海洋環(huán)境保護法的司法適用實證分析

聶琳峰,張舟航

(中國政法大學 民商經濟法學院,北京 100088)

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱海洋環(huán)境保護法)自1982年實施以來,歷經四次修正。該法在改善海洋環(huán)境、保護海洋資源、防治污染損害、促進海洋經濟發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。關于海洋環(huán)境保護法的研究層出不窮,現行研究成果多集中于海洋環(huán)境保護的法律體系建設、公益訴訟制度、損害賠償制度等內容,而缺少對該法司法適用現狀的考察。[1]本研究將對既有司法案例進行歸納、總結和分析,以此為基礎勾勒出海洋環(huán)境保護法司法適用的實踐樣式及法律功能,同時討論司法適用的疑難之處并提出可能的優(yōu)化建議,以期完善海洋環(huán)境保護法,為建設美麗中國和海洋強國提供理論支持和制度參考。

1 海洋環(huán)境保護法的司法適用表征

為了更好地檢視海洋環(huán)境保護法的司法適用現狀與規(guī)則瑕疵,及時出清落后制度設計,發(fā)揮優(yōu)勢制度牽引功能,本研究以中國裁判文書網和威科先行法律信息庫為檢索渠道,以“海洋環(huán)境保護法”為關鍵詞,時間截至2022年5月10日,共檢索出案例474件,剔除無關案例與重復案例后,共有適格案例206件,以此作為本研究分析樣本。

1.1 時間分布

從時間來看(見圖1),海洋環(huán)境保護法在司法適用中呈現顯著的遞增趨勢。首例適用海洋環(huán)境保護法的司法案例[(1999)民終字第59號]發(fā)生于1999年,原因可能如下:一是海洋經濟的快速發(fā)展導致海事糾紛的日漸頻發(fā);二是海洋環(huán)境保護法于該年迎來首次重大修訂,章節(jié)由八章增至十章,條款由34條增至98條,整體改動幅度高達95%,特別是法律責任的細化提高了該法的可適用性。[2]1999—2013年,相關案件數量較少,且零星分布。2014年,相關案件數量激增至10件,原因可能是2013年“中國裁判文書網”正式上線和2013年海洋環(huán)境保護法迎來第二次修正。2015年和2016年,相關案件數量分別為16件和13件,呈現穩(wěn)步上行趨勢。2017年,相關案件數量激增至23件,影響因素可能是2016年海洋環(huán)境保護法迎來第三次修正。2018年和2019年,相關案件數量節(jié)節(jié)攀升,分別為38件和41件,影響因素可能是2017年海洋環(huán)境保護法迎來第四次修正。2020年,相關案件數量回落至34件,受新冠肺炎疫情沖擊和國際環(huán)境日趨復雜的影響,我國海洋經濟面臨下行壓力,2020年我國海洋生產總值環(huán)比下跌10.52%[3],由此導致相關案件數量減少。2021年和2022年,相關案件數量分別銳減至7件和0件,影響因素可能包括新冠肺炎疫情沖擊、國際環(huán)境惡化以及裁判文書上傳延遲等,考慮到我國正處于海洋生態(tài)文明建設的關鍵期,預計今后相關案件數量仍將呈現平穩(wěn)增長趨勢。不難發(fā)現,相關案件數量與修法時間節(jié)點、海洋經濟發(fā)展形勢具有正相關性。在縱向時間軸上,海洋環(huán)境保護法的司法適用數量從無到有、從少到多,反映出我國海洋經濟的繁榮、主體法治意識的增加和國家法治建設的完善。[4]不過約30件/年的司法案件、約400件/年的執(zhí)法案件與海洋環(huán)境的污染形勢、海洋強國的建設目標相比,海洋環(huán)境保護法的適用頻率明顯偏低。

圖1 海洋環(huán)境保護法司法適用時間分布

1.2 空間分布

從空間分布看,排除由最高人民法院審理而難以歸入具體地區(qū)的10例案件后,其余196例案件在司法適用中呈現明顯的地區(qū)差異。經濟區(qū)劃維度上,樣本案例數量呈現東部多(164件,83.7%),東北(19件,9.7%)、西部(10件,5.1%)、中部少(3件,1.5%)的特點,這與地理條件息息相關,如東北的遼寧和西部的廣西均毗鄰大洋,中部地區(qū)則與大洋隔絕;地理維度上,樣本案例數量呈現沿海省份多(190件,96.9%)、內陸省份少(6件,3.1%)的特點,這與該法的海洋定位緊密相關,內陸則主要集中于可通航河流途經省份,如湖北、湖南等;省別維度上,樣本共涉及22個省級行政區(qū)域,各省間分布不均,案件數量排名前三的省份依次為浙江省 (34件)、 山東省(29件)和廣東省(28件),合計約占全部案件數的50%。在橫向空間軸上,海洋環(huán)境保護相關的糾紛多發(fā)生于經濟發(fā)達區(qū)域和人口密集區(qū)域,說明該類案件的空間分布特征可能與經濟實力、人口規(guī)模有關,當然這仍需更多實證數據加以佐證,同時也部分體現出我國法治建設程度和環(huán)境保護水平存在一定的區(qū)域差異,需彌合區(qū)際法治建設差距,增強區(qū)際司法適用的統(tǒng)一性。

1.3 審理情況

從一般案例的審級分布看(見圖2),最高人民法院審理134 406件(0.1%)、高級人民法院審理1 548 575件(1.2%)、中 級 人 民 法 院 審 理15 590 509件(12%)、基 層 人 民 法 院 審 理111 935 439件(86.2%)、海事法院審理662 211件(0.5%);從樣本案例的審級分布看,最高人民法院審理10件(4.9%)、高級人民法院審理48件(23.3%)、中級人民法院審理30件(14.1%)、基層人民法院審理60件(29.1%)、海事法院審理57件(27.7%)和鐵路運輸法院審理2件(1%)?？梢?樣本案例的審級分布有如下特點:一是專門法院占比較高,這是由于海洋環(huán)境糾紛大多涉及海事海商糾紛,該類案件由海事法院專屬管轄;二是審理級別較高,這是由于海事法院級別等于中級法院,若當事人不服一審裁判選擇上訴,將徑直由高級法院審理案件,因此自然提高了審理級別。

圖2 審級分布對比

從一般案例的審理程序看,一審審理75 392 329件;二審審理9 739 614件,上訴率12.9%;再審審理1 464 278件,再審率1.9%。從樣本案例的審理程序看,排除33件非訴執(zhí)行案件后,一審審理173件(本處統(tǒng)計口徑包括一審生效裁判91件、二審和再審的原一審裁判82件);二審審理72件,上訴率41.6%;再審審理11件,再審率6.4%。可見,海洋環(huán)境糾紛的一審服判息訴率勉強超過半數(52%),而2021年全國一審服判息訴率為88.7%(數據來源于2022年最高人民法院工作報告)。另外,樣本案例中二審、再審維持原判 的 有58件(70.7%)、改 判 的 有22件(26.8%)、發(fā)回重審的有2件(2.4%),約三成案件二審、再審法院與一審法院持不同觀點,證明案件爭議較大。概言之,某種程度上服判息訴率、案件改判率與司法公正相掛鉤,較低的服判息訴率部分體現了當事人的司法不信任,較高的案件改判率局部反映了司法適用的不合理。

2 海洋環(huán)境保護法的司法適用內容

上文從時間分布、空間分布、審理情況三個角度重點闡述了海洋環(huán)境保護法司法適用的形式表征,下文將從條款分布、案例類型兩個角度重點論述海洋環(huán)境保護法司法適用的實質表征。

2.1 條款分布

從條款引用的主體看,各主體在引用主動性、引用頻次上存在明顯差異(見表1)。海洋環(huán)境保護法在樣本案例中共出現431次,當事人引用共計162次(占引用總數的37.6%),其中原告引用91次、被告引用67次、公訴人引用4次;法院引用共計269次(占引用總數的62.4%),其中“說明理由”部分引用236次、“裁判依據”部分引用33次。具體而言,一是當事人對海洋環(huán)境保護法的引用次數遠低于法院引用次數,表明該部法律仍未深入日常的海洋環(huán)境保護場域,并未被廣大海事主體所熟知;二是法院在“說明理由”部分的引用頻次明顯高于“裁判依據”部分,即使將其作為裁判依據,也多和環(huán)境保護法、水污染防治法等相關規(guī)范配合適用,表明法院更關注海洋環(huán)境保護法對裁判論證的證成價值,而非對裁判結果的規(guī)范價值,原因可能在于海洋環(huán)境保護法本身缺乏責任后果要素,難以單獨定分止爭。

表1 海洋環(huán)境保護法的條款分布[5]

從條款引用的章節(jié)看,呈現出相對集中的傾向。具體而言,第四章至第八章的引用次數分布較為均衡,標題均為“防治……對海洋環(huán)境的污染損害”,旨在對海洋環(huán)境的污染來源進行分類規(guī)制;近半被引條款集中于第九章“法律責任”部分,表明司法適用更注重對法律后果的考量。

從條款引用的次數看,集中化傾向更明顯。海洋環(huán)境保護法共計97條,其中有55條從未被引用,有20條被引用次數不高于3次,有13條被引用次數不高于10次,前述條款統(tǒng)稱為低被引條款,約占全部條款的九成,可見該法的條款利用率并不高。低被引條款大體可分成四類:一是準用性規(guī)則,即需參照其他法律條文才能確定規(guī)范內容,如第七十九條;二是委任性規(guī)則,即需授權相關部門另行制定實施細則,如第三條;三是宣示性條款,僅為彰顯并引導價值觀念,不含法律規(guī)范要素,如第四十一條;四是法律規(guī)范要素缺失條款,缺乏主體、權利義務或法律后果等要素,如第四十六條。另外,海洋環(huán)境保護法司法適用有精確引用和模糊引用兩種形式,前者指向具體條款(306次);后者未指向具體條款(143次),僅寫明依據海洋環(huán)境保護法相關規(guī)定,這會降低規(guī)則的確定性和裁判的公信力,難以發(fā)揮司法的指引作用、教育作用等。

2.2 案件類型

本研究從案由角度對案件類型進行劃分,民事案由分為一級案由、二級案由、三級案由和四級案由(或有),本研究在民事案件分類時遵照一級案由(如合同、準合同糾紛),在案件舉例時遵照細分案由(如合同糾紛—買賣合同糾紛);行政案由分為一級案由、二級案由和三級案由,由于一級案由無實質內容、三級案由分類過細,本研究在行政案件分類時僅遵照二級案由;刑事案件沒有案由規(guī)定,本研究直接列明罪名。從案件類型看,在206件樣本案例中,民事案件有112件(54.4%)、行政案件有55件(26.7%)、執(zhí)行案件有33件(16%)、刑事案件有6件(2.9%),其中執(zhí)行案件均為行政處罰非訴執(zhí)行案件,可以將執(zhí)行案件歸為廣義的行政案件(共88件,42.7%)?？梢姾Ｑ蟓h(huán)境保護法既調整平等主體間的橫向平權關系,也調整不平等主體間的縱向隸屬關系。

2.2.1 民事案件

從民事案由角度看(見圖3),糾紛主要分為以下四大類型:一是“海事海商糾紛”(57件,27.7%),具體包括船舶污染損害責任糾紛,海上、通海水域的貨物運輸合同糾紛、污染損害責任糾紛和養(yǎng)殖損害責任糾紛等,是涉及海洋環(huán)境保護法最多的案件類型,原因在于海事海商活動與海洋生態(tài)環(huán)境具有天然聯(lián)系,容易涉及海洋環(huán)境保護問 題;二 是“合 同、準 合 同 糾 紛”(21件,10.2%),主要表現為平等民事主體之間的合同糾紛,具體包括船舶所有權交易、海域經營權轉讓、海洋開發(fā)協(xié)議、漁業(yè)承包合同等;三是“侵權責任糾紛”(19件,9.2%),具體包括環(huán)境污染責任糾紛、水污染責任糾紛和大氣污染責任糾紛等;四是“特殊訴訟程序案件”(10件,4.9%),具體包括生態(tài)環(huán)境保護民事公益訴訟、申請設立海事賠償責任限制基金等;其他民事案件類型還包括“物權糾紛”(4件,1.9%)、“人格權糾紛”(1件,0.5%),總體而言這部分占比很低,具有明顯的偶發(fā)性?？梢?民事案件重點圍繞海洋和環(huán)境兩大場域展開,并根據不同的主體身份、經營范圍、糾紛內容延伸出不同的糾紛面向。值得注意的是,在112件民事案件中,有19份裁判文書僅停留在二級案由,而未根據案件性質進一步細化案由;有2件裁判文書[(2002)桂民四終字第21號,(2005)桂民四終字第54號]出現了案由表述差錯,應由“環(huán)境污染侵權糾紛”更正為“環(huán)境污染責任糾紛”,即使考慮到案由的時效性,按照當時的《民事案件案由規(guī)定(試行)》,也應當由“環(huán)境污染侵權糾紛”更正為“環(huán)境污染損害賠償責任”;還有2份裁判文書[(2014)民申字第450號,(2016)魯民終328號]出現了案由歸類不當,應由“合同糾紛”更正為“海難救助合同糾紛”?？傮w上,瑕疵民事文書占比20.5%,這反映出部分司法人員精確把握案件性質的司法能力偏弱,從而降低了文書的嚴謹性,增加了裁判的隨意性,可能影響海洋環(huán)境保護法的規(guī)范價值。

圖3 民事案由的類型

2.2.2 行政案件

從行政案由角度看,廣義行政案件的種類更加多元、數量更加集中。由于少部分行政案件存在多個行政行為并列適用雙重案由,因此案由數量(91件)略高于案件數量(88件)。

具體而言,糾紛主要分為以下幾大類型:一是“行政處罰”(48件,23.3%),其中包括33件行政處罰非訴執(zhí)行案件,主要表現為海事活動主體擅自向海洋排放污水、傾倒垃圾,私自捕撈海洋漁業(yè)資源,未依法對建設項目開展環(huán)境影響評估等;二是“行政許可”(11件,5.3%),11件樣本案例均為海事活動主體不服環(huán)境保護部門出具的環(huán)境影響報告,而向法院提起的行政訴訟;三是“行政復議”(8件,3.9%),根據不同的前置行政行為可以劃分不同的行政復議行為,具體有行政批復及行政復議(5件)、行政處罰及行政復議(3件);其他行政案件類型還包括“不履行行政處理職責”(6件,2.9%)、“行政強制執(zhí)行”和“政府信息公開”(均為4件,1.9%)、“行政賠償”和“行政確認”(均為3件,1.5%)、“行政處理”(2件,1%)、“不履行查處環(huán)境違法行為職責公益訴訟”和“行政登記”(均為1件,0.5%),總體而言這部分占比略低,呈現離散分布樣式?？傮w上,較多的行政案件體現出我國海洋環(huán)境保護的執(zhí)法力度大,能有效打擊違法行為,保護海洋生態(tài)。

2.2.3 刑事案件

相比于前兩種案件類型,刑事案件數量很少,僅有6件[(2015)安刑初字第63號,(2018)粵0113刑初1327號,(2019)冀0203刑初124號,(2019)魯0786 刑初454號,(2020)新0109刑初44號,(2014)甬北刑初字第576號],犯罪行為分別為非法開采海砂(1件)、非法捕撈海洋漁業(yè)資源(3件)、非法傾倒污水(1件)、非法授予排污資質(1件);罪名分別是“非法采礦罪”“非法捕撈水產品罪”“污染環(huán)境罪”“濫用職權罪與受賄罪”?？傮w上,刑事案件與海洋環(huán)境密切相關,刑罰的嚴厲性能有效打擊破壞海洋生態(tài)的違法行為。不過,相關案件數量較少,側面反映出海洋環(huán)境保護法與刑法之間存在一定的銜接不當,刑法本身的謙抑性也限制了刑罰的發(fā)動,導致刑罰的可復用性降低。

3 海洋環(huán)境保護法的司法適用疑難

上述實證研究表明,海洋環(huán)境保護法在司法適用中存在一定程度的非規(guī)范性,具體表現為立法規(guī)則缺位、司法適用混亂和主體能力不足,前述問題亟待解決。

3.1 立法層面的困境

立法層面的困境主要是指規(guī)則供給不足、供給錯位的問題,規(guī)則供給會通過鏡像效應作用于裁判文書,規(guī)則供給適當會形成良性循環(huán)、規(guī)則供給偏差會導致錯誤疊加。具體而言:

3.1.1 海洋環(huán)境保護法的規(guī)則要素缺失,導致規(guī)則供給不足

根據規(guī)則二要素說,法律規(guī)則由行為模式、法律后果兩部分構成,行為模式是指法律規(guī)定人們可以作為、應當作為和禁止作為的行為方式,法律后果是指法律反應引發(fā)的法律結果[6],按照這一標準對海洋環(huán)境保護法的全部條款進行結構分析并相互索引,結果僅有35條(36.1%)符合規(guī)則二要素說,其余62條(63.9%)均存在部分規(guī)則要素缺失,可見該法多數條款缺乏規(guī)則要素與規(guī)范價值,難以真正發(fā)揮調整社會關系的功能。

3.1.2 海洋環(huán)境保護法的規(guī)則比例失調,導致規(guī)則供給錯位

從條文數看,根據內容差異條款大致可分為民事規(guī)則、行政規(guī)則、刑事規(guī)則和其他規(guī)則,海洋環(huán)境保護法共有97條,其中民事規(guī)則2條(2.1%)、行政規(guī)則89條(91.8%)、刑事規(guī)則1條(1%)和其他規(guī)則5條(5.2%);從字符數看,海洋環(huán)境保護法正文共計11 570字,其中民事規(guī)則271字(2.3%)、行政規(guī)則10 227字(88.4%)、刑事規(guī)則98字(0.8%)、其他規(guī)則974字(8.4%)?？梢?各個規(guī)則的條款比例和字符比例幾近相同,某種程度上海洋環(huán)境保護法就是一部海洋環(huán)境保護行政管理法。而樣本案例中共有民事案件112件(54.4%)、行政案件88件(42.7%)、刑事案件6件(2.9%),不難發(fā)現海洋環(huán)境保護法的司法需求更多集中于民事領域,這導致行政導向的立法現實與民事需求的司法適用之間形成巨大落差(見圖4),也能解釋為何海洋環(huán)境保護法多與其他法律規(guī)范配合適用,正因規(guī)則比例失調導致該法難以單獨處理民事糾紛。總體上,規(guī)則要素缺失、規(guī)則比例失調是海洋環(huán)境保護法司法適用的前置障礙,保障立法先行是解決司法適用疑難的前提條件。

圖4 立法現實條文數與司法適用案件數

3.2 司法層面的困境

司法層面的困境主要是指司法適用的主觀意愿不強、客觀能力不足的問題,司法適用會通過倍增效應放大制度效能,司法裁判適當能維護法律權威和公平正義,司法裁判不當會嚴重侵蝕法律尊嚴和司法公信。具體而言:

3.2.1 海洋環(huán)境保護法的司法適用比例偏低,折射出主觀意愿不強

一是海洋環(huán)境保護相關的糾紛較少進入司法程序,從數據來看,以“海洋環(huán)境保護法”為關鍵詞在威科先行法律信息庫搜索行政處罰書,共檢索出1 949份,而同期相同類型的司法案件為48件,訴訟占比僅為2.5%;二是海洋環(huán)境保護相關的訴訟較少引用海洋環(huán)境保護法,從數據來看,以“海洋環(huán)境保護”為關鍵詞在威科先行法律信息庫搜索裁判文書,共檢索出1 049份,而明確引用海洋環(huán)境保護法的司法案件為206件,引用占比僅為19.6%?？梢?法官不習慣運用該法解決海洋環(huán)境保護問題,原因可能在于法院對該法并不熟悉。

3.2.2 海洋環(huán)境保護法的司法適用效力偏弱,映射出客觀能力不足

一是模糊適用偏高(29%),如前文所述,法院和當事人更關注該法的“符號價值”,在裁判文書中僅寫明依據海洋環(huán)境保護法的相關規(guī)定,而未指向具體條款,這有損規(guī)則的約束力、司法的公信力和裁判的可信度;二是準用適用略多(18次),準用適用略多起因于過多的準用規(guī)則和稍差的司法能力,準用規(guī)則過多表明該法重宣示性、輕規(guī)范性,糾紛發(fā)生需借助其他法律規(guī)范予以解決,司法能力稍差表明司法人員對海洋環(huán)境保護法不甚了解,導致裁判出現準據化、格式化、簡單化,這進一步弱化司法規(guī)范功能;三是結合適用偏多(71%)(本處結合適用的認定依據:若單獨作為事實認定、說明理由或裁判依據的實體規(guī)范,則屬于單獨適用;若結合其他法律作為事實認定、說明理由或裁判依據的實體規(guī)范,則屬于結合適用),與準用適用相同,結合適用偏多揭示出該法存在立法粗糙、司法抽象等問題。總體上,海洋環(huán)境保護法的司法質量不高原因有二:一是立法供給不當導致的司法依據缺失;二是司法意愿不強與司法能力不足雙重疊加導致的司法“怠政”與“庸政”。

3.3 守法層面的困境

守法層面的困境主要是指海事活動主體知法、懂法、守法、用法的法律意識薄弱、法律能力不足的問題。具體而言:

3.3.1 部分海事活動主體的法律意識薄弱會引發(fā)不必要的糾紛

海洋環(huán)境保護法第五十五條規(guī)定:“任何單位未經國家海洋行政主管部門批準,不得向中華人民共和國管轄海域傾倒任何廢棄物?！睂Ｊ禄顒又黧w而言,本條適用頻率較高且規(guī)范內容相對明確,然而本條所涉海事糾紛竟多達15件(7.3%),均為海事活動主體未經相關部門許可擅自在相關海域傾倒廢物,例如“陳鍶案”[(2020)最高法行申11987號],陳鍶名下船只未取得海洋傾倒許可證擅自向海洋傾倒廢棄物,?？谑凶砸?guī)局責令其立即改正并罰款10萬元,該案歷經海事法院一審、高院二審、最高法再審,以陳鍶敗訴告終,類似糾紛還有(2017)粵72行初2號、(2017)魯民終861號等。誠然,以法律從業(yè)人員的法律標準苛求海事從業(yè)人員并不現實,但要求其掌握本行業(yè)的法律常識和操作規(guī)范無可爭議。

3.3.2 部分海事活動主體的法律能力不足會影響司法適用效果

從舉證能力看,一是舉證不能,部分當事人無法提供有助于查明事實真相的證據線索,如“梁亞福案”[(2020)廣海法初字第106號]和“深圳海隆公司案”[(2012)中一法張民一初字第712號],被告僅向法院提供了答辯狀,而未提供對應的證據,類似案件還有(2009)甬海法事初字第31號、(2013)廣海法初字第579號等;二是舉證無效,部分當事人雖提供了證據線索,但證據本身的客觀性和關聯(lián)性存疑,如“洪基寬案”[(2005)海事初字第006號],法院認定被告提交的證據缺乏關聯(lián)性,難以證明排污行為與損害結果之間的因果關系,類似案例還有(2010)廣海法初字第16號、(2019)瓊72民初227號等。從條文適用來看,一是引用次數存在落差,海洋環(huán)境保護法共被引用431次,其中當事人引用162次(37.6%)、法院引用269次(62.4%);二是引用條數存在差距,海洋環(huán)境保護法共97條,有41條被引用(42.3%),其中當事人引過25條(25.8%)、法院引過36條(37.1%),有5條當事人引用但法院未予回應,既體現出法院的回應性不足,又折射出當事人的引用質量可能欠佳?？傮w上,海洋環(huán)境保護法的守法現狀并不如意,影響了該法的實施效果。

4 海洋環(huán)境保護法的司法優(yōu)化路徑

海洋是高質量發(fā)展戰(zhàn)略要地,保護好海洋生態(tài)環(huán)境是關乎全面貫徹新發(fā)展理念、建設美麗中國和海洋強國的重要使命和任務。為防止海洋環(huán)境保護法的司法適用出現功能異化與路徑分化,應當發(fā)揮立法的引導功能、司法的保障功能、守法的基礎功能,以建立健全權責清晰、多方共治、協(xié)調高效的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。

4.1 立法定位:守正創(chuàng)新

立法文本承載了立法目的、政策導向和規(guī)范內容,其直接決定著立法質量、司法效果與守法狀態(tài)。為提升海洋環(huán)境保護法的司法適用效果,首先應當提升立法質量、規(guī)范立法表達、調整立法結構,以良法引導善治、促立法守正創(chuàng)新。[7]具體而言:

4.1.1 提升立法質量,堅持立改廢釋并舉

立改廢釋是法治建設與時俱進的必然要求,其內容如下:一是“立”的威嚴,增加法律的權威性;二是“改”的實效,增強法律的時效性;三是“廢”的堅決,減少法律的滯后性;四是“釋”的作用,加強法律的可視化。習近平生態(tài)文明思想旨在持續(xù)改善海洋生態(tài)環(huán)境,必然要求以海洋環(huán)境保護法為核心的海洋生態(tài)治理體系不斷推陳出新,而立改廢釋并舉即體現了與時俱進的精神,對建設美麗中國和海洋強國具有重大意義。[8]

4.1.2 規(guī)范立法表達,補足法律規(guī)則要素

一是細化立法表達、提升規(guī)范實效,海洋環(huán)境保護法的規(guī)范內容較粗、規(guī)范屬性較弱,應當減少原則性規(guī)定、準用性規(guī)則和委任性規(guī)則的比例,細化規(guī)范內容、增加可操作性。例如海洋環(huán)境保護法第十七條規(guī)定:“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,造成或者可能造成海洋環(huán)境污染事故的單位和個人,必須立即采取有效措施,及時向可能受到危害者通報,并向依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門報告,接受調查處理?！痹摋l并未寫明事故類型、措施類型等,標準模糊易導致行為遲疑,不利于及時修復海洋生態(tài)。就該條而言,事故類型應包括陸源污染、海岸工程污染、海洋工程污染、傾倒廢棄物污染、船舶作業(yè)污染;措施類型應包括修復原則(自然原則、系統(tǒng)原則等)和修復過程(分析診斷、方案設計、方案執(zhí)行等),不同事故對應不同措施實現分類規(guī)制。二是補足規(guī)則要素、慎用宣示性條款,可按照法律規(guī)則二要素“行為模式+法律后果”的分析框架逐一檢視各條款,對于缺乏法律后果的條款應予補足,包括民事責任、行政責任和刑事責任,確保法律的有效執(zhí)行;宣示性條款重在體現立法的價值導向,缺乏權利義務內容,其符號意義大于規(guī)范意義,占比過高會影響司法適用,今后修法需盡量控制非規(guī)范性條文的篇幅。

4.1.3 調整立法結構,平衡法律規(guī)則比例

海洋環(huán)境保護法的行政內容與民事內容比例失調,規(guī)則空白勢必導致裁判失據,今后應結合海事活動內容、海事糾紛頻率適當增加民事內容占比,可參考環(huán)境保護法將民事責任主體由單一的海事活動主體擴大至環(huán)境影響評價機構、環(huán)境檢測機構、環(huán)境設備運營結構等,同時增加民事程序內容,包括訴訟時效、公益訴訟適格主體等。[9]

4.2 司法定位:精益求精

法律條文是靜態(tài)的,經由司法裁判映入動態(tài)社會生活,公正的司法能釋放立法價值、維護公平正義,不公的司法會扭曲立法本意、危害社會秩序。實證研究表明,“合法+合理”雙重標準檢驗下的樣本裁判文書存在相當比例的司法失范,嚴重影響了司法社會效果。

為改善海洋環(huán)境保護法的司法裁判現狀,需從以下方位予以補正:(1)指明條文依據,增強司法明確性。從數據看,樣本案例的模糊引用共計143次(33.2%),另外還有少量準用引用,引用不規(guī)范會減損裁判的可接受度。從邏輯看,法條依據是裁判文書形成的規(guī)范基礎,有效的裁判文書應當在“說明理由”和“裁判依據”部分指明法律名稱、條款名目,并將條文內容予以列示,做到“有用必引”。(2)增加裁判說理,增強司法公信力。指明依據屬于形式司法正義,增加說理則屬于實質司法正義。從案例看,樣本案例的裁判說理呈現簡單化傾向,“裁判理由”部分僅是法條的機械堆砌,缺乏嚴謹的司法論證過程,難以形成邏輯閉環(huán)和裁判可視。從邏輯看,若案件事實簡單清晰,與法律規(guī)定高度重合時,簡單化的裁判說理并無不妥;若案件事實錯綜復雜,與法律規(guī)定相差甚遠時,則需要法官梳理案件事實、澄清法律含義,將事實與法律相結合并推理出唯一結論,裁判文書需清楚呈現推理前提、過程和結論,確保結論的可接受性,做到“有引必釋”。(3)規(guī)范文書表達,增強司法標準化。規(guī)范表達重在提高文書表述的專業(yè)化、標準化,即在以事實為根據、以法律為準繩、以推理為邏輯的文書生成過程中,運用規(guī)范的語言表達、正確的語言結構、精準的法律術語、恰當的法律修辭來釋法明理、寓教于審,同時語言表達須與法律解釋方法、邏輯推理形式相融合,限制法官自由裁量權不當擴張?？傮w上,司法應當具備服務性、能動性和高效性三個特征,服務體現于促進經濟發(fā)展、維護社會秩序、保障人民權益,能動體現于主動調查研究分析社會形勢、主動回應社會需求改進司法工作、主動延伸審判職能參與社會治理,高效體現于根據發(fā)展階段未雨綢繆、提前布局,努力提升司法服務質量。[10-11]

4.3 守法定位:奉公守法

“人民權益要靠法律保障,法律權威要靠人民維護?！盵12]實證研究表明,海事活動主體的法律意識薄弱、法律能力不足影響了法律實施效果。

為提升海洋環(huán)境保護法的規(guī)范效能,需從以下角度予以補正:

4.3.1 增強海事主體的守法意識

該處對海事主體需作擴大解釋,既包括海事活動經營主體,也包括海事行政執(zhí)法主體,前者屬于海事從業(yè)人員,其經營活動與海洋生態(tài)息息相關,要求必須在相關海事法律法規(guī)范圍內活動無可厚非;后者屬于海事執(zhí)法人員,其作為法律執(zhí)行者更應當帶頭守法,必須強化法治意識、運用法治思維、嚴格規(guī)范執(zhí)法行為、加大法律宣傳力度,從而推動法律執(zhí)行者與法律遵循者的良性互動。[13]

4.3.2 增強海事主體的法律能力

法律能力的培養(yǎng)需多方共同發(fā)力,一是相關的政法部門、執(zhí)法部門需加強法治宣傳與引導,及時公布并解讀海事相關法律法規(guī)[14];二是相關的行業(yè)協(xié)會、公益組織需提供法律學習渠道,組織從業(yè)人員開展法律技能培訓,提高依法從業(yè)能力;三是海事從業(yè)主體需培養(yǎng)知法、懂法、守法、用法的法律能力,主動按照法律要求安排生產經營活動,提高海洋生態(tài)保護意識和權利維護意識,一旦發(fā)生污染立即采取有效行動并及時通知受損主體和主管部門。[15]