美國(guó)北極能源政策：戰(zhàn)略考量與政策實(shí)踐

曹 俐 劉思純

上海海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院上海 201306

北極被譽(yù)為 “地球最后的寶庫(kù)”， 除豐富的漁業(yè)資源和森林資源外， 石油， 煤炭， 天然氣等資源儲(chǔ)量也令人矚目。 2008 年， 美國(guó)地質(zhì)勘探局 （USGS） 對(duì)北極地區(qū)可開(kāi)采的16 種常規(guī)石油和天然氣資源進(jìn)行評(píng)估， 發(fā)現(xiàn)北極擁有世界上約22%的未被發(fā)現(xiàn)的常規(guī)石油和天然氣資源。 其中北極阿拉斯加地區(qū)擁有最大的未被發(fā)現(xiàn)的北極石油儲(chǔ)量， 約300 億桶[1]。 迄今為止發(fā)現(xiàn)的美國(guó)最大油田和石油天然氣田也坐落在阿拉斯加北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū) （ANWR）。 但是， 惡劣的環(huán)境、 被海冰堵塞的西北航道， 導(dǎo)致阿拉斯加在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)僅僅只能作為冰封下的 “能源處女地”。

2004 年， 北極氣候影響評(píng)估報(bào)告強(qiáng)調(diào)， 氣候變化和氣溫升高導(dǎo)致北極海冰的范圍和厚度下降[2]。 隨著冰層繼續(xù)融化， 西北通道可能成為美國(guó)東海岸和西海岸之間的貿(mào)易通道， 阿拉斯加地區(qū)的能源運(yùn)輸成為可能。 但是， 阿拉斯加地區(qū)的能源開(kāi)發(fā)在美國(guó)國(guó)內(nèi)遭受巨大的爭(zhēng)議。 在美國(guó)， 環(huán)境問(wèn)題與能源安全之間的平衡是有關(guān)北極油氣開(kāi)發(fā)爭(zhēng)論的一個(gè)主題， 對(duì)北極環(huán)境、 動(dòng)物保護(hù)、 人類(lèi)活動(dòng)的擔(dān)憂(yōu)造成了美國(guó)公眾對(duì)在北極開(kāi)采石油的愈發(fā)強(qiáng)烈地反對(duì)[3]。 2012 年5 月15日， 一份超過(guò)100 萬(wàn)人簽名的請(qǐng)?jiān)笗?shū)遞交到白宮， 敦促殼牌公司停止在北極的鉆探。 公眾的反對(duì)是奧巴馬總統(tǒng)在任期內(nèi)叫停北極能源開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要因素。

特朗普繼任后， 大力壓制國(guó)內(nèi)的反對(duì)聲音， 退出一系列國(guó)際環(huán)境條約， 積極推動(dòng)包括北極在內(nèi)的美國(guó)國(guó)內(nèi)的能源開(kāi)發(fā)。 他的舉措不僅在國(guó)際能源市場(chǎng)上“投下一枚巨彈”， 也讓其他北極國(guó)家措手不及。 雖然美國(guó)加入了北極理事會(huì)， 但是該組織結(jié)構(gòu)松散， 無(wú)法對(duì)各成員國(guó)產(chǎn)生有力的約束。 北極國(guó)家之間的條約有效力也不高， 如很快夭折的美加聯(lián)手禁止北極能源開(kāi)發(fā)的公告。 此外， 美國(guó)至今還未加入 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》， 使美國(guó)置身于大陸架要求的事外， 其他國(guó)家也無(wú)法對(duì)美國(guó)形成制約。 目前， 美國(guó)北極能源政策的未來(lái)前景仍不明朗， 因此研究美國(guó)北極的利益取向和目標(biāo)定位， 預(yù)測(cè)其未來(lái)走向， 對(duì)于北極地區(qū)治理和全球格局的形成具有深遠(yuǎn)影響。

本文以歷任美國(guó)總統(tǒng)任期為主線， 梳理自冷戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)在北極地區(qū)的能源政策及其演化路徑， 總結(jié)不同階段美國(guó)在北極地區(qū)能源政策的共性和差異，深度剖析美國(guó)不同時(shí)期在北極地區(qū)的能源布局戰(zhàn)略考量和利益決策， 并在百年未有之大變局的背景下，探討中美北極能源合作的潛力以及 “冰上絲綢之路”建設(shè)的愿景。

1 差異與共性： 冷戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)北極能源政策回顧（1947—2017 年）

1.1 政策差異

自1867 年從俄國(guó)購(gòu)入阿拉斯加后， 美國(guó)躋身于北極國(guó)家行列。 但是由于環(huán)境惡劣， 人煙稀少， 加之與本土相隔太遠(yuǎn)， 美國(guó)一直并不重視。 直到冷戰(zhàn)開(kāi)始， 才對(duì)阿拉斯加地區(qū)投以足夠的目光。 除政治因素和國(guó)際形勢(shì)外， 氣候發(fā)展以及更好的深海資源開(kāi)發(fā)提取技術(shù)增加了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)[4]。 因此，此時(shí)的美國(guó)北極政策顯示出當(dāng)時(shí)的利益關(guān)切與戰(zhàn)略需求， 并且隨著國(guó)際政治形勢(shì)變化與執(zhí)政黨以及總統(tǒng)更替而改變。

在冷戰(zhàn)結(jié)束以前， 美國(guó)將阿拉斯加地區(qū)作為對(duì)抗蘇聯(lián)的前沿陣地， 尼克松、 里根政府都曾指出， 美國(guó)將保護(hù)北極地區(qū)的基本安全利益[5]。 可以說(shuō)， 只要國(guó)家安全目標(biāo)不受威脅， 北極就不代表一個(gè)緊迫的問(wèn)題[6]。 此外， 由于航道冰封、 作業(yè)難度大、 地區(qū)局勢(shì)不穩(wěn)定等因素， 導(dǎo)致大規(guī)模的北極能源開(kāi)發(fā)無(wú)從談起。 此時(shí)的美國(guó)投注在北極地區(qū)的全部注意力都在地區(qū)政治與軍事對(duì)抗上。

冷戰(zhàn)結(jié)束后， 地區(qū)局勢(shì)有所緩和， 國(guó)際社會(huì)在北極地區(qū)盡力創(chuàng)造低威脅環(huán)境， 雖然安全利益仍是重中之重， 但是與傳統(tǒng)的安全問(wèn)題不同， 更偏向于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和環(huán)境保護(hù)之類(lèi)的軟安全， 尤其在小布什政府時(shí)期， 在一種融洽和諧的角度與水平增加在該地區(qū)的活動(dòng)， 包括能源安全利益和安全的海上運(yùn)動(dòng)[6]。 此外， 民眾的反對(duì)、 不利的開(kāi)采條件也使小布什政府 “心有余而力不足”。 因此， 小布什總統(tǒng)執(zhí)政期間， 對(duì)于北極的能源開(kāi)發(fā)持有謹(jǐn)慎中立態(tài)度。

奧巴馬政府維持了小布什時(shí)期一貫的 “維穩(wěn)” 的安全戰(zhàn)略原則， 但是與小布什 “中立” 的態(tài)度不同，奧巴馬對(duì)油氣開(kāi)采持有消極態(tài)度， 而積極推行清潔能源的利用。 2009 年， 美國(guó)頒布《美國(guó)清潔能源與安全法案》， 并在2010 年進(jìn)行修訂。 法案要求發(fā)展清潔能源， 各州電力供應(yīng)中可再生能源比例逐年提高； 推行插電式汽車(chē)， 實(shí)施大規(guī)模車(chē)輛電氣化計(jì)劃； 建立清潔能源創(chuàng)新中心等[6]。 此舉措在一定程度上抑制了包括北極在內(nèi)的美國(guó)國(guó)內(nèi)油氣開(kāi)采活動(dòng)。 此外， 墨西哥灣漏油事件處理不當(dāng)而飽受詬病， 民意調(diào)查持續(xù)走低，加之考慮到北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境無(wú)法承擔(dān)漏油的風(fēng)險(xiǎn)， 政府隨后叫停了在墨西哥灣采油的項(xiàng)目， 并對(duì)公司資質(zhì)進(jìn)行審查。 在墨西哥灣事故調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告中， 專(zhuān)門(mén)告誡政府要謹(jǐn)慎對(duì)待北極油氣開(kāi)發(fā)。 受到自身政治理念和國(guó)內(nèi)輿論的影響， 奧巴馬逐步收緊在阿拉斯加地區(qū)的能源開(kāi)發(fā)政策。 2016 年11 月， 美國(guó)內(nèi)政部決定在2022 年前禁止油氣公司在阿拉斯加北部楚科奇海和波弗特海開(kāi)展新的油氣鉆探， 并維持之前所做的禁止在大西洋海岸開(kāi)展油氣鉆探的決定。 一個(gè)月后， 美國(guó)與加拿大達(dá)成協(xié)議， 雙方聯(lián)手禁止北極近海的油氣活動(dòng)。

1.2 共同選擇

雖然歷任總統(tǒng)的政策側(cè)重點(diǎn)不同， 但是美國(guó)在北極的基本利益不變， 并在歷任總統(tǒng)的政策理念中有所體現(xiàn)， 其共同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.2.1 重視國(guó)家安全， 謹(jǐn)慎北極能源開(kāi)發(fā)

北極地區(qū)一直是美國(guó)本土防御的重要威脅方向，因此二戰(zhàn)結(jié)束后， 美國(guó)對(duì)北極地區(qū)安全局勢(shì)高度重視。 在蘇聯(lián)及俄羅斯的軍事威脅、 恐怖主義、 敵對(duì)勢(shì)力的陰霾下， 美國(guó)在北極地區(qū)一直奉行 “安全第一”的原則。 從尼克松政府的《第144 號(hào)國(guó)家安全決策備忘錄》， 克林頓政府的《美國(guó)的南北極政策》， 到小布什政府的 《第66 號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)指令/ 第25 號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)指令》 都將北極地區(qū)的戰(zhàn)略安全利益置于重中之重。 《第66 號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)指令/ 第25 號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)指令》 明確指出， 美國(guó)在該地區(qū)仍然擁有基本的國(guó)家安全利益， 要求美國(guó)在該地區(qū)采取更多措施， 以保護(hù)其利益[7]。 在奧巴馬時(shí)期， 美國(guó)接連出臺(tái) 《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》 《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施方案》， 將北極事務(wù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面[5]。 但是，對(duì)于北極能源開(kāi)發(fā)， 由于國(guó)內(nèi)阻力太大， 美國(guó)一直持有謹(jǐn)慎態(tài)度。 即使是在國(guó)會(huì)內(nèi)部獲得較高支持的小布什總統(tǒng)任職期間， 來(lái)自民主黨和共和黨的反對(duì)依然阻礙了美國(guó)政府允許全面鉆探。 而在墨西哥灣漏油事件后， 奧巴馬政府補(bǔ)救措施飽受詬病， 北極能源開(kāi)發(fā)停滯。

1.2.2 重視能源利益， 兼顧環(huán)境利益

美國(guó)在重視國(guó)土安全利益之余， 仍然重視北極地區(qū)環(huán)境利益以及能源安全利益， 并在相關(guān)總統(tǒng)法案中進(jìn)行闡釋。 尼克松政府于1971 年發(fā)布的 《第144 號(hào)國(guó)家安全決策備忘錄》 中明確指出， 美國(guó)支持北極合理開(kāi)發(fā)， 但必須以對(duì)環(huán)境不良影響最低的原則進(jìn)行；克林頓政府在1994 年頒布的名為 《美國(guó)的南北極政策》 的 《第26 號(hào)總統(tǒng)決策指令》 中將 “確保北極地區(qū)自然資源管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性” 列為美國(guó)在北極的六大主要目標(biāo)之一[5]； 小布什政府在2009 年發(fā)布的 《第66 號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)指令/ 第25 號(hào)國(guó)土安全總統(tǒng)指令》 也強(qiáng)調(diào)需要保護(hù)美國(guó)的油氣資源[7]。此時(shí)的美國(guó)試圖平衡北極資源開(kāi)采和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系， 強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展原則， 要求能源的開(kāi)采需采取環(huán)境友好的模式， 確保北極區(qū)域烴化物的開(kāi)采遵守國(guó)際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)和2006 年北極八國(guó)全球能源安全的標(biāo)準(zhǔn)[8]。

奧巴馬政府一直重視環(huán)境利益， 在2013 年的《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》 中， 明確要求對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境、 自然資源進(jìn)行保護(hù)， 并以綜合性的北極管理體制平衡北極的經(jīng)濟(jì)、 環(huán)境和文化價(jià)值[9]， 并且在執(zhí)政后期， 為了環(huán)境利益， 完全停止了北極能源開(kāi)發(fā)。

1.2.3 北極能源開(kāi)發(fā)搖擺不定

盡管歷任總統(tǒng)謹(jǐn)慎對(duì)待北極能源開(kāi)發(fā)， 奧巴馬甚至完全禁止， 但是他們?cè)鴮?duì)此有過(guò)搖擺。 1999 年， 克林頓政府曾決定出租133 個(gè)租約， 出租國(guó)家石油儲(chǔ)備區(qū)東北地塊[10]。 小布什總統(tǒng)也曾在國(guó)會(huì)做過(guò)努力。 奧巴馬總統(tǒng)在他的第一任期似乎希望通過(guò)增加北極油氣勘探從而減少對(duì)石油進(jìn)口的依賴(lài)， 因此奧巴馬對(duì)英荷殼牌石油公司大開(kāi)綠燈， 允許他們斥資約70 億美元準(zhǔn)備在波弗特和楚科奇兩處海域進(jìn)行原油勘探，但是由于國(guó)內(nèi)環(huán)保組織和民眾的強(qiáng)烈反對(duì)導(dǎo)致計(jì)劃終止。

2 美國(guó)現(xiàn)行北極能源政策的利益分析以及潛在影響

2.1 分析特朗普北極政策的轉(zhuǎn)變以及特點(diǎn)

2.1.1“美國(guó)優(yōu)先” 導(dǎo)向

特朗普就職當(dāng)天就提出“美國(guó)優(yōu)先” 的口號(hào)， 并宣布 “美國(guó)能源優(yōu)先計(jì)劃”， 取消奧巴馬時(shí)代的能源限制， 大幅調(diào)整美國(guó)能源政策， 摒棄清潔能源計(jì)劃，復(fù)興傳統(tǒng)化石能源。 與此同時(shí)， 美國(guó)退出了一系列具有約束力的國(guó)際環(huán)境承諾， 尤其是 《巴黎協(xié)定》。 特朗普及其智庫(kù)認(rèn)為如果實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》 所規(guī)定的氣候目標(biāo)， 必定造成就業(yè)的損失， 經(jīng)濟(jì)的下滑， 損害美國(guó)人民的利益， 而傳統(tǒng)化石能源能夠提高就業(yè)， 提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力， 是 “理性人的選擇”[11]。 因此， 美國(guó)新能源政策的總體目標(biāo)是將美國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕氖秃吞烊粴馍a(chǎn)國(guó)， 并促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)能源公司在海外的商業(yè)利益。 換言之， 特朗普政府通過(guò)減少對(duì)外國(guó)供應(yīng)商的依賴(lài)， 實(shí)現(xiàn)了確保美國(guó)能源自給自足和能源主導(dǎo)地位的目標(biāo)[12]。

2.1.2 能源政策嬗變

盡管奧巴馬卸任前與加拿大簽訂協(xié)議， 禁止北極地區(qū)石油開(kāi)發(fā)， 剛上任的特朗普很快以保證美國(guó)能源安全為由取消了該協(xié)議， 并簽署了 《“美國(guó)優(yōu)先” 海上能源戰(zhàn)略》 政令。 在此之前的2017 年4 月， 特朗普就已經(jīng)簽署行政命令， 要求重新評(píng)估奧巴馬政府頒布的大西洋、 太平洋和北極水域鉆探禁令， 以加大海洋油氣開(kāi)采力度。 而后， 2017 年底， 特朗普在通過(guò)的稅法改革方案中增加開(kāi)放阿拉斯加北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū) （ANWR） 油氣開(kāi)發(fā)的條款。 2017 年12 月，國(guó)會(huì)通過(guò)公法115-97， 要求美國(guó)內(nèi)政部建立和管理一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的石油和天然氣項(xiàng)目的租賃、 開(kāi)發(fā)、 生產(chǎn)、 運(yùn)輸?shù)谋睒O國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū) （ANWR）[13]。2018 年1 月， 美國(guó)內(nèi)政部公布2019 年至2024 年外大陸架油氣發(fā)展計(jì)劃， 建議向油氣開(kāi)采行業(yè)開(kāi)放美國(guó)超過(guò)90%的外大陸架區(qū)域， 根據(jù)新計(jì)劃， 美國(guó)將出租阿拉斯加沿岸、 墨西哥灣、 太平洋、 大西洋等水域的47 處潛在油氣區(qū)域。

2.2 政策背景以及原因

2.2.1“頁(yè)巖革命” 引導(dǎo)

“頁(yè)巖革命” 改變了美國(guó)對(duì)外石油依賴(lài)的局面，將美國(guó)從單純的能源進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉摧敵鰢?guó)。 為此， 美國(guó)增加了對(duì)亞洲市場(chǎng)的液化天然氣 （LNG） 出口， 并推動(dòng)歐洲國(guó)家從美國(guó)生產(chǎn)商那里購(gòu)買(mǎi)天然氣[14]。 特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)作為單邊主義和 “零和博弈” 理念的擁護(hù)者， 為了搶占頁(yè)巖油氣在國(guó)際石油貿(mào)易中的份額， 從石油輸出國(guó)組織和俄羅斯手中分得一杯羹， 強(qiáng)行調(diào)整國(guó)際能源秩序， 甚至不惜采取強(qiáng)硬外交手段對(duì)伊朗等石油輸出國(guó)家進(jìn)行制裁。

在任何情況下， 決策出臺(tái)都是一個(gè)高度政治化的過(guò)程， 背后各種利益交織。 特朗普受其自身經(jīng)歷和黨派內(nèi)部勢(shì)力影響， 對(duì)于奧巴馬的北極政治遺產(chǎn)不屑一顧。 其上任之初的內(nèi)閣成員多是商業(yè)精英、 石油大亨， 或是有過(guò)從軍經(jīng)歷的 “鷹派”， 特朗普本人也來(lái)自石油利益集團(tuán)， 堅(jiān)定地認(rèn)為開(kāi)采北極資源能夠推動(dòng)國(guó)內(nèi)能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展[15]。 此外， 特朗普所屬的共和黨長(zhǎng)期接受美國(guó)石油巨頭科氏工業(yè)集團(tuán)資助， 對(duì)于被石油利益資本操控的特朗普政府而言， 無(wú)論是維護(hù)其自身利益， 還是政治反哺背后資助人， 推進(jìn)積極的能源政策都是理所當(dāng)然。

2.2.2 阿拉斯加州支持開(kāi)發(fā)

開(kāi)發(fā)北極能源的舉措正中阿拉斯加州政府以及民眾的 “下懷”。 美國(guó)北極地區(qū)阿拉斯加州位于北極大陸， 人煙稀少， 沒(méi)有任何主要的政治或經(jīng)濟(jì)中心， 冰雪等氣候條件對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施造成了挑戰(zhàn)和障礙。 阿拉斯加的北極地區(qū)幾乎沒(méi)有高速公路， 通往農(nóng)村社區(qū)的道路也很有限[16]。 阿拉斯加的西北部地區(qū)是阿拉斯加經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的地區(qū)， 這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限， 由于該地區(qū)存在北坡油田和漁場(chǎng)， 許多人只能依賴(lài)石油開(kāi)發(fā)維持生計(jì)。 據(jù)悉， 阿拉斯加州的油氣開(kāi)發(fā)能夠給該州提供約三分之一的就業(yè)崗位和約一半的經(jīng)濟(jì)收入[16]。因此， 盡管阿拉斯加州的油氣開(kāi)發(fā)受到原住民對(duì)于生態(tài)環(huán)境的擔(dān)憂(yōu)， 但是大部分人仍然支持開(kāi)采， 與之佐證的是2018 年阿拉斯加州州長(zhǎng)候選人沒(méi)有一個(gè)反對(duì)該州的石油勘探[14]。

在過(guò)去的30 年時(shí)間里， 阿拉斯加州多次要求聯(lián)邦開(kāi)放油氣開(kāi)采權(quán)， 但是決策權(quán)一直握在聯(lián)邦政府手里。 為了擺脫被動(dòng)局面， 2012 年4 月， 阿拉斯加州成立了 “阿拉斯加州北極政策委員會(huì)”， 負(fù)責(zé)阿拉斯加州北極政策報(bào)告的調(diào)研和撰寫(xiě)。 阿拉斯加州政府于2015 年4 月正式通過(guò) 《阿拉斯加州北極政策法案》， 希望與聯(lián)邦政府共同治理和開(kāi)發(fā)阿拉斯加。 阿拉斯加州正努力爭(zhēng)取2006 年墨西哥灣能源安全法案規(guī)定的同等外大陸架特許使用費(fèi)， 同時(shí)希望與聯(lián)邦政府共享北極能源開(kāi)發(fā)利益[17]。 特朗普政府宣稱(chēng)北極能源開(kāi)發(fā)能夠帶來(lái)50 萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位和1 000 億美元的增量， 雖然目前美國(guó)的油氣開(kāi)發(fā)重點(diǎn)不在阿拉斯加地區(qū)， 但是 “在特朗普的強(qiáng)勢(shì)政策下， 美國(guó)北極石油天然氣開(kāi)發(fā)迎來(lái)了新機(jī)遇”[18]， 因而理所當(dāng)然地受到當(dāng)?shù)厥凸と撕驮∶竦闹С帧?/p>

2.2.3 北極理事會(huì)其他國(guó)家的政策

很顯然， 美國(guó)的北極能源政策也受到其他北極國(guó)家以及國(guó)際形勢(shì)的影響。 加拿大是美國(guó)的盟友， 在“頁(yè)巖革命” 之前， 也是美國(guó)最大的石油供給來(lái)源。在加拿大北極近海盆地估計(jì)有大量的可采石油和天然氣[19]， 但是加拿大也強(qiáng)調(diào)了與石油和天然氣開(kāi)發(fā)有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題， 而且對(duì)北極鉆探存在一些普遍的不滿(mǎn)。因此盡管在加拿大112 號(hào)北極政策中談及資源開(kāi)發(fā)，但在北極地區(qū)幾乎沒(méi)有實(shí)際的開(kāi)發(fā)和活動(dòng)。 加拿大北極水域目前沒(méi)有海上鉆井， 該國(guó)也沒(méi)有任何海上石油平臺(tái)[20]。 此想法與奧巴馬總統(tǒng)的理念不謀而合， 因此雙方在2016 年達(dá)成共識(shí)： 無(wú)限期禁止未來(lái)北極近海石油和天然氣開(kāi)采許可， 但是此聲明很快被特朗普廢止。

為了實(shí)現(xiàn)特朗普的能源藍(lán)圖和阿拉斯加州民眾強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)訴求， 美國(guó)北極政策更偏向挪威和俄羅斯。挪威是西歐最大的產(chǎn)油國(guó)和歐洲最大的天然氣生產(chǎn)國(guó)， 挪威政府認(rèn)為北挪威的發(fā)展， 特別是北部北極圈的發(fā)展對(duì)挪威至關(guān)重要。 2017 年《挪威北極戰(zhàn)略》 指出， 北極資源對(duì)挪威北部和整個(gè)挪威的價(jià)值創(chuàng)造具有突出作用， 陸上和海上資源為北部的許多居民提供收入。 此外， 報(bào)告還指出， 政府將努力增加北極地區(qū)石油和天然氣活動(dòng)的積極方面和區(qū)域附帶利益[21]。 阿拉斯加與挪威相似， 都是依靠油氣開(kāi)發(fā)、 漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展， 因此對(duì)這兩者而言， 北極資源是極為重要的。

俄羅斯一直在積極勘探北極的新資源， 北極地區(qū)被其視為石油和天然氣資源的重要收入來(lái)源。 而且，與加拿大相比， 俄羅斯政府將不會(huì)限制進(jìn)一步烴活動(dòng)對(duì)北極環(huán)境問(wèn)題的影響， 俄羅斯可以說(shuō)不是很關(guān)心全球變暖， 這表明， 由于這些資源的重要性， 俄羅斯不太可能放棄石油和天然氣作為能源資源[22]。 豐富的自然資源使得北極成為普京宏偉戰(zhàn)略的一部分[23]。

同樣， 自然資源也是特朗普戰(zhàn)略的重要部分。 在看到油氣能源背后巨大的經(jīng)濟(jì)利益后， 商人出身的特朗普也希望將其變?yōu)樯钸h(yuǎn)的政治利益來(lái)維護(hù)其統(tǒng)治，贏得更多選票。

2.3 現(xiàn)行政策潛在影響

2.3.1 氣候環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加大

目前， 北極地區(qū)的變暖速度大約是世界其他地區(qū)的3 倍， 但是美國(guó)作為北極國(guó)家， 對(duì)于北極環(huán)境的治理卻不積極。 美國(guó)一方面在北極發(fā)展傳統(tǒng)化石能源，另一方面退出 《巴黎協(xié)定》， 減少對(duì)于綠色氣候基金和氣候援助的支持， 完全摒棄在環(huán)境保護(hù)方面的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。 這無(wú)疑會(huì)打擊全球應(yīng)對(duì)氣候變暖的積極性，加重全球環(huán)境惡化。 此外， 北極生態(tài)環(huán)境脆弱， 阿拉斯加州的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱， 無(wú)法承擔(dān)漏油的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 美加西北航道矛盾凸顯

美國(guó)與加拿大在西北航道存在較大分歧， 加拿大一直宣稱(chēng)對(duì)西北航道擁有主權(quán)， 但是遭到美國(guó)的反對(duì)。 目前， 美國(guó)缺少破冰船等必要設(shè)施， 加之惡劣的環(huán)境阻礙通航， 美加兩國(guó)都意識(shí)到該航道目前缺乏商業(yè)可行性。 目前， 加拿大仍是美國(guó)親密的盟友， 美國(guó)愿意和平解決此類(lèi)爭(zhēng)端。 但是， 即使是兩個(gè)聯(lián)盟國(guó)家， 在一些海洋區(qū)域可能被認(rèn)為對(duì)一個(gè)或多個(gè)國(guó)家極為重要的情況下， 都會(huì)導(dǎo)致地區(qū)局勢(shì)緊張。 一旦美國(guó)北極地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)采， 為減少運(yùn)輸成本， 美國(guó)將考慮啟用西北航道， 無(wú)疑會(huì)重提西北航道歸屬以及運(yùn)營(yíng)方面的矛盾。

2.3.3 美俄北極利益角逐再起

俄羅斯一直依靠出口石油和天然氣與石油輸出國(guó)組織 （OPEC） 分庭抗禮， 并成功通過(guò) “北溪-2” 天然氣管道項(xiàng)目， 導(dǎo)致部分北約國(guó)家尤其是德國(guó)與美國(guó)關(guān)系惡化。 美俄之間一直在北極的低威脅背景下進(jìn)行有限的合作， 但是由于立場(chǎng)不同， 合作的基礎(chǔ)十分脆弱。 美國(guó)在北極的勘探開(kāi)采， 可能會(huì)引發(fā)美俄之間經(jīng)濟(jì)利益、 領(lǐng)土糾紛等國(guó)際沖突， 改變現(xiàn)有的政治態(tài)勢(shì)。

2.3.4 對(duì)其他國(guó)家影響

2019 年， 特朗普試圖購(gòu)置格陵蘭島引起軒然大波。 盡管遭到拒絕， 但是此舉“折射格陵蘭島的地緣戰(zhàn)略和軍事安全價(jià)值大幅上升， 演變?yōu)槊绹?guó)北極大棋局的關(guān)鍵落子”[24]， 將丹麥推到了國(guó)際地緣政治的風(fēng)口浪尖。

雖然丹麥、 挪威、 瑞典、 芬蘭、 冰島與美國(guó)、 俄羅斯、 加拿大同屬北極理事會(huì)成員國(guó)， 但是北極理事會(huì)能力有限， 僅作為“一個(gè)舉行部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的政治論壇和一個(gè)舉行公務(wù)員和專(zhuān)家會(huì)議的技術(shù)論壇”[25]。 這些國(guó)家囿于自身國(guó)力， 在美俄地區(qū)爭(zhēng)端中一般選擇中立， 盡量避免 “選邊站” 的困境[26]。 美國(guó)擴(kuò)張性的北極戰(zhàn)略無(wú)疑會(huì)加大北極地區(qū)局勢(shì)的復(fù)雜性， 加劇北極小國(guó)的邊緣化。 美國(guó)原油的對(duì)外貿(mào)易也會(huì)壓縮挪威等以能源開(kāi)發(fā)為主的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。

3 美國(guó)北極能源政策未來(lái)分析

3.1 油價(jià)波動(dòng)導(dǎo)致積極政策恐遇冷

全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是北極油氣開(kāi)發(fā)的重要因素。 2020年， 由于疫情原因， 全球經(jīng)濟(jì)受挫， 對(duì)于原油的需求大幅度降低， 據(jù)EIA 估計(jì)， 2020 年第一季度， 全球石油和液體燃料的日均消耗量為9 410 萬(wàn)桶， 比2019年同期減少了580 萬(wàn)桶[27]。 3 月， 以沙特阿拉伯為首的OPEC 與全球第三大產(chǎn)油國(guó)俄羅斯的減產(chǎn)協(xié)議到期。 維也納會(huì)議上， 俄羅斯拒絕了沙特阿拉伯新的減產(chǎn)協(xié)議， 當(dāng)天WTI 原油價(jià)格下跌9.43%。 而后沙特阿拉伯決定擴(kuò)大產(chǎn)能， 原油價(jià)格繼續(xù)下跌， 3 月30 日，原油期貨價(jià)格跌至每桶20 美元， 創(chuàng)2002 年以來(lái)新低。 沙特阿拉伯與俄羅斯之間的原油價(jià)格戰(zhàn)殃及美國(guó)。美國(guó)自“頁(yè)巖革命” 后， 不僅成功扭轉(zhuǎn)石油依賴(lài)進(jìn)口的局勢(shì)， 還憑借開(kāi)發(fā)周期短、 短期成本低的頁(yè)巖油成功躋身為世界第一產(chǎn)油國(guó)。 4 月20 日， 美國(guó)五月期的WTI 原油期貨價(jià)格暴跌300%， 最低跌至-40.32美元。 即使如此， 美國(guó)原油仍然滯銷(xiāo)， 因?yàn)檫\(yùn)輸原油的成本要高于購(gòu)買(mǎi)原油的價(jià)格。 據(jù)EIA 預(yù)計(jì)： 2021 年非歐佩克國(guó)家的石油和其他液體燃料產(chǎn)量將會(huì)增加。隨著全球石油需求的復(fù)蘇， 已實(shí)施自愿減產(chǎn)的國(guó)家的產(chǎn)量一般將在2021 年上升。 美國(guó)的頁(yè)巖油產(chǎn)量是由對(duì)價(jià)格敏感的頁(yè)巖油運(yùn)營(yíng)商推動(dòng)的[24]， 因此頁(yè)巖油產(chǎn)量也將繼續(xù)下降。 雖然， 特朗普總統(tǒng)宣布將增加7 500 萬(wàn)桶原油， 以加強(qiáng)美國(guó)石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備 （SPR）。 但是， 包括美國(guó)在內(nèi)的世界多數(shù)國(guó)家石油儲(chǔ)備充足，EIA 預(yù)測(cè)全球石油庫(kù)存將以平均每天260 萬(wàn)桶的速度增加， 顯而易見(jiàn)， 石油交易進(jìn)入 “買(mǎi)方市場(chǎng)”， 此時(shí)的國(guó)際原油無(wú)疑給特朗普積極的能源政策 “潑一盆冷水”。

3.2 美國(guó)北極能源開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大

此外， 北極油氣的開(kāi)發(fā)成本要遠(yuǎn)高于頁(yè)巖油， 這也是美國(guó)現(xiàn)行的北極能源開(kāi)發(fā)政策可能受阻的原因之一。 據(jù)估計(jì)， 石油價(jià)格至少需要達(dá)到每桶50 美元至60 美元， 在某些地區(qū)甚至需要達(dá)到100 美元才能使石油開(kāi)采具有商業(yè)可行性[28]。 此外， 過(guò)長(zhǎng)的航線、 難以預(yù)料的浮冰都會(huì)增加石油運(yùn)輸?shù)碾y度。 從阿拉斯加北部到該州南部的距離相當(dāng)于挪威海天然氣田和歐洲大陸天然氣網(wǎng)之間的距離[29]。 極端海冰可厚達(dá)30 米，冰山、 永久凍土、 低溫、 冰海床的沖刷和操作空間狹窄對(duì)于開(kāi)采企業(yè)仍是不小的挑戰(zhàn)[30]， 需要破冰船的協(xié)助。 破冰船一方面在海洋地區(qū)宣示主權(quán)， 另一方面支持冰雪覆蓋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和工業(yè)活動(dòng)。 美國(guó)實(shí)際上只有兩艘破冰船在北極地區(qū)作業(yè)。 “北極星” 號(hào)從20 世紀(jì)70 年代末開(kāi)始服役， 服役時(shí)間超過(guò)了預(yù)期的30年， “希利” 號(hào)也服役了21 年。 換言之， 對(duì)破冰船的投資可以被看作是北極地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的象征[28]。2019 年， 特朗普在預(yù)算中新增一艘破冰船的開(kāi)支[13]，但是由于疫情在全球的蔓延， 這艘破冰船能否順利交付使用還是個(gè)未知數(shù)。 然而， 美國(guó)的北極活動(dòng)已經(jīng)等不及了。 2020 年8 月， “希利” 號(hào)引擎著火， 緊急回港維修， 另一艘“北極星” 號(hào)也因一年前的失火需要維修電路， 美國(guó)被迫放棄了北極的所有活動(dòng)。

此外， 由于北極部分地區(qū)的領(lǐng)土存在爭(zhēng)議， 導(dǎo)致北極國(guó)家毫無(wú)遠(yuǎn)見(jiàn)地爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)。 在尚未經(jīng)過(guò)充分勘探、 環(huán)保論證、 技術(shù)評(píng)估等市場(chǎng)勘察過(guò)程的情況下，資本、 設(shè)備、 人員大規(guī)模涌入， 導(dǎo)致北極地區(qū)的能源開(kāi)發(fā)速度已經(jīng)超過(guò)其環(huán)境可承受能力[31]。 以北極能源運(yùn)輸為例， 目前在北極行駛的運(yùn)輸船大多以廉價(jià)的重油作為燃料， 重油燃燒產(chǎn)生的黑炭嚴(yán)重污染環(huán)境， 而且重油清理難度大， 一旦泄露， 后果不堪設(shè)想。 為此， 國(guó)際海事組織將嚴(yán)禁在北極地區(qū)運(yùn)輸和使用重油， 燃料的替代也無(wú)疑會(huì)增加原油的運(yùn)輸成本。 此禁令也表明國(guó)際社會(huì)不會(huì)漠視北極地區(qū)的環(huán)境惡化， 未來(lái)可能會(huì)約束北極地區(qū)的無(wú)序開(kāi)發(fā)。

因此， 盡管阿拉斯加北極地區(qū)擁有尚未開(kāi)發(fā)的海上石油資源， 但因其石油在開(kāi)發(fā)和運(yùn)輸上均不占優(yōu)勢(shì)， 預(yù)計(jì)這些資源不會(huì)成為美國(guó)石油生產(chǎn)的主要部分， 美國(guó)原油產(chǎn)量的最大部分一直是， 現(xiàn)在仍然是美國(guó)本土48 個(gè)州的陸上產(chǎn)量[32]。

油價(jià)暴跌源于需求減少， 而北極開(kāi)采石油成本要遠(yuǎn)高于美國(guó)本土， 雖然特朗普盡力為阿拉斯加的油氣開(kāi)發(fā)鋪平道路， 但是顧慮重重的投資公司對(duì)于北極能源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并不看好。

3.3 政權(quán)更迭開(kāi)發(fā)前景撲朔迷離

執(zhí)政者的變動(dòng)是影響美國(guó)政策連續(xù)性的關(guān)鍵因素。 2021 年， 特拉普連任失敗， 拜登出任美國(guó)總統(tǒng)，其上任之初， 應(yīng)會(huì)立即著手恢復(fù)因種族歧視和權(quán)力交接而混亂的國(guó)內(nèi)治安秩序以及緩解疫情對(duì)社會(huì)帶來(lái)的沖擊。 從中期而言， 拜登將會(huì)以抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)為主， 為了維護(hù)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定， 保證就業(yè)率和安撫阿拉斯加州民眾， 在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)維持原有的北極能源政策。

但是， 拜登并不認(rèn)同特朗普的執(zhí)政理念， 并在介紹其內(nèi)閣成員的講話(huà)中對(duì)孤立主義和 “美國(guó)優(yōu)先” 的理念進(jìn)行含蓄的譴責(zé)。 此外， 拜登的內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)多是建制派精英， 有些甚至是奧巴馬原有內(nèi)閣成員， 因此，拜登的執(zhí)政理念應(yīng)該會(huì)向傳統(tǒng)的美式政治靠攏。 考慮到拜登曾率先支持控制碳排放和溫室氣體， 他應(yīng)會(huì)逐漸舍棄北極地區(qū)能源開(kāi)發(fā)政策。

4 對(duì)我國(guó) “冰上絲路” 和北極合作的影響

4.1“冰上絲綢之路” 至關(guān)重要

我國(guó)一直是一個(gè)缺油少氣的國(guó)家， 2018 年我國(guó)70%的石油、 42.9%的天然氣依賴(lài)進(jìn)口。 “頁(yè)巖革命”后， 美國(guó)大規(guī)模出口油氣， 中國(guó)也是其重要進(jìn)口國(guó)之一。 2019 年美國(guó)68.5%的對(duì)華出口額由原油與LNG創(chuàng)造， 并且在中國(guó)加征第二次關(guān)稅后， 美國(guó)對(duì)華能源產(chǎn)品出口規(guī)模仍然保持基本穩(wěn)定[33]。 因此， 美國(guó)積極的能源政策能夠很好地彌補(bǔ)我國(guó)能源需求缺口。 但是， 對(duì)美能源產(chǎn)品的加征關(guān)稅， 增加了我國(guó)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)成本， 在短期內(nèi)， 對(duì)企業(yè)的影響小， 但是長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)于相關(guān)行業(yè)無(wú)疑是沉重打擊[34]。 此外， 美國(guó)對(duì)相關(guān)國(guó)家施壓來(lái)降低能源產(chǎn)品對(duì)華出口量， 控制能源運(yùn)輸“生命通道” 馬六甲海峽， 這些行為也會(huì)造成我國(guó)油氣產(chǎn)品的緊缺。

在貿(mào)易戰(zhàn)之前， 美國(guó)量大價(jià)優(yōu)的能源產(chǎn)品符合我國(guó)日益增長(zhǎng)的需求， 其相對(duì)積極的能源政策有利于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 由于中美關(guān)系一直處于 “有限合作”和“無(wú)限搖擺” 當(dāng)中， 雖然中美雙方希望能夠和平解決貿(mào)易爭(zhēng)端， 達(dá)到合作共贏， 但是我國(guó)也需要通過(guò)“冰上絲綢之路” 加強(qiáng)與其他受美國(guó)威脅較少的產(chǎn)油國(guó)家的合作， 增加我國(guó)能源進(jìn)口通道。

目前， 我國(guó)通過(guò)“冰上絲綢之路” 政策與中亞國(guó)家和俄羅斯簽訂了一系列油氣租賃條約。 中亞地區(qū)既免受美國(guó)可能的海上航線封鎖的影響， 也不受中東政治風(fēng)云變幻的影響， 且價(jià)格低廉， 是我國(guó)獲取陸上石油和天然氣的一個(gè)有吸引力的替代選擇。 俄羅斯是我國(guó)能源進(jìn)口的主要國(guó)家之一， 也是北極能源合作中的最大伙伴和最具潛力伙伴[31]。 “冰上絲綢之路” 既給予試圖通過(guò) “能源興國(guó)” 的普京富國(guó)強(qiáng)邦的發(fā)展平臺(tái)， 使其能夠早日緩解經(jīng)濟(jì)被國(guó)內(nèi)寡頭控制的窘境， 又能降低我國(guó)石油命脈被美國(guó)握住的風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 盡管中亞地區(qū)局勢(shì)會(huì)有所阻礙， 但“冰上絲綢之路” 仍是我國(guó)與沿線國(guó)家能源經(jīng)貿(mào)、 經(jīng)濟(jì)交融、 文化交流的重要紐帶。

4.2 美國(guó)拒阻“冰上絲綢之路”

我國(guó)通過(guò)“冰上絲綢之路” 與北極國(guó)家建立能源貿(mào)易聯(lián)系， 這在一定程度上與美國(guó)意圖相悖。 美國(guó)試圖通過(guò)推行積極的能源政策， 輸出大量原油， 掌握定價(jià)權(quán)， 從而掌握國(guó)際能源市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)權(quán)。 但是現(xiàn)階段石油交易是 “買(mǎi)方市場(chǎng)”， 為了維護(hù)自身利益， 美國(guó)從政治和經(jīng)濟(jì)上拒阻 “冰上絲綢之路”。 在政治上， 美國(guó)渲染北極領(lǐng)土安全形勢(shì)堪憂(yōu)、 對(duì)中國(guó)參與北極區(qū)域合作進(jìn)行污名化和歪曲指責(zé)、 構(gòu)建跨洋制華聯(lián)盟、 要求盟友分擔(dān)安全成本并保持對(duì)華戰(zhàn)略一致性等[35]。 在經(jīng)濟(jì)上， 美國(guó)利用政治施壓， 多次攪黃了中國(guó)與其他北極國(guó)家的投資項(xiàng)目。

美國(guó)以己度人， 認(rèn)為中國(guó)提出 “冰上絲綢之路”倡議具有地緣戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)[36]。 盡管并非如此， 為了緩和雙方矛盾， 中國(guó)要強(qiáng)化“冰上絲綢之路” 的次區(qū)域能源經(jīng)貿(mào)合作， 提升與北極區(qū)域內(nèi)外國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作的整體層次， 聚焦能源與環(huán)境治理， 科學(xué)研究等低級(jí)政治領(lǐng)域的事務(wù)[36]， 積極參與北極地區(qū)治理， 肩負(fù)起大國(guó)擔(dān)當(dāng)。