國外垃圾處理模式評(píng)價(jià)及經(jīng)驗(yàn)借鑒

楊 捷

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北武漢 430000）

引言

國內(nèi)垃圾處理問題日益突出，根據(jù)世界銀行（world bank）的數(shù)據(jù)模型預(yù)計(jì),2035 年和2050 年中國的垃圾總體產(chǎn)生量將分別增加至5.48 億噸和6.52億噸/年[1]。相對(duì)于國內(nèi)而言，國外發(fā)達(dá)國家早而久的垃圾處理歷史給我們提供了較多經(jīng)驗(yàn)借鑒，他們通過一系列的改革措施，建立了較為完善的垃圾處理體系，具有一定的學(xué)習(xí)借鑒價(jià)值。不同國家國情的差異導(dǎo)致具體的處理模式上存在差異，本文對(duì)美國、歐洲（以德國為例）、日本三國處理模式進(jìn)行簡要介紹和評(píng)價(jià)，總結(jié)出可參考的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 國外垃圾處理模式介紹

1.1 以美國為代表的簡單分類模式

美國的垃圾分類屬于簡單的分類模式，美國將垃圾只簡單的分為兩到三類，垃圾主要包括普通垃圾、堆肥性廢物和可再利用廢物三大類。城市生活垃圾的回收、處理、加工及銷售在美國是一個(gè)完整而系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)鏈,依靠相對(duì)成熟的商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)行[2]。

在源頭減量方面，政府明文規(guī)定，當(dāng)?shù)鼐用袷怯辛x務(wù)參與垃圾分類和回收的，有很多州均制定了法律，要求進(jìn)行垃圾強(qiáng)制分類法。其次對(duì)于包裝容器實(shí)行企業(yè)延伸責(zé)任制及懲罰制度，生產(chǎn)商必須支付相應(yīng)的產(chǎn)品包裝處理成本，并要求生產(chǎn)商能夠生產(chǎn)更環(huán)保、更經(jīng)濟(jì)的包裝，從而實(shí)現(xiàn)從源頭減量。

在收集方式上，美國已經(jīng)有專門的垃圾回收處理公司進(jìn)行承包經(jīng)營。這些進(jìn)行垃圾處理的公司，有的只負(fù)責(zé)垃圾的收集、分類和運(yùn)輸，有的還設(shè)立了自己的垃圾填埋場(chǎng)和堆肥場(chǎng)。垃圾收集工程是付費(fèi)進(jìn)行的，居民則需要按時(shí)每月向政府繳納一定金額的“衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)”[2]。每周會(huì)對(duì)垃圾進(jìn)行定時(shí)定點(diǎn)收集，公寓和獨(dú)戶的收費(fèi)也有一定的差異，不同州的垃圾回收規(guī)定的差異也導(dǎo)致各州的回收率有所不同。

在處理類型上，垃圾填埋是美國主要的垃圾處理方式，占52.1%，垃圾焚燒占比12.7%，遠(yuǎn)低于日本和歐盟的焚燒率，焚燒比不到回收比25.1%的1/2，堆肥的比率僅占10.1%[3]。

1.2 以德國為代表的嚴(yán)格垃圾分類模式

以德國為代表的國家實(shí)行的是嚴(yán)格的垃圾分類模式。德國的高垃圾回收利用率背后，除了注重生產(chǎn)者責(zé)任與行業(yè)自律之外，更離不開其背后強(qiáng)大的法律保障。

在源頭減量方面，德國出臺(tái)了《包裝條例》，其中對(duì)生產(chǎn)企業(yè)施行了強(qiáng)制性的監(jiān)管措施,要求制造商和分銷商對(duì)其產(chǎn)品的所有包裝負(fù)全部責(zé)任，其中包括負(fù)責(zé)回收廢物包裝進(jìn)行綜合利用或回收有價(jià)值部分。同時(shí)也允許生產(chǎn)企業(yè)將自身的回收責(zé)任委托給專業(yè)的垃圾處理公司進(jìn)行專業(yè)處理。押金回收制度和包裝“小綠點(diǎn)”標(biāo)志系統(tǒng)分別推動(dòng)了消費(fèi)者垃圾減量和生產(chǎn)企業(yè)包裝簡化[4]。

在收集和監(jiān)督方面，德國很多城市都是采取“按量收費(fèi)和按類收費(fèi)”的方式，居民只有按時(shí)繳納垃圾處理費(fèi)，才會(huì)有專門的運(yùn)輸企業(yè)定期上門來幫助收集垃圾。在監(jiān)督實(shí)施垃圾分類方面，德國已然采取“連坐式”的懲罰方式并且還設(shè)有環(huán)保警察專職進(jìn)行巡查監(jiān)督，偷倒垃圾還會(huì)和個(gè)人信用掛鉤。

在處理類型上，德國在2013 年的垃圾處理中，垃圾焚燒處理占35.3%；垃圾循環(huán)利用占46.8%；堆肥及其他生物處理占17.7%；只有0.2%為填埋處理[5]。德國一直都重視垃圾的可再生利用和生態(tài)化處理，同時(shí)也加大了垃圾焚燒工程的建設(shè)力度，并且逐步削減了填埋這一類型的垃圾處理方式。

1.3 以日本為代表的無限分類模式

日本對(duì)垃圾分類極其細(xì)致且專注，其主要分類方式大致可歸類為：可燃垃圾、不可燃垃圾、可回收垃圾、大件垃圾和家庭有毒有害垃圾等。過于細(xì)致的垃圾分類曾經(jīng)讓民眾難以適應(yīng)。

在法律保障方面，日本現(xiàn)行的有《容器包裝在循環(huán)法》、《空氣污染控制法》、《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》等法律，其中嚴(yán)厲的刑罰對(duì)公眾產(chǎn)生了強(qiáng)大的警示和威懾作用。

在收運(yùn)模式上，居民需要嚴(yán)格遵照日歷表的要求，在第二天規(guī)定時(shí)間之前將垃圾堆放到回收指定地點(diǎn)，否則將等待至下周。在民眾詳細(xì)的分類后，這些垃圾在被運(yùn)到垃圾處理站后，還會(huì)經(jīng)過嚴(yán)格分類后才會(huì)被運(yùn)到終端的處理廠。分類結(jié)束后，遍布全國各地的垃圾資源回收站，是將垃圾變廢為寶的有力支撐。

在處理類型上，日本的垃圾處理幾乎都是在政府的完全主導(dǎo)下組織和進(jìn)行的，而且垃圾處理企業(yè)的員工都是來自于國家公務(wù)人員。2016 年，全日本垃圾其中資源化再生處理占18.7%；焚燒占比80.3%；填埋占比1%[6]。

2 國外垃圾處理模式特點(diǎn)及原因分析

2.1 美國

制度區(qū)域性差異較大。美國各州地域差距明顯，導(dǎo)致美國的垃圾處理模式在各州的實(shí)施狀況存在較大的差異，很多地方存在規(guī)則細(xì)，管理弱的狀況，各州相對(duì)不兼容的管理和處理方式導(dǎo)致垃圾回收率也有很大的差異。

相對(duì)成熟的商業(yè)運(yùn)營模式。美國的垃圾處理模式主要依靠商業(yè)模式來運(yùn)行，垃圾的回收、處理、加工及銷售都由專門的垃圾處理公司負(fù)責(zé)。政府在垃圾處理的具體事務(wù)中脫離出來，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)。

公眾參與度較高。公眾對(duì)垃圾分類工作表示極大支持并參與其中，垃圾分類理念與垃圾付費(fèi)觀念深入人心。

高填埋率。建造一個(gè)填埋場(chǎng)的全部費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個(gè)焚燒設(shè)施工程的所需費(fèi)用，加之當(dāng)?shù)厣鐣?huì)民眾的廣泛且持久的抗議反對(duì)等因素，因而過于注重低成本的填埋，短期效益明顯，但不具有可持續(xù)性。

2.2 德國

制度設(shè)計(jì)的相對(duì)完整和統(tǒng)一。依靠完善的法律保障，自上而下在各地方建立較為嚴(yán)格的垃圾分類制度體系，重視制度的實(shí)施與管理。

重視和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用。行業(yè)協(xié)會(huì)在德國垃圾處理中發(fā)揮重要作用,同時(shí)也充分借助了企業(yè)力量。市場(chǎng)機(jī)制的配置作用在對(duì)垃圾處理進(jìn)行科學(xué)分類和綜合處理中被得到充分利用，德國基本形成了按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置的民營大型垃圾企業(yè)或者含有部分國有股份的大型民營垃圾企業(yè)共同組成來負(fù)責(zé)處理德國生活垃圾的一種新模式[7]。

社會(huì)參與度高。行業(yè)協(xié)會(huì)和非政府組織的參與積極，歷史悠久的垃圾分類傳統(tǒng)和完善的法律保障以及一系列完善的制度建立，使得德國的民眾垃圾分類的意識(shí)濃厚，更加注重環(huán)保包裝和資源的循環(huán)可再生利用。

高焚燒率。相對(duì)匱乏的資源和土地，使得德國更加追求技術(shù)上去解決垃圾處理問題而不是簡單地填埋。政府推進(jìn)嚴(yán)格的垃圾分類制度促使垃圾循環(huán)利用率與高焚燒利用率提升，直至零填埋。

2.3 日本

制度設(shè)計(jì)的前瞻性和細(xì)化性。日本政府注重發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持低碳節(jié)能的創(chuàng)新理念。通過法律的逐步推進(jìn)，地方政府不斷細(xì)化中央政府的垃圾分類制度，進(jìn)而一步步完善整個(gè)法律制度體系，做到垃圾的無限分類。

政府主導(dǎo)型的運(yùn)營模式。日本政府主導(dǎo)制度設(shè)計(jì)并參與垃圾分類管理，保證了制度設(shè)計(jì)的完整性與實(shí)施的有效性。在垃圾處理企業(yè)的運(yùn)營上，日本政府重視和加強(qiáng)對(duì)垃圾處理的監(jiān)督和管理，確保垃圾處理的得到資源化的合理利用。

垃圾利用率持續(xù)提升。日本國土資源緊張，人口、環(huán)境壓力大。這些壓力逼迫日本通過完善法律制度，技術(shù)創(chuàng)新，社會(huì)公眾參與等措施，使日本的垃圾回收率達(dá)到較高水平。逐年提升的高焚燒率和逐年下降的填埋率以及無限細(xì)化分類的處理方式都提高了資源的回收利用率，具有可持續(xù)性。

3 國內(nèi)外垃圾處理模式評(píng)價(jià)

3.1 國家層面

美國主要是依托市場(chǎng)的力量來處理垃圾問題，建立起了商業(yè)化的運(yùn)營模式。各州在依托相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，自由度較高，因而各州的垃圾處理模式具體實(shí)施上存在較大差異，回收率也差異明顯。德國和日本都是以完善的法律為基礎(chǔ)構(gòu)建起的垃圾處理制度體系，相對(duì)于美國來說，德國和日本的垃圾處理更為嚴(yán)苛，各地的處理更為細(xì)致，相對(duì)統(tǒng)一，整體的制度設(shè)計(jì)更為完善。德國相對(duì)于日本來說，市場(chǎng)化運(yùn)作又更明顯，而日本則更注重政府的監(jiān)督和管理，政府主導(dǎo)性明顯。

3.2 企業(yè)和社會(huì)組織

不論美國、德國還是日本，企業(yè)都是垃圾處理過程的核心。美國相對(duì)于德國和日本，更注重企業(yè)在市場(chǎng)化運(yùn)作中發(fā)揮更大的作用，并以企業(yè)為核心構(gòu)建了垃圾處理的整條產(chǎn)業(yè)鏈。德國則更注重于行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織參與到企業(yè)包裝減量化、回收分類以及垃圾處理和循環(huán)利用的監(jiān)督和管理作用，完善整個(gè)垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)督和管理，保證規(guī)則實(shí)施的有效性。日本政府推進(jìn)企業(yè)的專一化經(jīng)營，有利于促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)提升，在企業(yè)的運(yùn)營管理中，政府的介入和監(jiān)督管理較多。美國的垃圾處理企業(yè)的發(fā)展相對(duì)自由，更注重經(jīng)濟(jì)效益，而德國和日本的企業(yè)相對(duì)約束，企業(yè)的發(fā)展不僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益也是更為明顯。三個(gè)國家都有著不同程度的鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與到垃圾分類、公益宣傳和監(jiān)督的過程中。

3.3 公眾的參與度

美國、德國和日本，由于制度的約束程度不同、分類意識(shí)、歷史文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念等方面都導(dǎo)致各國公眾參與度存在一定差異。美國相對(duì)于德國和日本來說，規(guī)則制定上的缺陷，導(dǎo)致公眾參與分類的程度相對(duì)較差，初步分類不夠細(xì)致。就整體垃圾分類的群體而言，美國、德國和日本，公民都有一定垃圾分類意識(shí)和分類觀念，公眾參與度都是較高的水平。

3.4 資源回收利用率

相較于德國和日本來說，美國的垃圾資源回收利用率較低。德國和日本更為嚴(yán)格的垃圾分類制度使得資源得到更有效的利用，高焚燒率和低填埋率體現(xiàn)的環(huán)境友好性更明顯。

4 國外垃圾分類模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 推進(jìn)環(huán)保設(shè)計(jì)，促進(jìn)源頭減量

我國應(yīng)加快推行和完善簡化包裝相關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)格要求企業(yè)從源頭杜絕產(chǎn)品設(shè)計(jì)導(dǎo)致的多余浪費(fèi)。借鑒于德國，政府可以積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的組建，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和管理，推進(jìn)垃圾的減量化生產(chǎn)。

逐步建立起長效的可視化的生產(chǎn)責(zé)任制度體系，借助互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的支持，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行追蹤和溯源，延伸企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任，切實(shí)落實(shí)企業(yè)對(duì)垃圾回收的社會(huì)責(zé)任以及對(duì)產(chǎn)品本身包裝標(biāo)識(shí)所屬垃圾類型進(jìn)行設(shè)計(jì)提示，降低公眾的垃圾分類時(shí)間成本，提高資源的利用率。

4.2 統(tǒng)一回收路徑，嚴(yán)控收運(yùn)資質(zhì)

目前我國垃圾回收路徑分為正規(guī)和非正規(guī)兩種。非正規(guī)路徑客觀上有助于推動(dòng)垃圾減量化和資源化，但非正規(guī)路徑將具有價(jià)值的垃圾提前“截流”導(dǎo)致正規(guī)垃圾回收企業(yè)無法充分獲得處理有價(jià)值垃圾的收益來平衡其他垃圾的處理成本。對(duì)于當(dāng)前回收路徑普遍存在的雙軌制問題，需要進(jìn)一步嚴(yán)格和完善垃圾處理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)垃圾回收的統(tǒng)一管理。借鑒日本對(duì)垃圾處理各流程企業(yè)采取嚴(yán)格管控，統(tǒng)一回收路徑，科學(xué)引導(dǎo)民眾控制和減少垃圾的產(chǎn)生量，推進(jìn)垃圾處理企業(yè)的良性發(fā)展[8]。

4.3 加強(qiáng)誠信建設(shè)，提高處罰力度

對(duì)于篡改排污數(shù)據(jù)的企業(yè)，建立失信名單，加大處罰的力度，提高失信和造假成本，杜絕該類環(huán)保企業(yè)。對(duì)誠信企業(yè)加強(qiáng)政策扶持，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新和管理創(chuàng)新來降低生產(chǎn)成本。借鑒于德國，設(shè)立專門執(zhí)法部門來監(jiān)督垃圾分類，對(duì)于個(gè)人偷倒垃圾的行為予以處罰，同樣將個(gè)人的垃圾分類行為與誠信掛鉤，增強(qiáng)民眾的分類意識(shí)。

4.4 細(xì)化宣傳教育，覆蓋可視角落

借鑒德國和日本在垃圾分類具體細(xì)致化的宣傳教育，對(duì)于民眾的學(xué)習(xí)和實(shí)際操作的有效性有很大幫助和提升。學(xué)校教育的內(nèi)容中需要添加更多環(huán)保課程以及實(shí)際操作課程，多渠道的宣傳也要更具體實(shí)際操作性。當(dāng)然垃圾分類最基礎(chǔ)的設(shè)施建設(shè)需要逐步覆蓋可視范圍內(nèi)，提高公民參與的有效性。

結(jié)語

在對(duì)國外相對(duì)完善的垃圾處理模式的研究中，分析總結(jié)出以美國、德國和日本為代表的垃圾處理模式，各有所長，對(duì)于中國未來垃圾處理模式的發(fā)展提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文考慮范圍有限，對(duì)于垃圾處理模式，仍要因地制宜發(fā)展不同的適合地方發(fā)展的垃圾處理模式，而不是盲目的追求模式的統(tǒng)一和一致性。