中國電力市場建設(shè)經(jīng)驗對全球電力市場發(fā)展的啟示

■全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織發(fā)展局 袁圓 張義斌

改革開放以來，我國電力市場交易機制和市場定價機制不斷完善，建成了世界最大、最先進、最復(fù)雜的電力系統(tǒng)，電源裝機、電網(wǎng)規(guī)模、電壓等級居世界第一，有效支撐了我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展。這段歷程中，中國電力市場改革成為了推動發(fā)展的主線，中國建設(shè)電力市場歷程為全球能源轉(zhuǎn)型和電力市場發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗。

用改革的辦法解決發(fā)展中的問題

從世界范圍內(nèi)來看，中國是過去20 年來唯一沒有發(fā)生過大面積停電的國家。在氣象災(zāi)害面前，包括英美在內(nèi)的西方國家電力供應(yīng)危機反復(fù)上演。美國擁有運營穩(wěn)定、交易活躍的成熟電力市場，卻依然在危機發(fā)生時暴露出韌性不足、市場失靈的弊端。中國電網(wǎng)又是依靠什么做到堅強可靠，從落后、弱小、破碎的電網(wǎng)發(fā)展成為世界上規(guī)模最大的全國互聯(lián)互通電網(wǎng)？我們能夠從中國電力系統(tǒng)一次次直面挑戰(zhàn)、大刀闊斧的改革中尋求答案。

（一）跨省區(qū)電力交易壁壘逐步打破

1.挑戰(zhàn)：跨省跨區(qū)協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。

2015年《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》明確指出，當(dāng)前的電力市場體系由區(qū)域和省（區(qū)、市）電力市場共同構(gòu)成。進入深化改革階段以來，隨著電力市場的長足發(fā)展，也出現(xiàn)了一些新的問題，各地在處理“省內(nèi)電”“省外電”“外送電”關(guān)系時存在阻礙，同時不同省市、地區(qū)間仍然或多或少地存在著交易壁壘。

2.解決方案：建立跨省跨區(qū)市場協(xié)同運行機制，優(yōu)化電力資源配置。

今年《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，進一步明確了當(dāng)前主要目標(biāo)是加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系，引導(dǎo)和加強不同層次電力市場間的耦合程度，建立完善的協(xié)同運行機制，有效利用不同層次電力市場間合作優(yōu)化電力資源配置。

（二）交易機制和交易體系逐步統(tǒng)一

1.挑戰(zhàn)：構(gòu)建新型電力系統(tǒng)需要電力市場交易體系支持。

新型電力系統(tǒng)的建設(shè)和不斷完善，對電力市場交易體系提出了更高要求：一是隨著新能源占比提高，交易平臺需要更高的技術(shù)支撐能力；二是隨著新能源規(guī)模擴大，交易平臺需要更快的業(yè)務(wù)響應(yīng)能力；三是隨著新能源需求的個性化、多樣化，交易平臺需要更強的數(shù)據(jù)交互能力。

2.解決方案：構(gòu)建統(tǒng)一的交易體系和交易機制。

面對電力市場發(fā)展對交易體系和交易機制提出的新標(biāo)準(zhǔn)和新要求，《意見》明確了各層次市場功能定位，清晰劃分了省內(nèi)與跨區(qū)域市場的經(jīng)濟責(zé)任邊界，促進了各層次市場協(xié)同運行。各類市場主體如何共同參與交易一直以來都是一大難點，而交易機制和交易體系的統(tǒng)一有效解決了這一問題，讓更大范圍的電力市場交易得以實現(xiàn)。

（三）激勵新能源參與市場化交易

1.挑戰(zhàn)：量價固定激勵模式造成了較大的補貼缺口。

新能源發(fā)展初期常常使用量價固定的模式激勵投資者進入，此時新能源與燃煤機組執(zhí)行同一標(biāo)桿上網(wǎng)電價，而超出部分由政府進行補貼。這種激勵模式在新能源發(fā)展初期為電力市場注入了新的動力，但也給地方財政造成了較大負(fù)擔(dān)。

2.解決方案：市場手段引導(dǎo)新能源參與交易。

隨著新能源主體的大量進入，現(xiàn)有電力市場的交易機制和交易方式發(fā)生極大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的激勵模式也不再適用。為了進一步提高新能源參與市場交易的比例，《意見》指出將改變量價固定的收購電模式，轉(zhuǎn)而實施政府授權(quán)合同，通過市場交易機制促進資源優(yōu)化配置。

（四）抑制電力市場失靈

1.挑戰(zhàn)：價格失真抑制價格信號發(fā)揮作用。

現(xiàn)階段我國中長期市場大部分僅約定交易電量與價格，難以完成與現(xiàn)貨市場的有效銜接，甚至有時會相互割裂，抑制了價格信號資源配置功能的發(fā)揮，市場主體也難以對價格形成準(zhǔn)確預(yù)測。

2.解決方案：理順現(xiàn)貨、中長期和輔助市場關(guān)系。

通過統(tǒng)一包括市場準(zhǔn)入退出、交易品種和時序、交易執(zhí)行結(jié)算在內(nèi)的交易規(guī)則，明確數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)和交易技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而理順現(xiàn)貨、中長期和輔助市場相關(guān)關(guān)系，讓不同市場的職責(zé)功能更加清晰完善。

世界范圍內(nèi)電力市場發(fā)展新形勢

隨著全球氣候變化所帶來的寒潮、暴雨、臺風(fēng)、高溫、凍害等極端天氣出現(xiàn)頻次的增加，氣象災(zāi)害成為制約電力市場發(fā)展、挑戰(zhàn)電力供應(yīng)保障能力的重要因素。極端天氣可能引起大面積停電突發(fā)事故，隨之將會造成城市通信、供水、交通、金融、科技服務(wù)等相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的停擺，嚴(yán)重威脅國家安全和社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，1990—2020年，全球共發(fā)生約138 起影響范圍超10 萬人且停電時長超1小時的突發(fā)大停電事故，而造成停電事故的原因中自然災(zāi)害占比56%。

（一）市場機制失靈事件頻發(fā)

電力具有非競爭性和非排他性，其本質(zhì)是一種準(zhǔn)公共物品，在嚴(yán)寒或者酷暑等極端情況下，若忽略電力準(zhǔn)公共物品屬性，將部分公共服務(wù)私有化，將導(dǎo)致市場失靈，產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性。例如2021 年美國得克薩斯州電力危機造成了450多萬用戶停水停電，31人因極寒天氣罹難，相關(guān)電力合作公司申請破產(chǎn)。西方部分國家此類事件頻發(fā)，當(dāng)國民的生命危在旦夕需要電力時，大型電力公司仍然運用市場地位保障自身利益最大化，以購買力決定其享有權(quán)，極大損害社會整體利益，這時候就需要政府伸出“有形的手”去維護社會的整體利益，保障經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)。

（二）能源轉(zhuǎn)型深度推進，新形勢下面臨成本、安全等問題

當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演變，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進，全球應(yīng)對溫室氣體變化行動加速，能源產(chǎn)業(yè)正迎來新一輪的革命周期。但在新冠疫情和“雙碳”目標(biāo)等多重因素影響下，能源供給和轉(zhuǎn)型成本逐步增加，能源安全風(fēng)險也從單一維度變得更加多元。

一是原材料價格居高不下。為應(yīng)對經(jīng)濟衰退，一些發(fā)達國家實施了一系列量化寬松政策，導(dǎo)致全球貨幣流動性增加，發(fā)電端必需的煤炭、石油、光伏原材料硅等價格顯著上漲。與此同時，大部分國家還需承擔(dān)可再生能源大規(guī)模入網(wǎng)帶來的技術(shù)更新和制度改革成本。二是安全風(fēng)險具有多元化特征。對于世界大部分國家而言，傳統(tǒng)的化石能源仍是主體，這些資源往往需要從其他國家進口，傳統(tǒng)性安全風(fēng)險依然存在；作為可再生能源的風(fēng)電和光伏發(fā)電具有間歇性、隨機性、不穩(wěn)定性等特征，因此新能源發(fā)展帶來的安全風(fēng)險更加難以偵測和防范。例如在澳大利亞，由于缺乏傳統(tǒng)火力發(fā)電必需的化石燃料，且用于替代的清潔能源成本居高不下，最終導(dǎo)致電力現(xiàn)貨市場暫停運行，世界各地電力市場遇到緊急狀態(tài)暫?，F(xiàn)貨市場運行的情況頻出，電力安全供應(yīng)問題屢見不鮮。

（三）電力基礎(chǔ)設(shè)施不足與老化并存

在歐美國家，電力設(shè)備普遍老化，配電系統(tǒng)穩(wěn)定性降低，導(dǎo)致難以應(yīng)對極端天氣等突發(fā)問題。例如在2021 年美國土木工程師協(xié)會的評級中，美國能源系統(tǒng)被評定為“C-”級，報告顯示美國電網(wǎng)系統(tǒng)缺乏可靠性，基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足；近期英國電網(wǎng)事故也頻繁發(fā)生，其陳舊的基礎(chǔ)設(shè)施成為阻礙電力市場發(fā)展的重要因素。在發(fā)展中國家同樣存在上述問題，非洲電力基礎(chǔ)設(shè)施極度匱乏，歷史遺留的電網(wǎng)也因維護不足加劇了電荒，為滿足10 億人口的日常用電需求，非洲每年電力投資需要高達400億美元，但目前年投資額僅為116億美元，總發(fā)電能力僅相當(dāng)于德國一國的發(fā)電量，用電人口數(shù)量卻是德國的13倍以上。

助推全球電力市場發(fā)展轉(zhuǎn)型的啟示

全球氣候變暖增加了極端天氣出現(xiàn)的頻率，也對以電網(wǎng)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的安全穩(wěn)定運行帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在此背景下，西方發(fā)達國家電力系統(tǒng)頻頻失控與我國近20 年來電力穩(wěn)定保障形成了鮮明對比。當(dāng)遭遇突發(fā)狀況，中國電網(wǎng)“全國一張網(wǎng)”、集中力量辦大事的優(yōu)勢得以凸顯，在災(zāi)害面前其快速調(diào)度的應(yīng)急管理動員能力也值得其他國家借鑒。同時，中國模式下的電網(wǎng)有利于發(fā)揮體制優(yōu)勢，在特高壓等關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用上實現(xiàn)突破性超越。我國在建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場進程中取得了許多成績，為世界范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一電力市場、加快發(fā)展新能源提供了可借鑒的“中國經(jīng)驗”。

（一）改革是推動發(fā)展的關(guān)鍵，但必須基于國情和電力系統(tǒng)發(fā)展階段

近年來，隨著我國電力市場建設(shè)的逐步推進，電力市場初步形成了健康有效的多元競爭格局，電力也漸漸展現(xiàn)出其作為商品的一般屬性，市場開始發(fā)揮優(yōu)化配置資源的主體作用，市場化交易電量得到大幅提升。中國電力市場建設(shè)經(jīng)驗可圈可點，電力改革既是一項系統(tǒng)性工程，又是一項長期性工程，需要立足國情，兼顧行業(yè)與社會、發(fā)展與穩(wěn)定、規(guī)劃與市場、眼前與長遠(yuǎn)，既要牽一發(fā)動全身地通盤考量、協(xié)調(diào)推進，又要把握改革邏輯、不斷摸索，分步驟、分階段地有序推進；既要依靠市場化改革提升電力系統(tǒng)發(fā)展活力和運行效率，又要尊重歷史，充分了解電力系統(tǒng)體制和技術(shù)現(xiàn)狀，系統(tǒng)研究適應(yīng)發(fā)展實際的市場方案和實施節(jié)奏。

（二）充分考慮電網(wǎng)屬性，讓“有形之手”和“無形之手”協(xié)同發(fā)力

就物理特性而言，電力供應(yīng)能夠瞬間完成輸送過程且不易存儲，具有同時性和快速性，這就導(dǎo)致電力短缺極易引起電價飆升、電力供應(yīng)失衡、地區(qū)限電甚至斷電等情況發(fā)生，輕則產(chǎn)生經(jīng)濟損失，重則危及生命安全。就經(jīng)濟特性而言，電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，必須給市場設(shè)定合理邊界，當(dāng)市場機制失靈時“公權(quán)”就要出手進行治理。2021 年初，我國煤炭價格大幅上漲，由于增加的燃料成本不能向用戶側(cè)疏導(dǎo)，致使燃煤發(fā)電企業(yè)大面積虧損。面對市場失靈，我國政府迅速出擊，2021 年10 月印發(fā)的《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》，明確了燃煤發(fā)電市場交易價格在合理區(qū)間“可升可降”，從而實現(xiàn)了市場與燃煤發(fā)電價格合理區(qū)間的有效銜接，理順了煤炭和電力價格的市場化形成與傳導(dǎo)機制，在產(chǎn)業(yè)鏈層面為穩(wěn)定電力市場化交易價格增加了一重保障。

（三）妥善處理電力供應(yīng)的普遍服務(wù)和市場競爭關(guān)系

電力事關(guān)國計民生，在運用市場規(guī)律優(yōu)化電力資源配置的同時，還應(yīng)當(dāng)向包括低收入消費者在內(nèi)的所有用戶，以及包括老少邊窮地區(qū)在內(nèi)的所有地區(qū)，提供充足、穩(wěn)定、價格可承擔(dān)的電力服務(wù)，從而保障電力在各層次電力市場的優(yōu)化配置。一個可能的途徑是在電力資源的初次分配時，盡可能發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用，實現(xiàn)公平開放和競爭有序；在電力資源的二次分配時，需要政府處理好市場失靈問題，采取電費精準(zhǔn)補貼等政策，保障社會福利，讓“看不見的手”更好發(fā)揮作用；與此同時，電網(wǎng)企業(yè)也將自覺履行維護公眾利益和電力普遍服務(wù)的社會責(zé)任，著力保障好可靠、持續(xù)的基本電力服務(wù)，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供電力支撐。

（四）充分考慮極端條件下電力安全可靠供應(yīng)

根據(jù)歷史經(jīng)驗，做好針對自然災(zāi)害的預(yù)防措施、提高電網(wǎng)管理能力是提升電力安全可靠性的關(guān)鍵。為避免調(diào)度管理主體分散、協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)冗余所帶來的高溝通成本問題，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，中國電力市場改革系統(tǒng)完善了針對各種極端場景的應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)機制，加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場，逐步消除跨區(qū)跨省的交易壁壘，堅定不移走大電力市場發(fā)展之路。例如2021年河南暴雨后，國網(wǎng)河南省電力公司啟動戰(zhàn)時機制，全國14個省份全力馳援，通過及時搶修完成保電任務(wù)，避免了大規(guī)模停電事故的發(fā)生。

（五）注重技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用

電力市場的發(fā)展離不開技術(shù)創(chuàng)新，只有不斷探索科技創(chuàng)新路徑，在電網(wǎng)建設(shè)、設(shè)備運檢、營銷服務(wù)等領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用高科技產(chǎn)品，才能不斷激發(fā)電力發(fā)展新動能。一是要充分利用高等院校、科研院所、發(fā)電企業(yè)、新能源企業(yè)等各個單位的優(yōu)勢創(chuàng)新資源，聯(lián)合推進重大科技項目攻關(guān)；二是要真正聚焦市場需求，注重實用實效，瞄準(zhǔn)需求側(cè)靶心發(fā)力；三是要依靠智能化、信息化發(fā)展，提升電力行業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性。

我國長期以來的電力市場發(fā)展實踐表明，加快電力市場建設(shè)，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，實現(xiàn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型是一個長期艱巨的過程。中國在推進過程中為世界提供了寶貴的“中國經(jīng)驗”——實事求是、穩(wěn)步推進電力市場建設(shè)，在妥善處理普遍服務(wù)和市場競爭關(guān)系及安全穩(wěn)定運行的條件下，關(guān)注政策與市場間關(guān)系動態(tài)調(diào)整，推動經(jīng)濟發(fā)展所需基礎(chǔ)能源要素的全局優(yōu)化配置?！?/p>