歐美水生態(tài)環(huán)境管理歷程和現(xiàn)狀研究

□ 鄭軍 李樂 鄭靜

水環(huán)境管理是保護(hù)流域水環(huán)境所采取的所有活動(dòng)的綜合，包括流域水環(huán)境管理和區(qū)域水環(huán)境管理。目前水環(huán)境管理體系處于國際領(lǐng)先水平的國家和區(qū)域主要是美國、歐洲、日本、韓國、新加坡等。日、韓的水環(huán)境管理體系脫胎于美國，所以世界上主要的水環(huán)境管理體系為美國和歐洲兩大體系。

歐美等發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了“先污染，后治理”的發(fā)展歷程，從20 世紀(jì)60 年代開始，逐漸從對流域的使用開發(fā)轉(zhuǎn)向水環(huán)境治理。水環(huán)境治理階段大致分為污染的初期治理、污染源控制與治理、水體的生態(tài)修復(fù)和流域尺度的系統(tǒng)治理修復(fù)。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本完成了流域污染治理的過程，水污染治理目標(biāo)已由單純的“污染控制”發(fā)展為“水生態(tài)的修復(fù)與恢復(fù)”，實(shí)現(xiàn)由“水污染控制”向“流域水生態(tài)系統(tǒng)健康保護(hù)”的轉(zhuǎn)變。

一、歐盟的治水歷程及其水生態(tài)環(huán)境管理體系

歐盟對水資源管理高度重視，其環(huán)境政策可追溯到1972年召開的歐洲共同體成員國國家和政府首腦高峰會(huì)議。會(huì)議首次提出在共同體內(nèi)部建立共同保護(hù)環(huán)境的政策框架，這是歐洲聯(lián)盟委員會(huì)開始定期發(fā)布環(huán)境行動(dòng)方案的開端。此后，歐盟為保護(hù)湖泊、河流、地下水和沿海水域并將污染降低到安全水平，在水環(huán)境領(lǐng)域制定了統(tǒng)一的目標(biāo)和要求，2002年12月22日，形成了《歐盟水框架指令》（WFD）?；仡櫄W盟治理歷程，以WFD出臺(tái)為標(biāo)志，可以細(xì)分為兩大進(jìn)程、五個(gè)階段。

1.《歐盟水框架指令》（WFD）出臺(tái)前的治水進(jìn)程（逐漸形成時(shí)期）

第一個(gè)階段為1975年至1980年，針對境內(nèi)自然水體不斷惡化的狀況，歐盟開展了第一批有關(guān)水的立法工作，主要側(cè)重于公共衛(wèi)生并制定了保護(hù)目標(biāo)。1976年頒布的飲用水源地地表水指令75/440/EEC，將地表水劃分為3類，并規(guī)定第3類不能飲用；危險(xiǎn)物質(zhì)指令76/464/EEC，規(guī)定降低和消除向內(nèi)陸和海岸排放危險(xiǎn)物質(zhì)，并以其他指令為配套明確了排放限值；洗浴用水指令76/160/EEC，規(guī)定了海岸和淡水游泳區(qū)的19項(xiàng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。1978年，為了保護(hù)或改善維持魚類生命的淡水質(zhì)量，使淡水的水質(zhì)適合于某些魚類的養(yǎng)殖，出臺(tái)了指令78/659/EEC，規(guī)定了淡水魚類養(yǎng)殖的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；1979年，出臺(tái)了保護(hù)野生鳥類生存的指令79/409/ EEC、保護(hù)和提高貝類養(yǎng)殖區(qū)海水質(zhì)量的貝類水質(zhì)要求指令79/923/EEC。

第二個(gè)階段為1980年至1990年，歐盟第二批有關(guān)水的立法工作更加關(guān)注污染源頭控制，對污染物的排放限值做出統(tǒng)一規(guī)定。1982年到1986年，理事會(huì)先后發(fā)布了汞排放限值指令82/176/EEC和84/156/EEC、鎘排放限值指令83/513/EEC、六氯環(huán)己烷排放限值指令84/491/EEC和特殊危險(xiǎn)物質(zhì)排放限值指令86/280/EEC（主要為DDT、五氯苯酚），對污染物的排放限值和質(zhì)量目標(biāo)做出規(guī)定。1986年，為保護(hù)農(nóng)業(yè)使用污泥時(shí)的環(huán)境，發(fā)布了指令86/278/EEC。雖然這種方法是有效的，但指令將環(huán)境系統(tǒng)簡化為參數(shù)，沒有對實(shí)際環(huán)境狀況進(jìn)行系統(tǒng)評估，未充分考慮水生生態(tài)系統(tǒng)的健康狀況。并且，歐盟逐漸意識(shí)到這些單獨(dú)的指令不能達(dá)到預(yù)期的效果，不能最終改善地表水生態(tài)狀況。出臺(tái)統(tǒng)一水環(huán)境政策的想法在1990年萌生。

第三個(gè)階段為1991年到2000年，歐盟開始關(guān)注城市廢水和農(nóng)業(yè)徑流造成的污染。在這一階段的立法包括：1991年頒布了有關(guān)城鎮(zhèn)污水廠廢水處理的指令91/271/EEC、有關(guān)農(nóng)業(yè)面源硝酸鹽污染控制的指令91/676/EEC，來限制允許排放到水環(huán)境中的污染物負(fù)荷，同年還發(fā)布了關(guān)于將植物保護(hù)產(chǎn)品投放市場的指令91/414/EEC；1992年發(fā)布了關(guān)于自然棲息地和野生動(dòng)植物保護(hù)的指令92/43/EEC。盡管這些指令在解決特定污染方面取得了成功，但所采取的措施往往忽略了不同地理尺度下生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和相互依賴性。1993年，生態(tài)水質(zhì)指令（COM 93680）第一次嘗試提出了“MS框架”，通過控制點(diǎn)源和擴(kuò)散源污染的舉措改善所有地表水體的生態(tài)質(zhì)量。經(jīng)過了長達(dá)數(shù)年的談判后，《歐盟水框架指令》于1997年首次提出議案，仍然保留生態(tài)水質(zhì)指令提案的主要內(nèi)容，并將范圍擴(kuò)大到地下水資源、水量處理。2000 年12月，歐盟正式頒布了WFD指令2000/60/EC，確立了水環(huán)境及資源全方位綜合管理的政策，引導(dǎo)水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入全新的階段。

自2000年頒布實(shí)施以來，WFD指令致力于讓歐洲的水環(huán)境能夠同時(shí)滿足人類需求和動(dòng)植物群落的需要，其先進(jìn)的水環(huán)境評價(jià)體系、嚴(yán)格的污染管理標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的水生態(tài)保護(hù)觀念和特別的法律效力都在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。WFD指令是一項(xiàng)重要的政策倡議，通過一個(gè)框架法規(guī)統(tǒng)一了歐盟水環(huán)境政策的方方面面，為成員國設(shè)定了一致認(rèn)可的水質(zhì)目標(biāo)，并將指令的執(zhí)行權(quán)移交給成員國，指導(dǎo)其努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境的健康可持續(xù)發(fā)展。這個(gè)框架法規(guī)整合了歐盟原有的零散的水環(huán)境法規(guī)，涵蓋了水資源利用（飲用水、地下水等）、水資源保護(hù)（城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評價(jià)、污染防治等）、防洪抗旱和棲息地保護(hù)，明確了水資源及環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，并規(guī)定了各項(xiàng)任務(wù)的完成期限，對各項(xiàng)措施的實(shí)施方法給出了基礎(chǔ)性解釋。這個(gè)框架法規(guī)還制定了一系列目標(biāo)：①減少污染，防止水生態(tài)系統(tǒng)狀況的惡化并改善其狀況；②促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用；③減少有害物質(zhì)造成的污染；④逐步減少地下水污染；⑤減輕洪災(zāi)與旱災(zāi)的影響。WFD指令授權(quán)歐洲委員會(huì)可以對水污染防治提出議案或建議，突破了傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分方式，促使了各成員國水環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變，在行政機(jī)構(gòu)的構(gòu)建、信息和評估的編纂、公眾意識(shí)提高等方面都有明顯成效，給成員國的水環(huán)境管理帶來了新的動(dòng)力和重大進(jìn)步。

2.《歐盟水框架指令》（WFD）出臺(tái)后的治水進(jìn)程（完善成熟時(shí)期）

第四個(gè)階段為2000年到2020年，歐盟在WFD指令的完善過程中，對原有多項(xiàng)法律進(jìn)行了清理，通過廢除、替代、合并和更新等不同方式，形成了水環(huán)境一體化管理的最高層次的主體法律。2000年后，WFD指令2000/60/EC中的一些內(nèi)容先后被一系列相關(guān)指令替代，包括水政策領(lǐng)域的優(yōu)先物質(zhì)清單2455/2001/EC和指令2008/32/EC、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2008/105/EC、二氧化碳地質(zhì)儲(chǔ)存指令2009/31/EC、水環(huán)境優(yōu)先物質(zhì)指令2013/39/EU、水框架指令2014/101/EU等。2003年年底，WFD指令被納入各成員國的相關(guān)法律，并于2007年取代了指 令75/440/EEC、77/795/EEC、79/869/EEC，于2013年取代了指 令76/464/EEC、78/659/EEC、79/923/EEC。

歐盟一直高度重視水環(huán)境污染物標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。2001年，為了實(shí)現(xiàn)良好地表水化學(xué)狀態(tài)的目標(biāo)并控制優(yōu)先污染物含量，歐盟對優(yōu)先污染物質(zhì)做出了規(guī)定，發(fā)布了指令2455/2001/EC，制定了水環(huán)境優(yōu)先污染物清單。這一清單共包含 33 種化學(xué)物質(zhì)，取代了危險(xiǎn)物質(zhì)指令76/464/EEC中的物質(zhì)清單。此次優(yōu)先污染物的篩選主要根據(jù)COMMPS程序進(jìn)行計(jì)分排序，計(jì)分指標(biāo)包括兩類，即化學(xué)物質(zhì)危害的對應(yīng)指標(biāo)和物質(zhì)的暴露水平指標(biāo)。優(yōu)控污染物清單篩選程序綜合考慮了污染物在環(huán)境中的暴露含量、污染物的自身特性以及毒性效應(yīng)，通過計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)得分，將靠前的污染物選定為優(yōu)先污染物。2008年，歐洲議會(huì)和理事會(huì)制定了優(yōu)先物質(zhì)和某些其他污染物的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2008/105/EC。2013年，由于個(gè)別污染物在水環(huán)境中的影響越來越明顯，已發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在質(zhì)量和覆蓋范圍方面已不能滿足水環(huán)境管理要求，歐盟發(fā)布了指令2013/39/EU，將優(yōu)先污染物質(zhì)增加到45種；制定了生物EQS指標(biāo)，防止高級(jí)捕食者攝入含有毒物質(zhì)的食物，避免通過間接毒性產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

此外，WFD指令還體現(xiàn)了對生物的持續(xù)保護(hù)。2006年，為了保護(hù)或改善淡水的水質(zhì)，漁業(yè)用水指令2006/44/EC替代了78/659/EEC，對適用于成員國指定水域的14項(xiàng)物理和化學(xué)參數(shù)、檢測方法做出規(guī)定；貝類養(yǎng)殖水指令2006/113/EC替代了79/923/EE，對20項(xiàng)貝類水質(zhì)指標(biāo)做出規(guī)定。以上兩個(gè)指令在2013年被廢止后最終納入更新后的WFD指令。2009年，為了改善歐洲領(lǐng)土上自然存在的大量野生鳥類數(shù)量下降的現(xiàn)狀，鳥類指令2009/147/ EC替代了79/409/ EEC，將各成員國數(shù)量和面積上最適宜的領(lǐng)土劃分為特別保護(hù)區(qū)，以便適用的地理海陸地區(qū)能更好地保護(hù)生物多樣性。

歐盟還對WFD指令2000/60/EC進(jìn)行了一系列修訂。2008年，歐盟發(fā)布指令2008/32/EC，規(guī)定應(yīng)授權(quán)委員會(huì)制定技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化方法和修改某些附件的權(quán)利。2009年，歐洲議會(huì)和理事會(huì)發(fā)布了指令2009/31/EC，為二氧化碳的環(huán)境安全地質(zhì)儲(chǔ)存建立了一個(gè)法律框架。2014年，考慮到新出現(xiàn)的污染物所構(gòu)成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，歐盟發(fā)布了指令2014/101/EU，主要修訂了指令2000/60/EC附件V的質(zhì)量要素監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，包括生物質(zhì)量成分抽樣標(biāo)準(zhǔn)、浮游植物標(biāo)準(zhǔn)、大型植物和底棲動(dòng)物標(biāo)準(zhǔn)、底棲無脊椎動(dòng)物標(biāo)準(zhǔn)、魚類標(biāo)準(zhǔn)、水形態(tài)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和理化參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，最終建立了與歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)的水環(huán)境領(lǐng)域的共同體行動(dòng)框架。

第五個(gè)階段為2020年至今，歐盟綠色協(xié)議發(fā)布之后，《歐洲綠色新政》正式實(shí)施，面向未來的歐盟治水方略開始規(guī)劃實(shí)施。2021年5月12日，歐盟委員會(huì)通過了《歐盟行動(dòng)計(jì)劃：實(shí)現(xiàn)空氣、水和土壤零污染》（以下簡稱《零污染行動(dòng)計(jì)劃》）。這是綠色新政的關(guān)鍵行動(dòng)之一，是歐盟最新發(fā)布的針對空氣、水、土壤、消費(fèi)品污染治理的行動(dòng)指南。

從2023年1月起，修訂后的飲用水指令將設(shè)定更嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以解決內(nèi)分泌干擾物和微塑料等令人擔(dān)憂的污染物，確保人人都能享用清潔的自來水，并減少對塑料瓶的需求。這將有利于提高人類健康的保護(hù)水平。歐盟委員會(huì)將在2023年之前評估是否需要在正在開展的游泳水域指令審查中納入新的參數(shù)。即將進(jìn)行的城市污水處理指令審查將分析對廢水中的健康相關(guān)參數(shù)進(jìn)行永久性監(jiān)測的可能性，從而更好地應(yīng)對流行病的威脅。審查并酌情修訂水和海洋相關(guān)法律，嚴(yán)控化學(xué)污染物和微塑料排放，也將有助于保護(hù)飲用水和海產(chǎn)品質(zhì)量。歐盟委員會(huì)將助力各成員國促進(jìn)可持續(xù)水消費(fèi)，防止水污染，并向所有用水者和污染者，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)和家庭消費(fèi)者提交一份體現(xiàn)社會(huì)公平的水費(fèi)賬單，盡可能引導(dǎo)可持續(xù)投資。此外，歐盟委員會(huì)還將推動(dòng)監(jiān)測和減少地表水和地下水中的關(guān)鍵污染物。

3.歐盟水框架指令的水環(huán)境管理特點(diǎn)

WFD指令將地表水體的類型分為河流、湖泊、過渡性水域、沿海水域、人造地表水體、發(fā)生重大改變的地表水體，并對地表水生態(tài)狀況的評價(jià)指標(biāo)、分類定義、監(jiān)測模式等做出具體規(guī)定。各成員國建立監(jiān)測系統(tǒng)，明確水體的生態(tài)狀況與生態(tài)潛力分類，根據(jù)劃分的相關(guān)質(zhì)量要素的生物和物理化學(xué)監(jiān)測結(jié)果的較低數(shù)值，對水體的生態(tài)狀況進(jìn)行分類，關(guān)鍵目標(biāo)是到2015年使歐洲的所有水域達(dá)到良好狀態(tài)，核心是流域綜合管理。

一是先進(jìn)的水環(huán)境評價(jià)體系。指令將水體作為一個(gè)整體，將水體的數(shù)量、質(zhì)量、生物質(zhì)量要素、生態(tài)目標(biāo)等多個(gè)指標(biāo)組合在一起對水環(huán)境進(jìn)行評價(jià)，并注重對人類健康和水產(chǎn)養(yǎng)殖的保護(hù)，形成了水體可持續(xù)利用和保護(hù)的最低措施保障。

二是嚴(yán)格的污染管理標(biāo)準(zhǔn)。WFD指令主要針對具有毒性、持久性和生物蓄積性的危險(xiǎn)物質(zhì)，制定優(yōu)先污染物環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其他污染物的排放控制由各成員國依實(shí)際情況自行而定。通過歐盟優(yōu)先污染物水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和中國地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3838-2002）的對比可以發(fā)現(xiàn)：①歐盟WFD指令高度關(guān)注對有機(jī)污染物特別是新型有機(jī)污染物的管控；②在標(biāo)準(zhǔn)值上，歐盟的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值比我國《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）要嚴(yán)格得多，如敵敵畏、環(huán)氧七氯的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就嚴(yán)格了5到6個(gè)量級(jí)；③對于優(yōu)先污染物的篩選過程，歐盟綜合考慮了化學(xué)物質(zhì)的危害性和暴露水平2個(gè)方面，既關(guān)注化學(xué)物質(zhì)對水生態(tài)系統(tǒng)的危害性，也考慮到人體健康、二次中毒的影響。

三是科學(xué)的水生態(tài)保護(hù)觀念。相比前兩批水立法的特定用途，WFD指令的總體目標(biāo)是保護(hù)水生態(tài)良好，針對生物條件、水文條件、物理和化學(xué)條件采取相應(yīng)的措施，從根本上滿足動(dòng)植物保護(hù)及水資源和水環(huán)境的可持續(xù)利用。指令以綜合保護(hù)為核心，以流域?yàn)閱挝恢朴喠饔蚬芾碛?jì)劃并給予各成員國一定的完成時(shí)間，避免了不同行政單位對水體的重復(fù)污染。指令將水體狀態(tài)從“極差”到“極好”劃分為5個(gè)等級(jí)，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括水質(zhì)、水量、生物以及支撐水生態(tài)的水文要素等。在優(yōu)先污染物水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定方面，針對生物富集能力強(qiáng)、具有食物鏈傳遞與放大作用的污染物，制定了基于生物體內(nèi)含量的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（Biota-WQS），以保護(hù)高營養(yǎng)級(jí)的生物。

四是富有特色的流域管理體制。主要特點(diǎn)為：①注重依法管理。指令體系涵蓋水資源利用與保護(hù)、洪水和干旱、棲息地保護(hù)等各個(gè)方面，要求成員國依據(jù)指令修訂完善各自的法律法規(guī)并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)工作，形成了完整的水法規(guī)框架體系。②注重規(guī)劃管理。要求各成員國編制流域管理規(guī)劃，分析用水形勢、社會(huì)影響和流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，明確環(huán)境現(xiàn)狀與目標(biāo)的差距與工作的現(xiàn)存問題，并提出相應(yīng)治理措施，形成了覆蓋主要河流的流域規(guī)劃體系。③注重綜合管理。把水質(zhì)目標(biāo)、流域水資源、生態(tài)內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、管理措施和公眾利益綜合在一起，形成了完整的水管理目標(biāo)體系。④注重結(jié)果管理。對流域的生態(tài)狀況和生態(tài)潛力進(jìn)行詳細(xì)的定義，制定全面的考核指標(biāo)，形成了可操作性強(qiáng)的約束監(jiān)督機(jī)制。⑤注重協(xié)調(diào)管理。設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)開展組織協(xié)調(diào)、籌備相關(guān)會(huì)議、投票表決等工作，充分調(diào)動(dòng)了有關(guān)國家流域管理的積極性。⑥注重時(shí)間管理。成員國需在2000-2003年做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，在2004-2009年分析河流存在的問題并編制流域管理規(guī)劃，在2010-2015年實(shí)施各項(xiàng)措施并進(jìn)行評估是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)第一個(gè)規(guī)劃周期各項(xiàng)指標(biāo)后根據(jù)新的要求編制新一輪流域管理規(guī)劃并開始實(shí)施。

二、美國的治水歷程及其水生態(tài)環(huán)境管理體系

美國的水污染控制始于河流和港口法案的出臺(tái)，經(jīng)過《聯(lián)邦水污染控制法》《清潔水法》（CWA）等的實(shí)踐應(yīng)用和多次修訂，形成了以國家污染物消除制度（NDES）為核心的水污染物排放控制體系。其主要制度包括達(dá)標(biāo)排放制度、總量控制制度、排放許可制度、每日負(fù)荷制度（TMDL）等。

1. 美國《清潔水法》（CWA）的立法過程

1940年至1970年，美國基本沒有開展環(huán)境治理，地表水和地下水環(huán)境迅速惡化。1972年，美國出臺(tái)《清潔水法》和《聯(lián)邦水污染控制管理局修正案》，提出國家水質(zhì)清單、每日最大總負(fù)荷制度計(jì)劃和國家污染排放削減體系。1987年，美國對《清潔水法》做重大修改，授權(quán)美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）全面負(fù)責(zé)國家水體管理，并對管理法規(guī)做重大修正，首次提出非點(diǎn)源控制、有毒物質(zhì)控制、公營污水處理廠污泥控制、嚴(yán)格管理和處罰制度。同時(shí)EPA提出對TMDL的指導(dǎo)意見，并全面開展TMDL計(jì)劃。

一般來說，《清潔水法》指的是三大主要立法，即聯(lián)邦1972年的《水污染控制修正案》、1977年的《清潔水法》和1987年的《水質(zhì)法》。《清潔水法》是美國關(guān)于地表水污染的主要立法，旨在管理地表水污染，消除進(jìn)一步污染，保護(hù)水生野生動(dòng)物，以及達(dá)到和維持水上娛樂用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！肚鍧嵥ā纷畛鮽?cè)重于管控點(diǎn)源污染，但在不斷發(fā)展的過程中也包括了對非點(diǎn)源污染的管控。

1972年的法律推進(jìn)了先前的立法，并擴(kuò)大了地表水的保護(hù)范圍。以前，立法只涉及模糊狹窄的“可航水域”所涵蓋的范圍，1972年的修正案將其擴(kuò)展到了美國境內(nèi)的所有水域和領(lǐng)海。國會(huì)對此做了寬泛的解釋，允許溪流、濕地和其他可能被視為不適航的水域受到該法的保護(hù)。1972年的法律和1977年的《清潔水法》都主要針對點(diǎn)源污染，或者可以找到直接來源的污染，例如工業(yè)管道、飼養(yǎng)場或政府設(shè)施的污水排放。EPA授權(quán)許多州制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（WQS），但沒有有效的實(shí)施方法。《清潔水法》設(shè)立了一個(gè)名為國家污染物排放消除系統(tǒng)（NPDES）的許可程序，由環(huán)境保護(hù)局和州政府機(jī)構(gòu)共同管理，以更有效地監(jiān)測和管理點(diǎn)源。

隨后的幾年間，美國的工作重點(diǎn)偏向于建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠，而忽視了對于工業(yè)廢水的處理。一些美國環(huán)保組織很快指出這樣的做法不能確保環(huán)境質(zhì)量，不符合美國《清潔水法》的要求，并與EPA在法庭上達(dá)成了關(guān)于加強(qiáng)控制有毒污染物的協(xié)定。1977年美國《清潔水法》的第一次重大修改就把這份協(xié)定的內(nèi)容增補(bǔ)了進(jìn)去。正是從這份協(xié)定開始，重金屬、有毒有機(jī)物等毒性污染物才成為美國水污染控制體系中的所謂優(yōu)先控制污染物。也正是由于這個(gè)轉(zhuǎn)折，美國控制水污染的重點(diǎn)變成了工業(yè)廢水行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，工業(yè)廢水間接排放預(yù)處理制度的實(shí)施，水質(zhì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施等。今天來看，這個(gè)轉(zhuǎn)折是正確的。有毒污染物比有機(jī)耗氧污染物和氨氮污染物對環(huán)境有更大的危害，也更難從環(huán)境中去除。美國的水污染控制至今還要投入極大的努力和資源，去清除那些甚至在《清潔水法》出臺(tái)之前的工業(yè)排放造成的污染。

2．重要而獨(dú)特的環(huán)境基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系

水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是美國水污染控制體系中十分重要而獨(dú)特的標(biāo)準(zhǔn)?！肚鍧嵥ā芬蟾髦轂楫?dāng)?shù)氐拿總€(gè)水體制定包括3個(gè)元素的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即水體的法定環(huán)境功能、保護(hù)水體法定環(huán)境功能的水質(zhì)目標(biāo)、保證該水體的法定環(huán)境功能只能向水質(zhì)好的方向調(diào)整而不能向下調(diào)整的“反惡化”政策聲明。如果州不能如期制定合格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，就由EPA代為制定。如果某個(gè)水體的法定環(huán)境功能低于《清潔水法》中保護(hù)人體健康和保護(hù)生態(tài)的國家目標(biāo)，有關(guān)州必須給出充分的理由。歸根結(jié)底就是達(dá)到國家目標(biāo)到底要付出多少經(jīng)濟(jì)成本，以及因這些經(jīng)濟(jì)成本而放棄實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)是否值得。這種法律要求可以讓公眾看清楚，堅(jiān)持環(huán)境利益往往也符合自己的經(jīng)濟(jì)利益，有助于國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種法律要求使2000年EPA發(fā)布為加州制定的水質(zhì)目標(biāo)時(shí)，加州每一個(gè)水體的法定環(huán)境功能都包含了對人體健康和生態(tài)的保護(hù)。

對此，2002年《清潔水法》修訂本中有很多相關(guān)規(guī)定，包括第301節(jié)《排放限值》，第302節(jié)《與水質(zhì)有關(guān)的排放限值》，第303節(jié)《水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行計(jì)劃》，第304節(jié)《信息和指導(dǎo)》，第305節(jié)《水質(zhì)數(shù)據(jù)庫》，第306節(jié)《全國最佳處理標(biāo)準(zhǔn)》，第307節(jié)《有毒污染物和預(yù)處理排放標(biāo)準(zhǔn)》等。

3．美國針對點(diǎn)源污染的排污許可證及其基本原則

美國《清潔水法》制定了國家消除污染物排放制度（NEDS，簡稱為國家消污制度），比較成功地控制了點(diǎn)源水污染物的排放。根據(jù)《清潔水法》的要求，可以總結(jié)出國家消污制度包含下面4個(gè)基本原則。

第一個(gè)原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能在環(huán)境得到保護(hù)的前提下才可以進(jìn)行。污染排放到水環(huán)境僅僅是是一種有條件的優(yōu)待，必須受到各種必要的限制，包括由排污者承擔(dān)監(jiān)測排放對環(huán)境影響的費(fèi)用，在必要時(shí)得服從管理機(jī)構(gòu)禁止排放的要求等。這不是排污者固有的、不可取消的權(quán)力，不能以所謂“經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)”的主張來排斥對污染排放的管制。

第二個(gè)原則，排放要取得國家許可。正是經(jīng)歷了由各州自行控制水污染導(dǎo)致的重大失敗，美國聯(lián)邦政府才能夠凝聚各方面的共識(shí)，跨過美國憲法第十修正案的障礙，在1972年通過的《清潔水法》中設(shè)立國家級(jí)的污染物排放消除制度管制所有的點(diǎn)源排放，形成了現(xiàn)在比較成功的“美國做法”?！肚鍧嵥ā芬?guī)定任何污染排放都必須獲得國家消污制度許可證，這是國家層級(jí)的水污染物排放許可證。在以后的實(shí)踐中，各州政府大多接手了污染排放許可證以及相應(yīng)的水污染控制工作。作為接手的條件，各州必須將有關(guān)國家消污制度的聯(lián)邦法規(guī)作為各州水污染控制法律的一部分，而EPA仍然保留對國家消污制度許可證的審查和最終決定權(quán)。許可證制度仍然是在國家層面由EPA主導(dǎo)的對污染排放的管理制度。

第三個(gè)原則，在國家消污制度管理下，所有水污染物的排放，都要達(dá)到基于技術(shù)的排放限值。這種排放限值的主要內(nèi)容是EPA制定的排放限值指導(dǎo)，與中國的行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)類似，也是基于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件制定的。所以以下根據(jù)中文習(xí)慣將“基于技術(shù)的排放限值”翻譯為“行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)”。這種排放標(biāo)準(zhǔn)既對污染物排放加以限制，又不致嚴(yán)重影響企業(yè)的經(jīng)營。這是國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同行業(yè)的所有企業(yè)都必須遵守?！肚鍧嵥ā访鞔_要求在水體未受嚴(yán)重污染、尚存環(huán)境容量時(shí)，也要執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。隨著行業(yè)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展，行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)越趨嚴(yán)格。美國提出行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的初衷，是要讓行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)最后嚴(yán)格到讓各種點(diǎn)源污染物零排放的國家目標(biāo)。但是在目前的階段，行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)與零排放的目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)，只能作為最低排放標(biāo)準(zhǔn)。

第四個(gè)原則，如果行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)不能使排污受納水體環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，就需要執(zhí)行更嚴(yán)格的、向水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)看齊的基于水質(zhì)的排放限值（Water Quality-Based Effluent Limitations）。以下將其翻譯為更接近中文習(xí)慣的“水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)”。由于水體法定環(huán)境功能和水質(zhì)目標(biāo)的設(shè)定已經(jīng)考慮了技術(shù)經(jīng)濟(jì)因素，水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定就不再考慮。換句話說，實(shí)施水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)是在理性基礎(chǔ)上的水污染控制措施。

從以上4個(gè)原則可以看出，美國在由中央政府出面直接抵御地方競爭侵蝕環(huán)境利益的前提下，全面實(shí)施水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)。這是控制污染排放并實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵機(jī)制。

4.美國針對受損水體的修復(fù)和恢復(fù)

在美國的水污染控制框架中，每日負(fù)荷制度（TMDL）是為了恢復(fù)已污染水體水質(zhì)而設(shè)計(jì)的制度。對于已知水質(zhì)受損的水體，如果排入這個(gè)水體的點(diǎn)源在實(shí)施行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)后還是不能恢復(fù)水質(zhì)，就要對這個(gè)流域?qū)嵤┟咳肇?fù)荷制度，為其量體裁衣制定針對面源污染物和點(diǎn)源污染物的廢物負(fù)荷。有了廢物負(fù)荷之后，國家消污制度就必須在這個(gè)基礎(chǔ)上為點(diǎn)源排放制定相應(yīng)的水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)。

TMDL具有4個(gè)方面的特點(diǎn)。第一，制度針對的是特定水域，而不是一個(gè)行政區(qū)域。第二，管理對象是水質(zhì)受損的水體以及影響這個(gè)水體的流域，而不僅僅是點(diǎn)源排放。第三，控制污染的措施包括限制損害人體和水生態(tài)健康的所有污染物，比如金屬鎘、農(nóng)藥滴滴涕、致病細(xì)菌甚至固體垃圾等。第四，對點(diǎn)源排放控制的形式是降低污染物濃度到可以保護(hù)環(huán)境質(zhì)量的水平。