從本輪電荒應(yīng)對(duì)看中國(guó)能源市場(chǎng)化改革

●中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院兼職教授 吳疆

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)能源領(lǐng)域開(kāi)展了持續(xù)不斷的以市場(chǎng)化為指向的改革。從政企分開(kāi)、多元投資起步，電力部、煤炭部、石油部紛紛成為歷史，多元所有制的豐富市場(chǎng)主體構(gòu)成多層次的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，電力、油氣領(lǐng)域的網(wǎng)運(yùn)分離頑強(qiáng)推進(jìn)深入人心，國(guó)際、國(guó)內(nèi)、現(xiàn)貨、期貨等多品類(lèi)、多類(lèi)型、多層次市場(chǎng)搭建逐步推進(jìn)。40余年來(lái)，雖然經(jīng)歷諸多困頓曲折與不同評(píng)價(jià)，但市場(chǎng)化的旗幟始終未倒；雖然各方已開(kāi)展諸多突破創(chuàng)新與不懈努力，但確實(shí)依然處于“改革在路上”的狀態(tài)——2021年的新一輪電荒，更是反映出中國(guó)能源市場(chǎng)化改革在當(dāng)前階段亟待重視與應(yīng)對(duì)的若干問(wèn)題。

能源市場(chǎng)化改革之前置條件

能源市場(chǎng)化改革的內(nèi)涵，至少應(yīng)包含明晰產(chǎn)權(quán)和有效競(jìng)爭(zhēng)這兩部分。其中明晰產(chǎn)權(quán)，需要建立同等有效的私權(quán)與公權(quán)制度，既包括企業(yè)、消費(fèi)者等私權(quán)主體塑造、權(quán)利維護(hù)，同時(shí)也必須包括政府、行業(yè)、社會(huì)各層面公權(quán)的能力建設(shè)、約束與規(guī)范；而有效競(jìng)爭(zhēng)，則需要從規(guī)則體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等多角度，為市場(chǎng)主體之間公平有效競(jìng)爭(zhēng)行為提供保障與引導(dǎo)。改革開(kāi)放40余年，在市場(chǎng)主體塑造已經(jīng)深入持久的同時(shí)，各級(jí)各類(lèi)公權(quán)建設(shè)問(wèn)題日益浮現(xiàn)，成為進(jìn)一步深化改革、實(shí)現(xiàn)“好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的前置條件。

公權(quán)的制度設(shè)計(jì)——要不要管？管成啥樣？到底管啥？怎么來(lái)管？由誰(shuí)來(lái)管？這是公權(quán)制度設(shè)計(jì)的一系列底層問(wèn)題。以本輪電荒為例，一是從管制職能上看，改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)于電煤管理呈現(xiàn)從統(tǒng)、到放、再到收的歷史往復(fù)，先從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、放松管制到煤炭訂貨會(huì)、產(chǎn)運(yùn)需銜接會(huì)，近年又重新加強(qiáng)管制，但本輪電荒暴露出在產(chǎn)能、產(chǎn)量、進(jìn)出口均已施行管制的情況下，獨(dú)獨(dú)放任煤價(jià)暴漲，這從管制職能的設(shè)置角度來(lái)看，顯然是不合邏輯的。二是從管制目標(biāo)看，一方面放任煤價(jià)從2020年均價(jià)577元/噸、最高價(jià)788元/噸暴漲到2021年最高價(jià)2600元/噸（均為秦皇島5500典型煤價(jià)，下同），另一方面限制煤電上網(wǎng)電價(jià)上浮不超過(guò)20%并作為重大改革突破。在相鄰產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，一個(gè)將3～4倍漲價(jià)視為市場(chǎng)正?，F(xiàn)象，一個(gè)將20%漲幅限制視為合理管制措施，充分反映了管制目標(biāo)體系的混亂，或者說(shuō)尚無(wú)體系（關(guān)于比價(jià)、聯(lián)動(dòng)的評(píng)價(jià)與監(jiān)控）。三是從管制手段看，2015年電改9號(hào)文第10條“改革電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式”至今沒(méi)有到位，輸配電與購(gòu)售電混業(yè)經(jīng)營(yíng)、依然堅(jiān)守企業(yè)層面經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，作為“管住中間”的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，電荒當(dāng)前未能分擔(dān)一部分價(jià)格壓力，公權(quán)制度設(shè)計(jì)的缺陷導(dǎo)致電荒下失去了一個(gè)本可大有作為的公器。

公權(quán)的能力建設(shè)——本輪電荒與2008年電荒的機(jī)理完全一致，都是國(guó)際金融危機(jī)-能源危機(jī)在國(guó)內(nèi)的映射，但目前中國(guó)能源管制能力處于改革開(kāi)放以來(lái)最低谷，實(shí)際應(yīng)對(duì)效果明顯遜色于2008年：一是2008年曾經(jīng)積極運(yùn)用價(jià)格封頂、漲幅限定、約談煤企等手段抑制煤價(jià)，而本輪電荒卻放任煤價(jià)暴漲3～4倍，并以市場(chǎng)為理由放棄干預(yù)這樣明顯不合理的價(jià)格行為；二是2008年明確提出清理中間加價(jià)，而本輪電荒放任數(shù)萬(wàn)家煤炭中間機(jī)構(gòu)9月份搶煤抬價(jià)、10月份強(qiáng)制變現(xiàn)從國(guó)有發(fā)電廠吸血；三是2008年各地積極應(yīng)對(duì)電荒跑煤拜電，而本輪電荒卻在“有序用電”中以保居民用電為功，而難以解決工商業(yè)限電；四是2008年發(fā)電廠虧損基本在發(fā)電企業(yè)內(nèi)部消化，而本輪電荒下，發(fā)電廠普遍資金鏈斷裂，如果繼續(xù)延宕不休勢(shì)必向銀行等金融領(lǐng)域傳遞并放大風(fēng)險(xiǎn)；五是2008～2012年電荒5年間，私人煤老板侵占約10000億元規(guī)模的資源溢價(jià)，而本輪電荒中，國(guó)資國(guó)企已經(jīng)控盤(pán)的煤炭行業(yè)再次出現(xiàn)3000億元規(guī)模暴利。

總之，本輪電荒再次反映出，目前中國(guó)能源領(lǐng)域的公權(quán)制度設(shè)計(jì)與能力建設(shè)，均存在顯著的不合理不到位，能源市場(chǎng)化改革的前置條件歷史性欠賬，先天不足亟待后天補(bǔ)課。

能源市場(chǎng)化改革之現(xiàn)實(shí)治理

不論企業(yè)還是政府，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的必要角色；不論市場(chǎng)機(jī)制還是政府管制，其本身都是手段，而非目的。本輪電荒與2008年電荒高度相似，本質(zhì)上就是市場(chǎng)失靈，就是國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊。在這種情況下，不論中國(guó)還是西方國(guó)家，都需要政府出手干預(yù)市場(chǎng)，由此轉(zhuǎn)化為特殊時(shí)期一種國(guó)家治理能力的較量，2600元/噸煤價(jià)相當(dāng)于電價(jià)漲0.7元/千瓦時(shí)、一年翻倍，任何國(guó)家任何電力用戶都難以對(duì)此無(wú)動(dòng)于衷，治理不好就是巨大社會(huì)損失，治理好則可以在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。但現(xiàn)實(shí)中，本輪電荒時(shí)至今日的治理效果仍不盡人意，治理理念、執(zhí)政能力均存在顯著缺陷。

本輪電荒的暴利特征——本輪電荒中，哄抬物價(jià)、牟取暴利的特征非常顯著，是一種典型的市場(chǎng)失靈：一是“短期+巨額利潤(rùn)跳增”的不正常性，2008—2012年的五年電荒，煤炭行業(yè)累計(jì)利潤(rùn)從此前5年的2764億元跳增到15895億元，2021年電荒初始，煤炭行業(yè)利潤(rùn)即從上年的2223億元跳增到5000～6000億元（預(yù)計(jì)）。二是“價(jià)格脫離成本+背離供需”的不合理性，2008—2012年電荒期間“煤價(jià)跟著油氣走，國(guó)內(nèi)跟著國(guó)外走”，本輪電荒國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格與國(guó)際煤價(jià)走勢(shì)的起步時(shí)間、過(guò)頂時(shí)間、漲價(jià)幅度，甚至降價(jià)幅度均呈現(xiàn)高度的隨動(dòng)特征、亦步亦趨。三是“侵占資源溢價(jià)+背離國(guó)企責(zé)任”的不正當(dāng)性，根據(jù)憲法第九條：“礦藏等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有”，電荒期間煤炭行業(yè)借助國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)而謀取的萬(wàn)億規(guī)模額外利潤(rùn)屬于典型的資源溢價(jià)，不應(yīng)由個(gè)別企業(yè)、個(gè)別行業(yè)、個(gè)別地區(qū)占有，同時(shí)出現(xiàn)的電廠虧損、大范圍電荒更使國(guó)民福利與國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序受到嚴(yán)重?fù)p害，這些都是不應(yīng)該的。新冠肺炎疫情以來(lái)，國(guó)際關(guān)系緊張，國(guó)際秩序失控，國(guó)際治理倫理崩壞，國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈岌岌可危，與2008年與2021年類(lèi)似的國(guó)際金融危機(jī)和能源危機(jī)，大概率將更頻繁地出現(xiàn)，亟需在傳統(tǒng)產(chǎn)能產(chǎn)量管制的基礎(chǔ)上，更加勇敢地直面外來(lái)危機(jī)，更加決斷地管控價(jià)格異動(dòng)——事實(shí)上，面對(duì)這種國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)所誘發(fā)的電荒類(lèi)型，正是可以體現(xiàn)中國(guó)宏觀調(diào)控治理能力的時(shí)刻，正是可以體現(xiàn)中國(guó)煤炭領(lǐng)域資源優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)的時(shí)刻，這本又是一個(gè)可以像應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情一樣“風(fēng)景獨(dú)好”的機(jī)會(huì)。

本輪電荒的公權(quán)責(zé)任——任何市場(chǎng)的設(shè)計(jì)都是有邊界的，只能適用一定限度的“正常情景”。例如在能源領(lǐng)域，面對(duì)晝夜、季節(jié)、豐枯、投資時(shí)序等造成的供需缺口，盡可自由放任，一次二次能源價(jià)格自動(dòng)聯(lián)動(dòng)，向終端傳導(dǎo)信號(hào)；但當(dāng)異常情景出現(xiàn)，例如2008年或2021年這樣國(guó)際金融危機(jī)和能源危機(jī)造成的市場(chǎng)失靈之時(shí)，就無(wú)法再僅僅依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)（甚至市場(chǎng)還可能放大波動(dòng)），公權(quán)部門(mén)就必須積極干預(yù)，合理運(yùn)用各種手段應(yīng)對(duì)電荒、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序。也就是說(shuō)，市場(chǎng)需要一個(gè)看護(hù)者，既不能無(wú)端干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行、長(zhǎng)期抑制電價(jià)的正常波動(dòng)，也不能放任煤價(jià)的異常走勢(shì)、放任上萬(wàn)億元規(guī)模的資源溢價(jià)流失對(duì)國(guó)民福利與經(jīng)濟(jì)秩序造成傷害，這個(gè)看護(hù)者既不能存在感太強(qiáng)，也不能形同虛設(shè)對(duì)“野蠻人”橫行視若無(wú)睹，但本輪電荒，有關(guān)部門(mén)顯然并沒(méi)有積極、合理地履行自己的職責(zé)，一是根據(jù)《價(jià)格法》第三十條“當(dāng)重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，各級(jí)人民政府可以采取多種干預(yù)措施”，第三十一條“當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格總水平出現(xiàn)劇烈波動(dòng)等異常狀態(tài)時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采取多種緊急措施”，特別是《價(jià)格法》第二十六條所明確的“穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平是國(guó)家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)”，對(duì)于這種煤價(jià)異常引發(fā)大面積限電限產(chǎn)，有關(guān)部門(mén)是完全有權(quán)力有手段、更是有責(zé)任直接針對(duì)煤炭?jī)r(jià)格采取干預(yù)措施的。二是以逼迫發(fā)電廠儲(chǔ)煤為核心應(yīng)對(duì)電荒，雖有短期作用，但不僅相當(dāng)于逼迫國(guó)企高位接盤(pán)，加劇虧損，而且進(jìn)一步惡化發(fā)電廠財(cái)務(wù)狀況，電荒勢(shì)必反復(fù)重演，另外也給提供政策性貸款的金融機(jī)構(gòu)埋下隱患，威脅國(guó)家金融穩(wěn)定；三是以提高煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量為重點(diǎn)應(yīng)對(duì)電荒，但煤價(jià)從2600元/噸下降到1000元/噸僅僅是與國(guó)際煤價(jià)降幅持平，反證并非增產(chǎn)之功勞，而煤價(jià)停在1000元/噸高價(jià)，不回歸2020年577元/噸水平就急于逼迫發(fā)電企業(yè)簽城下之盟，相當(dāng)于增加了0.13元/千瓦時(shí)的發(fā)電成本，依然沒(méi)有改變虧損-電荒的惡劣形勢(shì)。

總之，本輪電荒再次反映出，對(duì)于市場(chǎng)失靈的治理失靈，是更大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。沒(méi)有有效的公權(quán)治理，就難以維護(hù)有效的市場(chǎng)。政府是市場(chǎng)的一部分，不能以市場(chǎng)之名而推卸治理責(zé)任。不該管的不要瞎管，但該管的時(shí)候，特別是本輪電荒這樣典型的市場(chǎng)失靈時(shí)刻，則必須要管起來(lái)，而且要專(zhuān)業(yè)地負(fù)責(zé)任地管好。

能源市場(chǎng)化改革之未來(lái)演進(jìn)

改革開(kāi)放以來(lái)，能源領(lǐng)域的發(fā)展一直走在改革的前沿，一直堅(jiān)守著市場(chǎng)化的大旗，而這種市場(chǎng)化改革，也是多形態(tài)、多階段，不斷演進(jìn)升級(jí)的。以應(yīng)對(duì)電荒為例，1978—1995年，中國(guó)長(zhǎng)期缺電，不適應(yīng)改革開(kāi)放的需求，針對(duì)投資短缺、獨(dú)家辦電的主要矛盾，實(shí)施了政企分開(kāi)、多家辦電的市場(chǎng)化改革；2003—2006年，亞洲金融危機(jī)后投資審批政策失誤、停建電廠，針對(duì)裝機(jī)硬缺、省間壁壘的主要矛盾，實(shí)施了放松管制、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革；而當(dāng)前，新一輪電荒提示我們，中國(guó)能源又將面臨新的矛盾與挑戰(zhàn)，市場(chǎng)化改革需要繼續(xù)演進(jìn)與深化。

多元化政策目標(biāo)——隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，電力能源作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其政策目標(biāo)越來(lái)越多元化，既要保障供應(yīng)，又要限制高價(jià)，還要低碳轉(zhuǎn)型，為了實(shí)現(xiàn)安全性+經(jīng)濟(jì)性+外部性（環(huán)保低碳）的協(xié)同發(fā)展，需要越來(lái)越高的公共治理水平和智慧。本輪國(guó)際金融危機(jī)和能源危機(jī)，除了新冠肺炎疫情背景，加之低碳背景，從歐美國(guó)家終端能源價(jià)格飛漲、到中國(guó)發(fā)電廠虧損大面積拉路限電，低碳發(fā)展帶來(lái)更加復(fù)雜的矛盾因素、電煤—煤電的晦暗前景帶來(lái)更大的電荒風(fēng)險(xiǎn)，一次能源、二次能源之間，高碳能源、低碳能源、無(wú)碳能源之間，都需要探索更好的協(xié)同、更有效的治理，原有高碳能源系統(tǒng)、未來(lái)低碳—無(wú)碳能源系統(tǒng)之間，都需要更好的謀劃與監(jiān)控，否則即使沒(méi)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)，依然可能出現(xiàn)“可控出力短缺”等新型電荒.目前還沒(méi)有現(xiàn)成的成功的適合14億人口共同富裕的低碳模式，“先立后破”對(duì)于應(yīng)對(duì)低碳轉(zhuǎn)型過(guò)程中的危機(jī)與挑戰(zhàn)啟示深遠(yuǎn)。最終在政策領(lǐng)域，應(yīng)以第二個(gè)百年目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，充分認(rèn)識(shí)煤炭對(duì)于中國(guó)能源的兜底價(jià)值；在以新能源（電量）為主的新型電力系統(tǒng)構(gòu)建中，充分認(rèn)識(shí)煤電裝機(jī)的（電力）兜底價(jià)值；進(jìn)而充分認(rèn)識(shí)煤電—電煤國(guó)有企業(yè)在國(guó)家宏觀治理中的兜底價(jià)值，不論煤電國(guó)企，還是電煤國(guó)企，既應(yīng)積極避免財(cái)務(wù)虧損而影響供應(yīng)能力，同時(shí)更應(yīng)主動(dòng)避免追求暴利而丟掉這份社會(huì)責(zé)任與政治責(zé)任。

非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式——隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，煤電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)持續(xù)下降、投資回報(bào)微薄、融資日益困難，面對(duì)規(guī)模進(jìn)一步壓減、逐漸淪為調(diào)峰應(yīng)急電源的前景，不僅發(fā)電企業(yè)失去投資動(dòng)力，煤炭企業(yè)同樣懷有謹(jǐn)慎投資、短期牟取暴利的心理。而在儲(chǔ)能等技術(shù)瓶頸獲得突破之前，越是提高風(fēng)電光伏等新能源占比，將越需要足夠多的煤機(jī)支撐（風(fēng)電光伏的容量可信度趨近于零，2021年9月典型日東北電網(wǎng)3500萬(wàn)千瓦風(fēng)電裝機(jī)最低出力紀(jì)錄僅3.4萬(wàn)千瓦），如果相關(guān)體制機(jī)制問(wèn)題不設(shè)法解決，電荒勢(shì)必長(zhǎng)期起伏延宕，煤—電供應(yīng)將陷入又短缺又昂貴的窘境。

在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，對(duì)于煤電—電煤領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，既要為電力系統(tǒng)提供容量支撐與安全應(yīng)急，又要讓出電量空間支持低碳環(huán)保，既要滿足安全保障與靈活調(diào)節(jié)性能，又要維持經(jīng)濟(jì)性支撐國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，必然逐步趨向“高產(chǎn)能+低產(chǎn)出+高投入+低回報(bào)”的非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式。由此，從2008年電荒時(shí)的“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”，到本輪電荒重演的“計(jì)劃煤、管制電”，再到未來(lái)“兩高兩低”的非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式，煤電-電煤注定是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中高度管制的特殊領(lǐng)域，注定只能是有限競(jìng)爭(zhēng)而非完全競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)從追求經(jīng)典市場(chǎng)化模式，而需要特殊產(chǎn)業(yè)制度設(shè)計(jì)，一方面要為煤電包括煤炭提供容量（產(chǎn)能）補(bǔ)償機(jī)制，經(jīng)濟(jì)成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期，另一方面可通過(guò)高比例國(guó)資國(guó)企打造有人兜底型的“廉價(jià)而充?！?。

筆者認(rèn)為，這同樣是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體現(xiàn)、同樣是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系的組成部分與生命形態(tài)，在未來(lái)低碳化的能源系統(tǒng)中，不論煤電還是煤炭，相當(dāng)大比例將更多趨向于儲(chǔ)備性資源、儲(chǔ)備性產(chǎn)能、儲(chǔ)備性設(shè)施的角色定位，特別是煤炭領(lǐng)域也將像發(fā)電一樣逐步建立制度性的產(chǎn)能備用機(jī)制，不斷提高煤炭產(chǎn)能的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)能力，最終通過(guò)煤電—電煤之間更緊密的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，進(jìn)行更好的合作，而非零和競(jìng)爭(zhēng)，形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的能源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備機(jī)制，而作為這樣命中注定的非暴利產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，2008年或2021年電荒周期中，向全國(guó)人民攫取萬(wàn)億元資源溢價(jià)的歷史不應(yīng)再重演了。

總之，不論過(guò)去、現(xiàn)在還是未來(lái)，從電荒應(yīng)對(duì)看中國(guó)能源市場(chǎng)化改革，狹義的市場(chǎng)失靈是不值得大驚小怪的；但從廣義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系層面看，對(duì)于市場(chǎng)失靈的治理失靈才是更值得關(guān)注的問(wèn)題，市場(chǎng)主體私權(quán)塑造與公權(quán)治理能力建設(shè)必須同步。面對(duì)與2008年類(lèi)似的外來(lái)沖擊，2021年的電荒本來(lái)完全可以避免重演，至少絕不應(yīng)再拖延5年，中國(guó)完全可以充分發(fā)揮“煤炭資源+國(guó)有煤企+黨的領(lǐng)導(dǎo)”這三大優(yōu)勢(shì)，完全可以做到不漲少漲煤價(jià)、完全可以盡力避免電荒。

改革開(kāi)放40余年，中國(guó)早已經(jīng)走過(guò)討論“要不要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的歷史階段，在能源領(lǐng)域，市場(chǎng)化改革早已是大勢(shì)所趨、勢(shì)不可擋；而當(dāng)下更重要的課題，則是如吳敬璉先生所說(shuō)，要建立一個(gè)好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不要建立一個(gè)壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。相信在一個(gè)好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，是可以最大限度避免電荒發(fā)生，或能夠積極有效應(yīng)對(duì)電荒肆虐的，這一點(diǎn)是值得進(jìn)一步深化改革，不斷探索、不斷實(shí)踐的。