有心增加投入客觀能力也不允許。規(guī)制方面，很多成員國(guó)國(guó)內(nèi)并未出臺(tái)有關(guān)APTERR的法規(guī)及貿(mào)易便利化政策，邊境流動(dòng)性不足制約了緊急援助效果。此外，成員國(guó)政府部門(mén)間溝通協(xié)作不足妨礙了協(xié)定落實(shí)成效。早先，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部因缺乏糧食儲(chǔ)備安排及錢(qián)糧調(diào)撥上的相應(yīng)職責(zé)、手段而在參與國(guó)際糧食貿(mào)易與援助的國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)上面臨較大困難，這客觀上導(dǎo)致中方在APTERR試點(diǎn)項(xiàng)目期間參與度不夠。

總之，以上四個(gè)維度影響因素的綜合作用導(dǎo)致APTERR有效性不足。誠(chéng)然，影響因素與APTERR機(jī)制有效性不足間的因果關(guān)聯(lián)不僅限于前者單一作用于后者，還包括影響因素兩兩交叉結(jié)合的作用。大米高度政治化和出口國(guó)與進(jìn)口國(guó)利益訴求矛盾決定了APTERR需解決的糧食安全問(wèn)題具有相當(dāng)難度。而在當(dāng)前逆全球化與民族保護(hù)主義泛起的背景下，APTERR彌合國(guó)家間利益鴻溝和塑造國(guó)家行為不斷趨同的努力則愈加艱難。此時(shí)，一個(gè)強(qiáng)有力的地區(qū)主導(dǎo)力量或高度制度化的機(jī)制安排尤為關(guān)鍵。遺憾的是，東亞特有的權(quán)力博弈格局與區(qū)域主義文化使得目前本地區(qū)不可能出現(xiàn)一個(gè)能力充足同時(shí)又被各方認(rèn)可的APTERR公共產(chǎn)品主導(dǎo)供給者。治理能力、國(guó)內(nèi)履約及內(nèi)部凝聚力均不足的東盟被推向區(qū)域合作進(jìn)程中“駕駛員”位置，APTERR機(jī)制因此也被賦予了“東盟方式”的文化基因而以一種低制度化、弱約束力的方式運(yùn)作，進(jìn)一步制約了APTERR徹底解決初始問(wèn)題的能力和效果。在上述因素相互交織、交互作用的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，東盟及大國(guó)主導(dǎo)力不足和低制度化水平是導(dǎo)致APTERR有效性不足的核心影響因素。而大米政治化屬性及行為體利益訴求差異等問(wèn)題結(jié)構(gòu)因素和內(nèi)向化政策及履約能力不足等國(guó)內(nèi)環(huán)境因素則是在主導(dǎo)力和機(jī)制屬性給定的前提下影響APTERR有效性程度與廣度的干涉性變量因素。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，百年變局與世紀(jì)疫情交織共振，經(jīng)濟(jì)全球化與多邊主義遭遇逆流，大國(guó)博弈日趨激烈，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)層出不窮，世界秩序進(jìn)入動(dòng)蕩重塑期。糧食安全正在以它前所未有的重要性和緊迫性呈現(xiàn)在世界面前。鑒于全球糧食安全治理體系不平等性與效能赤字，區(qū)域合作治理機(jī)制有效性的充分實(shí)現(xiàn)成為維護(hù)糧食安全的關(guān)鍵因素之一。

東亞是區(qū)域一體化發(fā)展最具活力的地區(qū)，充分發(fā)揮APTERR核心機(jī)制有效性將為實(shí)現(xiàn)本地區(qū)糧食安全提供堅(jiān)實(shí)保障。文章立足國(guó)際合作機(jī)制與區(qū)域合作理論視角，在界定區(qū)域糧食安全合作治理機(jī)制有效性、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和影響因素基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討了APTERR機(jī)制的有效性及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，從行為改變和問(wèn)題解決兩方面看，APTERR在物質(zhì)投入、緊急糧食援助等方面發(fā)揮了一定效用，但同時(shí)在提升機(jī)制建設(shè)水平和最終徹底實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)方面仍有效性不足。東盟或地區(qū)大國(guó)主導(dǎo)力欠缺以及以東亞低制度化模式從根本上決定了APTERR有效性難以充分發(fā)揮。大米政治化、成員國(guó)利益訴求差異、糧食民族主義思潮泛起，以及成員國(guó)履約能力不足導(dǎo)致APTERR運(yùn)行面臨較脆弱的社會(huì)基礎(chǔ)與國(guó)內(nèi)環(huán)境，從而進(jìn)一步制約了其有效性充分實(shí)現(xiàn)。需指出的是，從發(fā)展的視角看，以APTERR為代表的東亞糧食安全合作機(jī)制仍處于初始發(fā)展階段，其應(yīng)然與實(shí)然之間存在鴻溝則是必然。各方需構(gòu)建地區(qū)互信、強(qiáng)化政治意愿、推動(dòng)平衡發(fā)展。為此，實(shí)現(xiàn)民族主義與區(qū)域主義、對(duì)外開(kāi)放與糧食自主，以及以國(guó)家為中心與以人為中心的安全合作范式之間的適度性平衡應(yīng)是努力的價(jià)值方向。

糧食安全是“國(guó)之大者”。①“糧食安全是‘國(guó)之大者’”，光明網(wǎng)，2022年3月16日，https：／／m.gmw.cn／baijia／2022－03／15／35588661.html，訪問(wèn)時(shí)間：2022年3月18日。得益于立足自我并積極踐行自由貿(mào)易的中國(guó)特色糧食安全戰(zhàn)略和中央儲(chǔ)備糧體系“壓艙石”作用，目前中國(guó)經(jīng)受住了疫情與烏克蘭危機(jī)等系列風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，為維護(hù)全球糧食安全作出了貢獻(xiàn)。無(wú)論著眼于構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局和推進(jìn)周邊外交視角，還是致力于全球糧農(nóng)治理體系改革和聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，中國(guó)都應(yīng)該也有實(shí)力在區(qū)域糧農(nóng)合作治理中發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)和務(wù)實(shí)合作推動(dòng)作用。值此東盟與中日韓合作25周年和APTERR生效10周年之際，中方應(yīng)從人類糧食安全命運(yùn)共同體戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過(guò)深化APTERR機(jī)制合作，為提升糧食安全合作水平和維護(hù)地區(qū)一體化與經(jīng)濟(jì)全球化動(dòng)能彰顯大國(guó)擔(dān)當(dāng)。結(jié)合東亞第二軌道外交聯(lián)合研究與工作實(shí)踐積累，本文嘗試就中國(guó)加強(qiáng)APTERR機(jī)制有效性的路徑作出初步思考。理念層面，在全球糧食安全風(fēng)險(xiǎn)加劇和地區(qū)秩序深刻變革的情況下，中國(guó)可呼應(yīng)日本“東亞共同糧食安全政策體系”倡議，以構(gòu)建可持續(xù)性、包容和韌性的區(qū)域糧食供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)理念引領(lǐng)APTERR方向，為推動(dòng)APTERR“回歸”宗旨目標(biāo)、構(gòu)筑地區(qū)互信和糧食合作“去政治化”貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。戰(zhàn)略層面，以第二個(gè)5年發(fā)展期（2018—2022）進(jìn)入收官階段為契機(jī)，嘗試推動(dòng)制訂APTERR（2023—2027）行動(dòng)計(jì)劃，為促進(jìn)區(qū)域與國(guó)別層面糧食儲(chǔ)備戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與政策對(duì)接規(guī)劃路線圖。策略層面，在堅(jiān)持東盟中心性的基礎(chǔ)上發(fā)揮支點(diǎn)國(guó)家、雙邊、小多邊、次區(qū)域合作以點(diǎn)帶面的示范和外溢效應(yīng)，推進(jìn)“10＋3”整體進(jìn)程。優(yōu)先領(lǐng)域?qū)用?，?duì)內(nèi)：進(jìn)一步理順國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)職能與聯(lián)席工作機(jī)制，鼓勵(lì)中糧集團(tuán)等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)走出去參與合作。對(duì)外：一是加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)與創(chuàng)新，以供應(yīng)國(guó)身份盡快啟動(dòng)與印尼、老撾、緬甸、柬埔寨等國(guó)第一、二層級(jí)計(jì)劃合作，加大第三層級(jí)參與力度；二是以“10＋3”合作基金和區(qū)域智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)為支撐，牽頭相關(guān)國(guó)際聯(lián)合研究，重點(diǎn)議題包括第一、二層級(jí)定價(jià)機(jī)制、第三層級(jí)大米部分現(xiàn)金化及其減貧功能、拓展小麥、玉米、食用油等地區(qū)儲(chǔ)備品種等；三是依托中日韓在東盟第三方合作模式推動(dòng)瀾湄國(guó)家糧食倉(cāng)儲(chǔ)、物流、信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和人員培訓(xùn)與賦能開(kāi)發(fā)。鑒于糧食安全問(wèn)題的跨領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全、區(qū)域國(guó)別等學(xué)科交叉融合應(yīng)為一軌外交提供更有力的智力支持。歸根結(jié)底，以APTERR為核心的東亞糧食安全合作治理機(jī)制有效性問(wèn)題屬于國(guó)際政治視閾下資源性商品跨境流動(dòng)及中國(guó)糧食外交的重要研究范疇，在這些方面中國(guó)國(guó)際關(guān)系學(xué)者還有很多工作可做。②詳見(jiàn)：查道炯：“國(guó)際政治研究與中國(guó)的糧食安全（代序）”，《國(guó)際政治研究》，2010年第10期；劉宇、查道炯：“糧食外交的中國(guó)認(rèn)知（1979－2009）”，《國(guó)際政治研究》，2010年第2期，第1－9、50－61頁(yè)。