法學(xué)視域下寧夏旅游誠信體系之完善

丑淇琳 哈斯巴根

（北方民族大學(xué),寧夏 銀川 750021）

“誠信”一詞在傳統(tǒng)語境中屬于道德范疇，但以“誠信”為內(nèi)核的誠信原則已成為法律范疇的原則性內(nèi)容。誠信原則是民事法律規(guī)范中的帝王原則，這一原則發(fā)展至今，在民事法律規(guī)范中有著多重含義，包括如實(shí)告知雙方交往所涉事物的真實(shí)情形，不得隱瞞真實(shí)信息或捏造虛假信息欺騙對方當(dāng)事人；按約定履行（合同等）；不得放任損失擴(kuò)大等內(nèi)容。

異地性和暫時(shí)性是使旅游活動(dòng)區(qū)別與其他社會(huì)活動(dòng)的顯著時(shí)空特征。異地性特征是指旅游主體在這一過程中發(fā)生了空間移動(dòng)。暫時(shí)性特征是指旅游活動(dòng)相較其他社會(huì)活動(dòng)只占據(jù)旅游者極少的時(shí)間[1]。旅游活動(dòng)的典型特征使得旅游行業(yè)的健康發(fā)展需要政府部門合理干預(yù)和規(guī)制，也離不開誠信這一價(jià)值理念的導(dǎo)向和支撐。

1 旅游誠信體系建設(shè)之必要性

誠信體系建設(shè)應(yīng)以在全社會(huì)建立誠信制度為主要內(nèi)容和階段性目標(biāo)，以教育、鼓勵(lì)和懲罰為手段，作為建立社會(huì)誠信的機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)各行業(yè)、各領(lǐng)域秩序的目的[2]。因此，旅游誠信體系是誠信體系建設(shè)的組成部分，需要結(jié)合旅游業(yè)的具體特征細(xì)化操作。

從旅游業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀來看，現(xiàn)代旅游市場的一個(gè)顯著特征是旅游模式不斷創(chuàng)新，旅游業(yè)與其他行業(yè)間展現(xiàn)出高度的關(guān)聯(lián)性，涉及群體更加廣泛。新型旅游模式如農(nóng)業(yè)旅游的興起，適宜各地區(qū)進(jìn)行旅游業(yè)建設(shè)，但農(nóng)業(yè)旅游作為新模式，通常與旅游服務(wù)提供者的日常生活重合，包括區(qū)域、內(nèi)容的重合，區(qū)別于傳統(tǒng)的旅游服務(wù)，也因此缺乏規(guī)范化的市場秩序，市場機(jī)制不健全，包括準(zhǔn)入方面的不健全和經(jīng)營方面缺乏統(tǒng)一規(guī)制，最終危及游客的切身利益。文旅產(chǎn)業(yè)是寧夏九大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，也是自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，寧夏中衛(wèi)市是全國首批創(chuàng)建的全域旅游示范市，寧夏回族自治區(qū)是全國第二個(gè)全域旅游示范?。▍^(qū)）[3]。全域旅游強(qiáng)調(diào)對區(qū)域旅游資源的整合、旅游業(yè)與其他行業(yè)的融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。全域旅游的建設(shè)、旅游業(yè)自身的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和良性循環(huán)都要求建立完善的旅游誠信體系。

從響應(yīng)政策號召來看，2021年10月，自治區(qū)人民政府印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)文化和旅游發(fā)展“十四五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》將“完善市場治理體系”單獨(dú)列為一章，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的文化和旅游市場新型監(jiān)管機(jī)制，依法依規(guī)開展失信懲戒。

從各省旅游誠信體系建設(shè)的實(shí)效來看，旅游誠信體系建設(shè)有利于增強(qiáng)旅游業(yè)競爭力、提高旅游知名度、增加游客吸引力。黑龍江自從涉旅部門出臺了旅游價(jià)格行為規(guī)制、誠信旅游“紅黑名單制度”及設(shè)立旅游誠信基金、建設(shè)涉旅投訴先行賠付制度后，其2018年旅游熱度相較于2017年增長了152%，增長速度居?xùn)|北三省之首[5]。自2019年5月起，云南在全省推行“30天無理由退貨”機(jī)制，并設(shè)立監(jiān)理部門對該機(jī)制運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等，該政策對于改善旅游購物環(huán)境、推動(dòng)旅游誠信體系建設(shè)具有顯著的積極作用[6]。

2 寧夏旅游業(yè)的誠信現(xiàn)狀

寧夏的旅游資源類型較為豐富，如以特殊的地形地貌為主的水洞溝、六盤山、火石寨；因地處黃河流域，鄰近沙漠區(qū)域和草原區(qū)域而形成的沙湖、沙坡頭；以歷史文化遺產(chǎn)為主的西夏王陵、中衛(wèi)高廟、賀蘭山巖畫等。兼之多為平原地形，在充分利用草場資源、天然光熱資源及黃河水域的基礎(chǔ)上發(fā)展了高質(zhì)量的現(xiàn)代化特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)[7]，這為寧夏發(fā)展鄉(xiāng)村旅游增加了潛力和活力寧夏旅游資源的多樣性也決定了在寧夏在建設(shè)旅游誠信體系時(shí)面臨的不同誠信問題。

2.1 旅游經(jīng)營者及旅游業(yè)的誠信問題

（1）履行安全保障義務(wù)不足。寧夏部分旅游經(jīng)營者尚不能充分履行安全保障義務(wù)。例如，羅某某訴寧夏某旅游景區(qū)有限責(zé)任公司旅游合同糾紛案①中，旅游經(jīng)營者在天氣異常的情況下組織活動(dòng)，致使駱駝受驚，原告因此受傷；馬秀英與寧夏黃沙古渡生態(tài)建設(shè)有限公司、朱小龍等違反安全保障義務(wù)責(zé)任糾紛案②中，作為景區(qū)旅游經(jīng)營者的黃沙古渡公司及景區(qū)輔助服務(wù)者的朱小龍，均未嚴(yán)格審查馬秀英是否適宜參加沙漠越野車的旅游活動(dòng)項(xiàng)目，存在過錯(cuò)，故需要對產(chǎn)生的損失及后果承擔(dān)一定責(zé)任。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施不完善。寧夏旅游行業(yè)存在客運(yùn)、住宿等必備基礎(chǔ)設(shè)施方面不完善的問題，尤其景區(qū)所在地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域時(shí)，由于缺乏配套、全面的服務(wù)體系，個(gè)體旅游經(jīng)營者在提供服務(wù)時(shí)盲目追求短期經(jīng)濟(jì)效益，服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量波動(dòng)明顯，極易降低旅游者的旅游體驗(yàn)和消費(fèi)滿意度，對于類似行為不加以規(guī)制將會(huì)導(dǎo)致本區(qū)域旅游行業(yè)的整體評價(jià)降低。根據(jù)自治區(qū)市場監(jiān)督管理廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，餐飲住宿服務(wù)上半年投訴數(shù)量由2017年的233件，逐漸遞增至2020年的1 407件，四年間增長503.9%（上半年數(shù)據(jù)）③，其中住宿服務(wù)投訴群體主要是游客，可見寧夏旅游吸引的游客數(shù)量增加，但住宿行業(yè)服務(wù)質(zhì)量并未同步提升。

（3）促銷階段不誠信。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代拓寬了旅游經(jīng)營者產(chǎn)品和服務(wù)的宣傳渠道，也使得旅游業(yè)的競爭加劇，出現(xiàn)了如“不合理低價(jià)游”的宣傳亂象，旅游經(jīng)營者更加注重宣傳而忽視產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，而旅游產(chǎn)品和服務(wù)的購買和使用存在時(shí)間差，旅游者被高質(zhì)量宣傳吸引而購買服務(wù)，但實(shí)際享受到的服務(wù)與宣傳相差較大，且多數(shù)情況下低于旅游者的預(yù)期或一般認(rèn)知。

（4）服務(wù)階段不誠信。由于旅游產(chǎn)品和服務(wù)的購買和使用存在時(shí)間差，除了與宣傳信息不符外，還存在服務(wù)階段的質(zhì)價(jià)不符、隨意漲價(jià)、隱形消費(fèi)等現(xiàn)象，即服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)容與前期承諾不一致，最終引發(fā)旅游者投訴、產(chǎn)生旅游糾紛。

第（3）項(xiàng)和第（4）項(xiàng)內(nèi)容是普遍存在于旅游業(yè)的誠信問題，且二者不可分割，促銷階段不誠信必然會(huì)引發(fā)服務(wù)階段不誠信的問題。2017年，寧夏全區(qū)共收到各類旅游投訴161件，正式受理136件，結(jié)案132件。其中，旅行社被投訴較多的是未達(dá)到約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購物退貨糾紛和人員服務(wù)態(tài)度等問題。旅游景區(qū)被投訴較多的是從業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量、門票糾紛和工作人員服務(wù)態(tài)度等問題[8]。

2.2 旅游者（游客）的誠信問題

旅游者可能會(huì)對黃河流域、特殊地貌景區(qū)的生態(tài)環(huán)境、歷史遺跡景觀、紅色文化遺址造成破壞。2018年4月，石嘴山市平羅縣紅陶公路就出現(xiàn)了游客破壞植被、肆意制造垃圾的行為[9]。另外，有的旅游者在旅游景區(qū)因自身原因受到損害，為了彌補(bǔ)損失，可能會(huì)要求旅游景區(qū)、旅游經(jīng)營者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，在蘭華與寧夏招商國際旅游有限公司、銀川宏達(dá)騰遠(yuǎn)科技有限公司等違反安全保障義務(wù)責(zé)任糾紛案④中，原告主張自己摔倒系被告未履行安全保障義務(wù)，其主張不符合法律規(guī)定，最終被法院駁回。

3 法學(xué)視域下寧夏旅游誠信體系的完善要點(diǎn)

誠信旅游難構(gòu)建的重要原因之一是參與主體缺乏法治思維和法治方式。誠信旅游在很大程度上是旅游參與主體間的自治問題，需要旅游參與主體樹立規(guī)則意識，而政府主管部門的監(jiān)督管理，是旅游業(yè)健康發(fā)展的支撐和保障，這個(gè)過程需要堅(jiān)持法治思維，運(yùn)用法治方式[10]。

3.1 社會(huì)信用法律規(guī)范——信用體系基礎(chǔ)制度建設(shè)

推動(dòng)誠信體系建設(shè)是增強(qiáng)全民法治意識的重要切入點(diǎn)[11]，旅游誠信體系的建立需依托完善的信用體系平臺和科學(xué)的體系運(yùn)行機(jī)制。誠信體系需要誠信規(guī)則，林鈞躍教授指出，誠信規(guī)則包括信用法律和失信懲戒、守信激勵(lì)規(guī)則等[12]，王偉教授認(rèn)為社會(huì)信用建設(shè)需從政策化向法治化演進(jìn)，制定社會(huì)信用法是確立法治權(quán)威、推動(dòng)國家治理法治化的需要[13]。因此，截至目前我國以失信懲戒制度為核心的社會(huì)信用體系建設(shè)的探索，未來可以作為以社會(huì)信用法為核心的社會(huì)信用法律規(guī)范的制度框架。社會(huì)信用體系顯然不止信用法律規(guī)范這一個(gè)組件，但文章討論的是法學(xué)視域，僅對信用法律規(guī)范展開探討，其中最主要的內(nèi)容還是依托信用平臺的失信懲戒機(jī)制，該機(jī)制已在多個(gè)領(lǐng)域運(yùn)行，寧夏旅游行業(yè)也在進(jìn)行失信懲戒制度具體實(shí)施方面的探索，在這個(gè)過程中可以吸收其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，從失信懲戒機(jī)制的具體落實(shí)、信用平臺的建設(shè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的輔助功能等方面進(jìn)行完善。

（1）失信懲戒機(jī)制。在制度構(gòu)建方面，建立健全旅游市場主體“紅黑名單”制度，目前部分地區(qū)此項(xiàng)制度已經(jīng)較為完善，但對旅游經(jīng)營者進(jìn)行懲戒的標(biāo)準(zhǔn)仍不夠細(xì)化和具體，可借鑒長三角地區(qū)三省一市在“黑名單”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將旅游市場主體所受行政處罰、發(fā)生安全事故、侵害游客權(quán)益等多種情形納入，具體可以根據(jù)地方旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)。在“紅名單”的受益事項(xiàng)上，福建福州對“紅名單”法人給予政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、評先評優(yōu)資金扶持等活動(dòng)中的優(yōu)先采用和推薦，行政事務(wù)辦理也可以走“綠色通道”[14]；在平臺建設(shè)方面，需構(gòu)建旅游信用平臺的“一張網(wǎng)”布局，將旅游市場主體、政府主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等納入信用平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)設(shè)計(jì)平臺的使用評價(jià)機(jī)制，據(jù)此對旅游誠信平臺進(jìn)行優(yōu)化升級，設(shè)置全面且有針對性的旅游誠信評價(jià)指標(biāo)；在其他輔助措施方面，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)牽頭倡導(dǎo)旅游行業(yè)自律，制定行業(yè)自律規(guī)范，維持正常旅游行業(yè)經(jīng)營秩序。一些團(tuán)體旅游中導(dǎo)游與景點(diǎn)聯(lián)合欺騙、誘哄游客進(jìn)行消費(fèi)表明旅游行業(yè)未建立規(guī)范的經(jīng)營秩序，行業(yè)協(xié)會(huì)存在自我治理缺位現(xiàn)象。

同理，《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》雖然有對游客建立“旅游不文明記錄”的規(guī)定，但其適用范圍較窄，只針對違反刑法、受到行政處罰或法院判決承擔(dān)責(zé)任或是造成嚴(yán)重社會(huì)影響的行為，但由于該記錄形成由行政主管部門主導(dǎo)，流程較為復(fù)雜，不能普遍適用。因此，對于在旅游過程中做出不文明行為、違法行為乃至犯罪行為的游客，本區(qū)域旅游景區(qū)也可以設(shè)立“黑名單”制度，根據(jù)景區(qū)特征制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，限制此類游客進(jìn)入景區(qū)。

（2）信用賠付機(jī)制。2018年，黑龍江省率先實(shí)行涉旅投訴先行賠付制度，設(shè)立旅游誠信基金，后全省各市實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。此項(xiàng)旅游誠信基金在解決涉旅消費(fèi)糾紛上發(fā)揮了積極作用，是一項(xiàng)創(chuàng)新之舉。因?yàn)樯媛眉m紛除了人身意外傷害外，大部分都體現(xiàn)為消費(fèi)糾紛，但消費(fèi)糾紛通常涉案金額較小，旅游者投訴后難以在短期內(nèi)獲得救濟(jì)，加之旅游活動(dòng)的異地性特征使得游客傾向于犧牲經(jīng)濟(jì)利益而追求效率。旅游誠信基金能夠幫助旅游者在短時(shí)間內(nèi)得到賠付，后續(xù)事宜由旅游景區(qū)和執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，有效解決了旅游者面臨的困難。目前該制度主要針對景區(qū)內(nèi)消費(fèi)活動(dòng)，未來可以考慮將景區(qū)附近的住宿、客運(yùn)等消費(fèi)行為納入賠付范圍，由當(dāng)?shù)卣M織運(yùn)行統(tǒng)一的基金管理機(jī)構(gòu)。

3.2 民事法律規(guī)范——對旅游經(jīng)營者的法律規(guī)制

《民法典》第86條規(guī)定：“營利法人從事經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！碧峁┞糜畏?wù)的企業(yè)作為營利法人，其日常經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以《民法典》作為根本遵循。雖然該條文只是一項(xiàng)宣示性規(guī)定，但“遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全”是對企業(yè)誠信經(jīng)營的要求。

從旅游業(yè)誠信體系建設(shè)的角度來看，旅游企業(yè)誠信的外在表現(xiàn)形式主要包括對游客的誠信、對政府監(jiān)督管理部門的誠信及對旅游資源的誠信。如果說信用體系基礎(chǔ)制度建設(shè)是從制度和宏觀的角度維持企業(yè)誠信，那么民事法律規(guī)范的適用就是從微觀角度處理企業(yè)不誠信行為所產(chǎn)生的糾紛、消除其造成的不良影響。

根據(jù)前文列舉的旅游企業(yè)存在的不誠信現(xiàn)象，對應(yīng)的民事法律責(zé)任主要是違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任，侵權(quán)責(zé)任又包括未履行或未適當(dāng)履行安全保障義務(wù)及破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

從旅游者角度來看，違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任只能擇一主張，且在《民法典》頒布之前，當(dāng)事人主張違約責(zé)任時(shí)不能包含精神損害賠償，此前的司法解釋明確了這一點(diǎn)⑤，但根據(jù)《民法典》第996條，因當(dāng)事人一方的違約行為，損害對方人格權(quán)并造成嚴(yán)重精神損害，受損害方選擇請求其承擔(dān)違約責(zé)任的，不影響受損害方請求精神損害賠償。這一規(guī)定的意義不僅限于旅游者，而是完全突破了違約之訴與精神損害賠償不能并用的境況，使得人格權(quán)受損害的一方當(dāng)事人可以選擇提起舉證責(zé)任較輕的違約之訴并主張精神損害賠償[15]，因此無論根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則抑或是法律規(guī)范位階的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)適用《民法典》，（上述《規(guī)定》在《民法典》頒布后也進(jìn)行了修改）為旅游者維權(quán)提供指引。

關(guān)于破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，現(xiàn)階段寧夏未出現(xiàn)典型案例，但旅游景區(qū)在開發(fā)過程中必然會(huì)對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)或是特殊地貌產(chǎn)生不良影響，此時(shí)需要利益衡量，盡量在追求旅游經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，最大限度地保障生態(tài)環(huán)境的完整性和可再生性。一方面，《民法典》第9條規(guī)定了民事主體從事民事活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵循綠色原則，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境；另一方面，《民法典》侵權(quán)責(zé)任規(guī)定了造成生態(tài)環(huán)境損害須承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，與環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任不同的是，后者是對被侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，前者一般不是實(shí)際被侵權(quán)人受到的損害，而是國家、政府受到的損害，請求承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的主體不是被侵權(quán)人，而是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織，一般是生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門和社會(huì)公益組織，這些主體也是有權(quán)請求侵權(quán)人賠償因生態(tài)環(huán)境損害造成的損失和費(fèi)用的主體[16]。

3.3 行政法律規(guī)范——對旅游者的法律規(guī)制

根據(jù)《旅游法》第13條，旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)“愛護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范”。雖然《民法典》規(guī)定的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任也適用于自然人，但因旅游的異地性、短期性特征，旅游者對景區(qū)的損害是有限的，此時(shí)行政法律規(guī)范，包括旅游目的地當(dāng)?shù)貙τ诼糜钨Y源保護(hù)所制定的規(guī)范性文件可以作為處理依據(jù)?！吨伟补芾硖幜P法》第63條是針對旅游者的規(guī)制⑥，寧夏回族自治區(qū)內(nèi)關(guān)于旅游資源的保護(hù)也制定了一些規(guī)范性文件，如《固原市紅色文化遺址保護(hù)條例》第38條規(guī)定，在紅色文化遺址上及其附屬設(shè)施上刻劃、涂污或者張貼廣告的，由縣（區(qū)）人民政府文化行政主管部門責(zé)令改正，給予警告，并處五十元以上二百元以下罰款。

4 余論

旅游誠信體系需要政府主導(dǎo)，行業(yè)主體共建，旅游誠信體系的建立和完善與旅游業(yè)良性健康發(fā)展相輔相成。寧夏旅游誠信體系的建設(shè)存在很多障礙和制約因素，僅從法學(xué)視域入手是不夠的，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)在此過程中承擔(dān)保護(hù)作用，因此，還需要吸納其他“軟法”和規(guī)則進(jìn)行旅游行業(yè)治理的創(chuàng)新。

注釋：

①參見（2015）沙民初字第2188號民事判決書。

②參見（2020）寧民申676號2020寧民申676號民事裁定書。

③參見寧夏回族自治區(qū)市場監(jiān)督管理廳《2020 年上半年全區(qū)市場監(jiān)管投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》。

④參見（2017）寧民申1030號民事裁定書。

⑤參見《最高人民法院關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第21條：旅游者提起違約之訴，主張精神損害賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)告知其變更為侵權(quán)之訴；旅游者仍堅(jiān)持提起違約之訴的，對于其精神損害賠償?shù)闹鲝?，人民法院不予支持?/p>

⑥參見《治安管理處罰法》第63條：“刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物、名勝古跡的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款?！?/p>