我國城鄉(xiāng)建筑垃圾處置現(xiàn)狀及改善對策

張焱，孟令堯，王云霞，張榮芝，張艷杰

（河北省科學院地理科學研究所河北省地理信息開發(fā)應用工程技術研究中心，河北石家莊 050011）

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的行業(yè)標準《建筑垃圾處理技術標準》（CJJT 134—2019），建筑垃圾是指：工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆除垃圾和裝修垃圾等的總稱。包括新建、擴建、改建和拆除各類建筑物、構筑物、管網(wǎng)等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產(chǎn)生的棄土、棄料及其他廢棄物。伴隨著近些年國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，建筑施工等產(chǎn)生的建筑垃圾隨之遞增，城市建筑垃圾年產(chǎn)生量已達35 億t，占城市垃圾總量的30%～40%[1]。2017年中國城市與農(nóng)村建成區(qū)總面積209 950 km2，其中城市建成區(qū)面積為146 102 km2[2]，農(nóng)村為63 848 km2，約為城市建成區(qū)面積的44%，近幾年新農(nóng)村建設、道路、管網(wǎng)等建設加快，農(nóng)村地區(qū)建筑垃圾產(chǎn)生量亦迅速增加。

建筑垃圾亦被稱為“被放錯了地方的資源”。其中渣土、磚瓦碎塊、混凝土塊、碎石塊等，多為無機材料，這些不會造成污染和危害的無機物占建筑垃圾總量的90%以上[3]，具有比較穩(wěn)定的物理性質(zhì)和化學性質(zhì)，只要對其進行再生資源化技術處理，依然是一種用途廣、實用性高的建筑用料。發(fā)達國家開展建筑垃圾再生利用時間比較早，歐盟國家的資源化利用率已達到90%，日本、韓國的建筑廢棄物資源化利用率則高達95%以上[4]。我國建筑垃圾資源化起步較晚，2014年發(fā)布的《中國資源綜合利用年度報告》，建筑垃圾再生資源利用率僅為5%[5]；經(jīng)過近幾年的宣傳及推進，2020年綜合利用率已達50%[6]，但依然處于較落后的水平。近些年大部分的城市建筑垃圾被拉至周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的荒僻地點亂丟亂放，再加之農(nóng)村地區(qū)自產(chǎn)的建筑垃圾的堆置，不僅未能實現(xiàn)資源化利用，還造成土地資源浪費，甚至對周圍大氣、水、土壤等環(huán)境造成了污染，城鄉(xiāng)建筑垃圾的合理處置，已成為影響新農(nóng)村建設的一個重要社會問題。

1 建筑垃圾處置利用現(xiàn)狀及問題

1.1 政策約束力度不足

建筑垃圾的不規(guī)范堆存不僅占用大量土地，還會污染環(huán)境并形成“資源”浪費。為加強建筑垃圾處置管理，2005年建設部出臺了關于建筑廢棄物的專項立法《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，另外的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等均不是專項立法，但亦包含一些建筑廢棄物的有關管理規(guī)定。為促進建筑垃圾資源化利用，2010年以后國家相繼發(fā)布了《建筑垃圾資源化利用行業(yè)規(guī)范條件（暫行）》、《綠色建筑行動方案》、《關于建筑垃圾資源化再利用部門職責分工的通知》、《建筑垃圾處理技術標準》、《公路工程利用建筑垃圾技術規(guī)范》、《關于推進建筑垃圾減量化的指導意見》等相關文件、要求，各地亦出臺了一些地方性的管理及再利用的管理辦法、條例，建筑垃圾減量化、資源化利用越來越受到重視。

但是，相關研究亦表明[7]，從政策類型來看，我國建筑垃圾處置政策中規(guī)劃通知型政策占總數(shù)的93.4%，而法律型與行政法規(guī)型政策累計占比僅6.6%，建筑垃圾處置政策總體效力較低，難以保障垃圾處置全過程的有序運行。我國目前對于建筑垃圾的收集、運輸、填埋尚沒有約束性的標準要求，現(xiàn)行的《建筑垃圾處理技術標準》（CJJT134—2019）僅為行業(yè)標準，行政約束力不足。而且作為建筑廢棄物的專項立法《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，其適用范圍為城市建筑垃圾，其他一些規(guī)范、意見也主要是針對的城市（鎮(zhèn)）建筑垃圾，忽視了廣大的農(nóng)村地區(qū)。

1.2 臨時處置點不規(guī)范

建筑垃圾體量大，相比生活垃圾成分簡單，污染威脅性小，與工業(yè)固廢、醫(yī)療垃圾、生活垃圾等相比，收集、運輸、處置、管理的重視程度相對薄弱。從政策、法規(guī)的制定，到民眾的認知，都對建筑垃圾“溫柔以待”，致使許多城市建筑垃圾并未按規(guī)定運至指定地點，而是被直接清運到城郊、鄉(xiāng)村地區(qū)的坑塘、低洼地進行隨意堆填。按照《全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》等文件相關要求，灰渣、建筑垃圾等惰性垃圾可以鋪路填坑或就近掩埋。在農(nóng)村地區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村農(nóng)田種植區(qū)存在著一些歷史留存的沖溝、干坑，被用作了垃圾堆存場，這些垃圾堆存場設置之初有些是為了承接區(qū)域內(nèi)房屋改造、地面平整等產(chǎn)生的建設垃圾而設，有些則是附近城鎮(zhèn)施工建設產(chǎn)生的建筑垃圾的“違規(guī)”堆存點，一般均未采取防滲、防塵、污水導排等環(huán)保措施，亦沒有專門的單位或人員進行運維管理。

實施美麗鄉(xiāng)村建設以來，許多農(nóng)村生活垃圾采取“村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)運、縣處理”模式進行處理，但一些地區(qū)的村莊生活垃圾集中收集后外運距離較長，清運垃圾的臨時工又多為當?shù)剞r(nóng)民，環(huán)保意識不強，工資及清運費用都較低；“方便”起見收集后的生活垃圾有些就被運到了附近的建筑垃圾堆存場，使初設的建設垃圾堆存場變成了生活垃圾、建筑垃圾混填場所，有些還可看到有企業(yè)的工業(yè)垃圾存在。垃圾的混合堆置不僅加重了對區(qū)域地下水、土壤、大氣等環(huán)境的污染，也增加了后期生態(tài)恢復、建筑垃圾再生利用的難度。

1.3 資源化利用體系尚不健全

近年來有關建筑垃圾治理的試點工作已經(jīng)在北京、上海、西安等35 個城市陸續(xù)展開。全國建筑垃圾年處置能力在100 萬t 以上的生產(chǎn)線已有70 條左右，資源化的總利用量不到1 億t，實際產(chǎn)能卻發(fā)揮不足50%，且大多處于非盈利狀態(tài)[4]。農(nóng)村地區(qū)也有一些利用建筑棄土、棄渣等生產(chǎn)磚瓦的小型企業(yè)，大多也存在垃圾原料不能得到保障的問題。施工單位為節(jié)約運輸?shù)瘸杀荆辉笇⒔ㄖ椭临Y源化處理廠，對再生產(chǎn)品的質(zhì)量也存在顧慮，加之再生產(chǎn)品與原生產(chǎn)品相比并無明顯的價格優(yōu)勢，因此也無積極性選用再生產(chǎn)品，資源化處理廠產(chǎn)品銷售很不樂觀。

相比城市建筑工程或道路工程建筑垃圾的產(chǎn)生量，農(nóng)村地區(qū)建筑垃圾的產(chǎn)生量相對較少，時間不集中，地點較分散，因此一直以來農(nóng)村地區(qū)建筑垃圾的集中放置、運輸、再生利用均鮮有報道，尤其距離城市（縣城）較遠的地區(qū)根本沒有建筑垃圾填埋場或再生利用企業(yè)，也導致了農(nóng)民有意或無意的亂倒行為。

2 建筑垃圾合理處置及綜合利用改善對策

2.1 結合生活垃圾分類，積極推動建筑垃圾分類

建筑垃圾中工程渣土、工程泥漿、工程垃圾等施工垃圾主要為廢灰土、廢泥漿、磚瓦塊、碎石等，經(jīng)簡單分類后即可直接用于工程回填、道路鋪設或運至再生企業(yè)用作原材料；拆除垃圾和裝修垃圾組成相對復雜，會有一些廢瀝青、廢混凝土、廢金屬、廢木材、塑料、玻璃，甚至含有一定量的膠黏劑、燈管、廢油漆及一些人工合成化學品等有毒有害成分，需要進行分揀及相對復雜的預處理后，才可進行再生利用，不能利用部分應按規(guī)范、標準要求進行焚燒或填埋處置，并采取完善的防護措施來防止污染影響。建筑垃圾分類不僅可以從源頭減少垃圾的產(chǎn)生量，降低污染影響，而且為后期的分類暫存、綜合利用、分類處置提供方便，節(jié)約成本。

在城鎮(zhèn)，建筑垃圾大多為施工單位產(chǎn)生，公眾單個家庭產(chǎn)生的主要是裝修垃圾和拆除垃圾；而在農(nóng)村家庭，施工垃圾、拆除垃圾和裝修垃圾均會產(chǎn)生。垃圾分類工作并非一蹴而就，需經(jīng)長時間不間斷的訓練、強化和社會化的影響，最后內(nèi)化為公眾內(nèi)心的行為準則和道德操守。我國已在一些試點城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實施了生活垃圾強制分類，并取得了一定的進展。近期出臺的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃范圍包括了全國（港澳臺地區(qū)除外）所有城市、縣城及建制鎮(zhèn)。垃圾分類是一項需要全民參與的系統(tǒng)性工程，不僅僅是在城市開展，農(nóng)村必然也要實施垃圾分類。廣東、湖北、河北、遼寧等省均發(fā)布了“城鄉(xiāng)”生活垃圾分類治理、管理條例或工作方案，已經(jīng)將垃圾分類開始向農(nóng)村地區(qū)延伸。應結合生活垃圾分類的宣傳教育、推廣，同步推進建筑垃圾的分類收集、處置，讓公眾了解建筑垃圾也是有污染的，建筑材料也不是“取之不盡，用之不竭”的。

一方面應通過采取多渠道、多形式的宣傳教育指導活動，提高城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民對各類垃圾的特性及危害性的認識，依靠相關法律法規(guī)和道德風俗的內(nèi)外約束和引導，逐步提高公眾的環(huán)保意識、參與意識和污染者付費意識。另一方面應創(chuàng)新、完善廢品收購機制，以現(xiàn)金回收、物品交換等多種方式激勵公眾進行垃圾分類的積極性，回收有用資源。

2.2 完善城鄉(xiāng)建筑垃圾循環(huán)利用體系建設

近幾年我國關于建筑垃圾的再生利用技術有了顯著的提高，建筑垃圾的渣土、泥漿、廢磚瓦等惰性垃圾可通過再生設備再生后生產(chǎn)混凝土，經(jīng)現(xiàn)代技術改良后用作市政的路基材料，將建筑垃圾破碎、篩分后用作制磚原料，碎磚塊和砂漿可以經(jīng)破碎機破碎成骨料，分揀出的鋼筋、木材可以進入企業(yè)再加工利用等。但建筑垃圾的循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈不僅僅包括資源化處理廠，還要包括上游的分類收集、中轉(zhuǎn)運輸，下游的再生產(chǎn)品利用等。

城鎮(zhèn)建筑施工或線路工程建筑垃圾產(chǎn)生量大，村莊建筑垃圾產(chǎn)生量則少而且分散，每個資源化處理廠的垃圾暫存量都是有限的，因此作為中間環(huán)節(jié)的建筑垃圾臨時堆存轉(zhuǎn)運場的合理布置、運維亦是整個循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈的重要節(jié)點，以利于城鎮(zhèn)大量垃圾的臨時堆存、分批轉(zhuǎn)運，以及農(nóng)村地區(qū)建筑垃圾的分類收集、集中轉(zhuǎn)運。建筑垃圾資源化處理廠多位于城郊或農(nóng)村地區(qū)，在加強管理的基礎上，各城市、城鎮(zhèn)亦應結合當?shù)亟ㄖ┕?、村莊分布情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布置臨時堆存轉(zhuǎn)運場及資源化處理廠，做到“治”、“疏”結合，在不考慮非法傾倒的條件下，讓產(chǎn)生的建筑垃圾有合法的“歸處”，為后續(xù)提高建筑垃圾資源化率提供基礎條件。

再生產(chǎn)品最終要進入市場利用，產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)、有效循環(huán)需要市場經(jīng)濟利益的有效平衡。在目前政府激勵政策與法制規(guī)范缺失的情況下，資源化企業(yè)很難與建筑企業(yè)實現(xiàn)利益的交換[8]。在通過宣傳加強施工單位、公眾對再生產(chǎn)品的認識及認可的同時，應通過嚴格執(zhí)法和調(diào)整經(jīng)濟政策，提高簡易填埋方式的選擇成本，并政策傾斜給予再生產(chǎn)品一定的價格優(yōu)勢，促使施工單位積極選擇再生產(chǎn)品；采取將減少建筑垃圾產(chǎn)生量、使用再生產(chǎn)品作為施工單位競標的重要條件等措施，不斷提高再生產(chǎn)品的利用率。政府從政策上加大引導和扶持力度，運用政策、價格、稅收、獎勵等手段協(xié)調(diào)各方面利益，調(diào)動各方面積極性，使建筑垃圾資源化企業(yè)有利可圖[9]，才能逐步建立起符合我國國情的建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)鏈。

2.3 健全建筑垃圾處置法律法規(guī)，加強全過程監(jiān)管

與國外發(fā)達國家相比，我國建筑垃圾的資源化利用尚處于初級階段，市場的作用尚待完善，應繼續(xù)發(fā)揮政府和集體的主導作用，把建筑垃圾分類收集、分類清運、分類回收、分類處理及回用等納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中。立法和財政政策是減少建筑垃圾產(chǎn)生、促進其再生利用的有效辦法[10]。應盡快完善建筑垃圾處理的法律、法規(guī)、標準等體系，提高相關法規(guī)、標準的剛性約束力，用法律法規(guī)對市場進行規(guī)范。建立健全收費管理機制。根據(jù)“誰產(chǎn)生、誰負責”的原則,有償處置建筑垃圾,構建完善的收運體系和處罰機制,切實解決建筑垃圾偷倒亂倒問題。完善再生產(chǎn)品的質(zhì)量標準，推動再生技術的革新，拓寬再生產(chǎn)品的利用渠道，擴大再生產(chǎn)品的使用規(guī)模。

應強化建筑垃圾產(chǎn)生、運輸、處置全過程規(guī)范管理，加強相應的監(jiān)管制度。將物聯(lián)網(wǎng)技術應用于建筑垃圾管理。政府部門可建立由城管、住房、公安、交通、環(huán)保等職能部門和資源化企業(yè)聯(lián)動的建筑垃圾網(wǎng)絡管理平臺，通過平臺對建筑垃圾的產(chǎn)生、收集、運輸、處置等環(huán)節(jié)進行科學監(jiān)控[4]。通過此物聯(lián)網(wǎng)管理平臺實現(xiàn)資源化利用設施的科學布局、收運路線的合理選擇以及完善的分類收集制度落實，加大對違法違規(guī)傾倒垃圾行為的監(jiān)控、打擊力度的同時，還可對垃圾的產(chǎn)生、運輸、利用進行量化統(tǒng)計分析，提高垃圾有效循環(huán)的效率。

2.4 規(guī)范設置建筑垃圾填埋場

我國目前建筑垃圾的綜合利用率僅為50%，按照國家發(fā)改委《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)劃目標，到2025年，建筑垃圾綜合利用率達到60%。也就是說建筑垃圾堆填處理仍將是近一段時間內(nèi)的主要處置方式。但目前我國對建筑垃圾填埋場的設置、運營維護尚停留在規(guī)定、行業(yè)標準階段，行政約束力較弱，導致一些臨時暫存點、填埋處置點出現(xiàn)各種垃圾混填、污染環(huán)境等現(xiàn)象，因此在繼續(xù)大力推進建筑垃圾資源化利用的同時，亦應完善建筑垃圾的填埋（暫存）場的規(guī)范設置、運營的指令性管理要求，配套嚴格的管理、獎懲制度，確保垃圾暫存不對環(huán)境造成影響，并在建材資源緊缺、條件成熟時可作為“再生資源”重新被利用。

建筑垃圾臨時堆存場或填埋場主要分布在城郊或農(nóng)村地區(qū)，但建筑垃圾的產(chǎn)生大戶在城市或城鎮(zhèn)。城市、城鎮(zhèn)各相關部門應統(tǒng)籌規(guī)劃，把建筑垃圾暫存場所及填埋場作為城市、鄉(xiāng)村發(fā)展必備的基礎設施，預留相應的財政資金進行建設，防止環(huán)境污染。

3 結論

3.1 城鎮(zhèn)化建設及路網(wǎng)工程施工產(chǎn)生建筑垃圾，但其處置及接納場大多在城郊及農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村建設亦會產(chǎn)生建筑垃圾，應對城市、鄉(xiāng)村地區(qū)建筑垃圾的合理處置及綜合利用給予相同的重視及支持，并統(tǒng)籌規(guī)劃、管理。

3.2 為不斷提高建筑垃圾的資源化利用率，并有效防止環(huán)境污染，城鄉(xiāng)應同步推進建筑垃圾分類，從源頭上減少垃圾產(chǎn)生量；完善建筑垃圾處置的法律法規(guī)體系，強化政策的剛性約束力，加強全過程控制，提升違法成本，杜絕建筑垃圾的隨意傾倒；預留財政預算完善建筑垃圾暫存場所及填埋場等基礎設施建設；通過政策傾斜、標準完善等支持建筑垃圾資源化企業(yè)的生產(chǎn)及再生產(chǎn)品的利用，形成比較完善的建筑垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈。