晉城市退耕還林工程建設(shè)成效及存在問(wèn)題分析

趙翠麗

（晉城市規(guī)劃和自然資源局，山西 晉城 048000）

晉城市從2002年開(kāi)始實(shí)施退耕還林工程。該工程涉及除城區(qū)以外的5縣（市、區(qū)），截至目前，全市前一輪退耕還林累計(jì)完成造林4.37萬(wàn)hm2，其中退耕地還林1.17萬(wàn)hm2、荒山造林2.77萬(wàn)hm2、封山育林4300hm2，涉及退耕戶4.70萬(wàn)戶14余萬(wàn)人。2017年該市實(shí)施新一輪退耕還林工程20hm2，涉及退耕戶136戶370人。目前，全市退耕還林工程整體良好，成效顯著。

1 退耕還林取得的成效

1.1 生態(tài)效益

通過(guò)實(shí)施退耕還林工程，一方面增加了全市森林面積，改善了生態(tài)環(huán)境。全市累計(jì)完成退耕還林任務(wù)4.37萬(wàn)hm2，占同期林業(yè)重點(diǎn)工程造林面積的45%，為全市儲(chǔ)備了大量的森林資源。同時(shí)，還與環(huán)城、集鎮(zhèn)、村莊以及通道綠化相結(jié)合，提高了城鄉(xiāng)綠化率，極大地改善了城鄉(xiāng)環(huán)境，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力的生態(tài)保障；另一方面，有效地減少了水土流失。實(shí)施退耕還林后，陡坡耕地水土流失得到了控制，有效維護(hù)了土壤生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，涵養(yǎng)水源能力逐步增強(qiáng)，生態(tài)效益日漸顯現(xiàn)。

1.2 經(jīng)濟(jì)效益

退耕還林工程的實(shí)施，在增加生態(tài)資源的同時(shí)，也有效地增加了退耕農(nóng)戶的收入，實(shí)現(xiàn)了增綠富民的雙重目標(biāo)。通過(guò)兌現(xiàn)糧食、現(xiàn)金、種苗補(bǔ)助等方式，退耕農(nóng)戶戶均累計(jì)獲得國(guó)家補(bǔ)助資金7100元。同時(shí)，退耕后農(nóng)戶增收渠道不斷拓寬，陽(yáng)城縣通過(guò)退耕還林大力發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)，寺頭鄉(xiāng)董家?guī)X村有200多戶800口人，退耕還林發(fā)展桑園80hm2，加上原有的53.3hm2，全村桑園面積達(dá)到133.30hm2，戶均0.67hm2桑園，全村養(yǎng)蠶達(dá)15000張，戶均蠶繭收入達(dá)5000元，成為陽(yáng)城縣發(fā)展蠶桑奔小康的示范村。沁水縣僅退耕還林工程就為全縣提供了6000hm2刺槐林，為蜂產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)蜜源。截至目前，沁水縣50箱以上的養(yǎng)蜂大戶發(fā)展到1200戶，蜂業(yè)合作社發(fā)展到38個(gè)，年產(chǎn)蜂蜜2100t，蜂產(chǎn)品銷售收入5600萬(wàn)元，2016年“沁水刺槐蜂蜜”榮獲農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志產(chǎn)品，養(yǎng)蜂業(yè)已成為沁水縣助推精準(zhǔn)扶貧、帶動(dòng)農(nóng)民增收的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

1.3 社會(huì)效益

通過(guò)實(shí)施退耕還林工程，一是促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林將水土流失嚴(yán)重的坡耕地停止耕種，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，農(nóng)戶從繁重低效的勞作中解放出來(lái)，逐步轉(zhuǎn)移到服務(wù)、養(yǎng)殖、旅游等行業(yè)，加快了農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，進(jìn)一步解放了農(nóng)民的思想，退耕農(nóng)戶增收渠道更加多元化，有力地帶動(dòng)了貧困戶的脫貧致富。二是增強(qiáng)了全民生態(tài)意識(shí)。退耕還林工程實(shí)施期間，每年省、市、縣都不定期開(kāi)展退耕還林政策培訓(xùn)，工程區(qū)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等方式大力宣傳退耕還林政策，退耕還林政策家喻戶曉，廣大民眾的生態(tài)意識(shí)也在不斷加強(qiáng)，為創(chuàng)造生態(tài)文明和構(gòu)建和諧社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。

2 退耕還林中存在的問(wèn)題

2.1 缺乏后續(xù)政策支持

截至2021年，該市退耕地還林補(bǔ)助全部到期，退耕還生態(tài)林面積1.06萬(wàn)hm2，占總退耕地面積的91%，其中楊樹(shù)林面積0.10萬(wàn)hm2，已屬于近熟林、成熟林，其他生態(tài)樹(shù)種（如油松、側(cè)柏等）因栽植密度大、純林占比大（84%），亟需撫育。目前，國(guó)家、省還未出臺(tái)退耕還林地補(bǔ)助到期后的具體政策和采伐辦法，雖然國(guó)家對(duì)到期還生態(tài)林撫育進(jìn)行了補(bǔ)助，但因補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，撫育成效不明顯。

2.2 退耕還林產(chǎn)業(yè)化不足

主要表現(xiàn)在：一是退耕還經(jīng)濟(jì)林面積小、效益低。全市退耕還經(jīng)濟(jì)林面積僅占總面積的9.0%，存在插花分布現(xiàn)象，加之經(jīng)濟(jì)林品種落后混雜、管理粗放、地塊分散、產(chǎn)量低、品質(zhì)不高，主要靠原果銷售，產(chǎn)品附加值低，經(jīng)濟(jì)效益不高。二是產(chǎn)業(yè)融合深度不夠。退耕還生態(tài)林主要凸顯其生態(tài)效益，在不破壞整體生態(tài)功能前提下，沒(méi)有充分利用經(jīng)濟(jì)效益，缺乏與畜牧養(yǎng)殖業(yè)、中藥業(yè)、旅游業(yè)等深度融合。

2.3 退耕還林監(jiān)管困難

主要表現(xiàn)在：一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或工程建設(shè)永久征占退耕還林地的情況越來(lái)越多，若未批先占或占后不報(bào)，不能做到占一補(bǔ)一，退耕還林成果隨之不存。二是存在毀林、復(fù)耕可能。因全市退耕還林地大多栽植的是生態(tài)林，幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)補(bǔ)助到期后農(nóng)戶既無(wú)地種，也不能從林地中得到一定的收益時(shí)，農(nóng)戶復(fù)耕意愿勢(shì)必較強(qiáng)，不利于退耕還林成果鞏固。

3 對(duì)策與建議

3.1 完善后續(xù)政策，助推退耕還林成果鞏固

一是研究制定后續(xù)補(bǔ)助政策。建議國(guó)家、省應(yīng)盡快研究制定相關(guān)后續(xù)撫育管護(hù)補(bǔ)助政策，解決農(nóng)戶撫育管護(hù)不到位的問(wèn)題。二是優(yōu)化生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。全市退耕還生態(tài)林納入國(guó)家級(jí)公益林面積僅0.12萬(wàn)hm2，占總面積1.06萬(wàn)hm2的11%，建議將已實(shí)施的退耕還生態(tài)林全部納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償，并適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制。三是出臺(tái)退耕還生態(tài)林采伐更新管理辦法。明確部門責(zé)任分工，簡(jiǎn)化審批和辦理手續(xù)，確保生態(tài)林進(jìn)入主伐期后，能有效采伐并及時(shí)更新。四是建議將退耕還生態(tài)林納入政策性森林保險(xiǎn)參保范圍，增強(qiáng)退耕還林地抵御自然災(zāi)害的能力。

3.2 推進(jìn)退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高退耕農(nóng)戶收入

一是促進(jìn)退耕還林提質(zhì)增效。對(duì)退耕還經(jīng)濟(jì)林，主要加強(qiáng)品種改良和經(jīng)營(yíng)管理水平。要因地制宜通過(guò)栽植優(yōu)質(zhì)品種或高接換優(yōu)，更新落后品種，采用專業(yè)化、科學(xué)化經(jīng)營(yíng)管理模式，提升經(jīng)濟(jì)林的“質(zhì)”和“量”，促進(jìn)農(nóng)戶增收；對(duì)退耕還生態(tài)林，主要加強(qiáng)撫育管理。科學(xué)實(shí)施森林撫育、低效林改造（退化林修復(fù)）來(lái)調(diào)整樹(shù)種結(jié)構(gòu)，培育復(fù)層異齡針、闊葉混交林，提高退耕還林的生態(tài)防護(hù)功能。二是抓好龍頭企業(yè)培育。加大資金扶持，擇優(yōu)扶強(qiáng)，按照“規(guī)模發(fā)展、培育產(chǎn)業(yè)、扶持龍頭”的思路，采用“退耕戶+基地+龍頭企業(yè)”發(fā)展模式，加大與林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、森林游憩業(yè)以及森林康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，以規(guī)模促效益，以效益帶農(nóng)戶。

3.3 加強(qiáng)工程監(jiān)管，確保退耕還林成果真正“穩(wěn)得住、不反彈”

一是嚴(yán)格控制征（占）用退耕還林地。因退耕還林地不同于一般林地，堅(jiān)持非必要不占用的原則，對(duì)于國(guó)家、省市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程選址無(wú)法避讓、確需占用退耕還林地的，要依法辦理征（占）用林地手續(xù)，并嚴(yán)格按照占一補(bǔ)一的原則，確保退耕還林地面積不減少。二是加大執(zhí)法力度。退耕還林補(bǔ)助到期后，仍要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)退耕還林地的監(jiān)管，實(shí)行依法管理，堅(jiān)決防止毀林、復(fù)墾現(xiàn)象的發(fā)生，確保退耕還林面積不少。三是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。建議定期對(duì)退耕戶的生活狀況和退耕地林木生長(zhǎng)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。同時(shí)，在林業(yè)生產(chǎn)和林木管護(hù)中，優(yōu)先吸納退耕戶務(wù)工，以獲取勞務(wù)收益，避免出現(xiàn)林地復(fù)墾現(xiàn)象發(fā)生。

3.4 搞好技術(shù)服務(wù)，為退耕還林成果鞏固保駕護(hù)航

一是要做好良種選育工作。加大推廣山茱萸、桑樹(shù)、連翹等本地特色經(jīng)濟(jì)林品種選育工作。二是加大先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用。加大對(duì)森林撫育、低效林改造、退化林修復(fù)等技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)提高林業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)水平，為農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。三是加強(qiáng)市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)培訓(xùn)。定期組織培訓(xùn)，提高廣大退耕戶特別是以經(jīng)濟(jì)林為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的退耕戶的綜合管理技術(shù)水平，為林產(chǎn)品找到更好的銷路。這樣，不僅提高了退耕戶經(jīng)濟(jì)收入，也有利于退耕還林成果的鞏固。