靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度研究

□文/楊香軍

（中共郴州市委黨校 湖南·郴州）

［提要］ 健全靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度對(duì)于新發(fā)展階段構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度當(dāng)前主要存在繳費(fèi)基數(shù)與費(fèi)率偏高、政策制約因素較多、參保激勵(lì)機(jī)制不健全、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員少等主要問題，要健全靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度，須從政策宣傳、降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、扶貧特困群體、加強(qiáng)參保激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)社保基礎(chǔ)設(shè)施等方面著力加以完善。

在全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)后，我國(guó)步入了新發(fā)展階段，即向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)——社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的新的發(fā)展階段。在兩個(gè)一百年的歷史交匯期，十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：健全靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度。在我國(guó)，靈活就業(yè)已成為一種常態(tài)化的就業(yè)形式，靈活就業(yè)人員的數(shù)量占總從業(yè)人員數(shù)量的比例已超過45%，靈活就業(yè)是新發(fā)展階段我國(guó)就業(yè)的重要特征。完善靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度對(duì)于新發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)具有重要的意義。

一、新發(fā)展階段健全靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度的迫切要求

（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度帶來挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的階段。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變促使我國(guó)第一、第二產(chǎn)業(yè)比例下降，而第三產(chǎn)業(yè)比例上升。第三產(chǎn)業(yè)是靈活就業(yè)人員就業(yè)的主陣地。此種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整給靈活就業(yè)人員社保擴(kuò)面、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來較大的挑戰(zhàn)。

（二）靈活就業(yè)人員參保比例不高，保障不夠。隨著當(dāng)前新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的變化，就業(yè)形式也日趨多樣化，如網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)寫手等職業(yè)出現(xiàn)去雇主化、去平臺(tái)化特征，自由職業(yè)靈活化、多樣化難以形成雇傭關(guān)系。靈活就業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)使其受戶籍身份限制在異地難以參保，在本地參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)又水平太低，難以滿足城市生活水平需要。在現(xiàn)行制度下，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)難以納入現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體系內(nèi)，這也是靈活就業(yè)人員社會(huì)保障一個(gè)急需解決的問題。

（三）健全社會(huì)保障制度體系，織密社會(huì)保障安全網(wǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，線上服務(wù)、生活服務(wù)等新就業(yè)形態(tài)的靈活就業(yè)人員日益增多，尤其是突如其來的新冠肺炎疫情給傳統(tǒng)的以雇傭單位為依托、以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度帶來挑戰(zhàn)?！笆奈濉逼陂g，農(nóng)民工向城市流動(dòng)的趨勢(shì)將持續(xù)，農(nóng)民工市民化的進(jìn)程仍將進(jìn)一步推進(jìn)，靈活就業(yè)仍將是我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的重要特征。因此，要按照十九屆五中全會(huì)《建議》要求，加快健全靈活就業(yè)社會(huì)保障制度，建立適合靈活就業(yè)人員就業(yè)特點(diǎn)的參保繳費(fèi)政策和制度體系，優(yōu)化服務(wù)方式，提高保障水平，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

二、靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度存在的問題

靈活就業(yè)的主體由四大部分構(gòu)成：進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、城市的下崗職工和失業(yè)人員、受過高等教育而尚未找到穩(wěn)定職業(yè)的高校畢業(yè)生、其他人員（包括部分退休人員、兼職人員以及自由職業(yè)者）等。近年來，郴州市靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)政策日益完善，但仍存在一些突出問題。

（一）社會(huì)繳納費(fèi)用偏高。僅以養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)為例，目前，該市靈活就業(yè)人員以上年度全省在崗職工月平均工資的60%～300%為繳費(fèi)基數(shù)，2019 年全省在崗職工月平均工資為5，054 元，如按60%最低檔繳費(fèi)，每月繳606 元，每年則需7，279 元；按100%檔5，054 元基數(shù)繳納，每月繳納1，010 元，每年則需12，129 元。以靈活就業(yè)人員的主體農(nóng)民工為例，2018 年全市農(nóng)民工月平均收入在3，000 元以下的占到69.2%，其中2，000～3，000 元的占34.9%，2，000 元以下的占24.3%。靈活就業(yè)人員如按最低檔繳費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)占到了月收入的20.3%。2018年，該市農(nóng)民工的支出結(jié)構(gòu)大致為：40%用于生活必需品，37%用于供養(yǎng)家庭，而用于儲(chǔ)蓄和娛樂的分別僅占13%、6%。大部分靈活就業(yè)人員對(duì)于繳納社會(huì)保險(xiǎn)所能承受的比例大致在5%～10%之間，過高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)使得多數(shù)靈活就業(yè)人員只能“斷保”“棄?！?。

（二）政策區(qū)域性制約因素較多。雖然近來該市對(duì)靈活就業(yè)人員社會(huì)保障問題日益重視，力度不斷加大，但其成效不是很明顯。究其原因：一是雇傭關(guān)系復(fù)雜。靈活就業(yè)人員勞動(dòng)關(guān)系多元復(fù)雜、工作變動(dòng)頻繁，就業(yè)中可能沒有雇主或有多個(gè)雇主，雇傭關(guān)系臨時(shí)性、間歇性特點(diǎn)明顯。特別是一些個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、自由職業(yè)者，甚至沒有勞動(dòng)關(guān)系權(quán)利對(duì)應(yīng)人，其事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系難以形成，參保呈逐年下降趨勢(shì)。如2011 年，簽訂勞動(dòng)合同的外出農(nóng)民工占比43.8%，2014 年下降為38%，2015 年下降為36.2%，2016 年為35.9%，2017 年為35.2%。二是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、接續(xù)難。近年來，雖然國(guó)家層面已經(jīng)出臺(tái)了社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、接續(xù)辦法，但由于利益關(guān)系影響，各統(tǒng)籌地區(qū)有意無意設(shè)置一定門檻障礙，社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、接續(xù)仍然存在不少困難，再加上轉(zhuǎn)移、接續(xù)操作程序復(fù)雜，導(dǎo)致靈活就業(yè)人員在崗位、地區(qū)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系中斷，利益受損，這些因素都影響了靈活就業(yè)人員的參保積極性。三是制度個(gè)性化、特色化不足。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，該市城鎮(zhèn)職工單位繳費(fèi)比例為20%，個(gè)人繳費(fèi)8%，而靈活就業(yè)人員個(gè)人繳費(fèi)要達(dá)到20%，再加上其他險(xiǎn)，負(fù)擔(dān)很重。現(xiàn)在，繳費(fèi)基數(shù)每年在遞增，靈活就業(yè)人員大多數(shù)沒有正規(guī)就業(yè)，缺乏穩(wěn)定的收入來源，這無疑加重了繳費(fèi)人員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這也是導(dǎo)致靈活就業(yè)人員中斷繳費(fèi)的主要原因。

（三）參保激勵(lì)機(jī)制不健全。一是缺乏法律制度保障?！渡鐣?huì)險(xiǎn)保法》規(guī)定，無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由個(gè)人繳納；工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房保障是以建立正規(guī)勞動(dòng)關(guān)系的確立為先決條件，然后才能通過用工單位為就業(yè)者辦理參保事宜。靈活就業(yè)者勞動(dòng)關(guān)系不固定，這些規(guī)定排斥了靈活就業(yè)者的參保。二是缺乏激勵(lì)機(jī)制。對(duì)參保繳費(fèi)好的個(gè)體無獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，未參保的個(gè)體未有效監(jiān)控，繳費(fèi)困難的缺乏幫助措施。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中參保時(shí)常中斷，醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等險(xiǎn)種由于保險(xiǎn)制度的激勵(lì)不當(dāng)產(chǎn)生了逆向選擇，影響了社會(huì)保障基金的籌集和使用，更不利于在靈活就業(yè)人員中擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。

（四）保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員少。很多靈活就業(yè)人員對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)政策的認(rèn)知度比較低。社會(huì)保險(xiǎn)部門的工作范圍涵蓋了從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從企業(yè)到事業(yè)單位的各類就業(yè)群體，靈活就業(yè)人員個(gè)體分散，需一對(duì)一辦理業(yè)務(wù)，大大增加了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作量，工作任務(wù)異常繁重。有些縣區(qū)工作人員還承擔(dān)了其他部門的工作任務(wù)，人員明顯不足。許多縣區(qū)多年沒引進(jìn)，人員結(jié)構(gòu)老化，財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、退休管理、辦公室、稽核等崗位人員一分配，一線經(jīng)辦人員就出現(xiàn)很緊張的局面了。同時(shí)，按照內(nèi)控制度要求，一崗兩審，不可一人多崗，人手就更顯得不足。

三、靈活就業(yè)人員社會(huì)保障完善建議

（一）加強(qiáng)靈活就業(yè)人員社會(huì)保障政策宣傳工作。靈活就業(yè)人員盡管就業(yè)形式靈活多樣，但仍有一部分人員具有繳費(fèi)能力且參保意愿強(qiáng)烈。因此，要加大社會(huì)保障政策宣傳力度，在利用傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)場(chǎng)咨詢的同時(shí)，積極利用現(xiàn)代移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、微博、微信、抖音等新媒體宣傳形式，講清相關(guān)法規(guī)政策，使政策更加清晰易懂。靈活就業(yè)人員社保政策宣傳要確保以下幾點(diǎn)宣傳到位：一是參保的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法以及未來大約能獲得的養(yǎng)老金待遇；二是參保中斷之后如何續(xù)保以及跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)如何轉(zhuǎn)移接續(xù)；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保年限，要講清楚養(yǎng)老保險(xiǎn)參保的“最低年限”為15 年，即180 個(gè)月，直到法定退休年齡，多繳多得，少繳少得，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。

（二）適當(dāng)降低靈活就業(yè)人員社保繳費(fèi)基數(shù)。當(dāng)前，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)是以全省上年度在崗職工月平均工資為基數(shù)，靈活就業(yè)人員由于工作穩(wěn)定性不強(qiáng)，其平均工資也大大低于在崗職工平均工資，這樣的繳費(fèi)基數(shù)對(duì)于靈活就業(yè)人員來說相對(duì)較高，無疑對(duì)靈活就業(yè)人員參保產(chǎn)生了制度性擠出?；谏鲜鰡栴}，靈活就業(yè)人員參保按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為繳費(fèi)基數(shù)參保更適合。

（三）強(qiáng)化中斷繳費(fèi)特困群體的扶持。建立靈活就業(yè)中斷繳費(fèi)人員動(dòng)態(tài)管理制度，摸清中斷繳費(fèi)人員現(xiàn)狀，完善中斷繳費(fèi)人員基本情況臺(tái)賬，理清中斷繳費(fèi)人員類別，掌握服務(wù)對(duì)象的繳費(fèi)狀況及就業(yè)動(dòng)態(tài)，有的放矢地幫助中斷繳費(fèi)人員接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。建立完善社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼辦法，對(duì)于靈活就業(yè)特困群體進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，適當(dāng)擴(kuò)大享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的范圍。建立困難就業(yè)人員的就業(yè)幫扶政策，促進(jìn)他們實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入，使他們有能力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

（四）拓寬靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)渠道。一是拓寬參保渠道，在現(xiàn)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的基礎(chǔ)上，實(shí)行服務(wù)下沉、業(yè)務(wù)下放，積極利用街道基層勞動(dòng)保障服務(wù)平臺(tái)，方便群眾辦理參保手續(xù)。二是創(chuàng)新繳費(fèi)方式，在現(xiàn)有銀行、地稅大廳、自助繳費(fèi)機(jī)等現(xiàn)場(chǎng)繳費(fèi)方式上，進(jìn)一步拓寬繳費(fèi)渠道，積極利用社會(huì)保障卡的金融功能，實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)人員社保費(fèi)繳費(fèi)代扣代繳功能；推進(jìn)社保費(fèi)網(wǎng)上支付，借鑒水電燃?xì)獾裙卜?wù)部門的網(wǎng)上繳費(fèi)方式，借助支付寶、微信、網(wǎng)上銀行等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，創(chuàng)新繳費(fèi)方式，進(jìn)一步方便參保群眾按時(shí)繳費(fèi)。

（五）建立合理的參保激勵(lì)機(jī)制。將繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例設(shè)置為多層次，堅(jiān)持“少繳少保障，多繳多保障”的原則，加大對(duì)參保久、繳費(fèi)多的參保人員的激勵(lì)，對(duì)于連續(xù)繳滿一定年限的給予一定的繳費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)超最低繳費(fèi)年限的給予相應(yīng)激勵(lì)，如果中斷繳費(fèi)超過一定年限則可以取消優(yōu)惠政策，這樣有利于提高繳費(fèi)的連續(xù)性；對(duì)于繳費(fèi)不積極的用人企業(yè)給予一定懲罰。如，郴州市在招投標(biāo)時(shí)要求企業(yè)須參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)才有資格參加投標(biāo)，諸如安全生產(chǎn)許可證的登記，采礦許可證的登記，工商、稅務(wù)的年檢登記等也必須參加了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)才可登記、年檢。

（六）加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)。一是建立全市社會(huì)保障大數(shù)據(jù)平臺(tái)。加快建立社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫(kù)，最終實(shí)現(xiàn)與全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息互聯(lián)互通。目前，應(yīng)以建立市一級(jí)信息庫(kù)為基礎(chǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息數(shù)據(jù)在市縣間、省市間的聯(lián)網(wǎng)與信息共享，實(shí)現(xiàn)就業(yè)失業(yè)登記、社會(huì)保險(xiǎn)登記、勞動(dòng)用工備案三項(xiàng)業(yè)務(wù)“信息一點(diǎn)登記、業(yè)務(wù)協(xié)同辦理、數(shù)據(jù)全域共享”，為靈活就業(yè)人員提供快捷、準(zhǔn)確的服務(wù)。二是擴(kuò)大管理隊(duì)伍規(guī)模，加強(qiáng)管理隊(duì)伍的自身素質(zhì)。增加社保部門的人員編制，充實(shí)人手，同時(shí)努力提高工作人員的政策水平、業(yè)務(wù)能力，提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊(duì)伍素質(zhì)。三是加大社保執(zhí)法力度，確保應(yīng)納入單位繳費(fèi)人員全部納入單位繳費(fèi)。通過勞動(dòng)監(jiān)察和社?；说氖侄?，加大對(duì)用人單位的社保領(lǐng)域的檢查力度，確保用人單位應(yīng)保盡保，堅(jiān)決糾正少數(shù)用人單位將其職工轉(zhuǎn)為靈活就業(yè)人員參保的違規(guī)做法。

新發(fā)展階段是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的階段，在數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變的過程中，由于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能與工業(yè)的深度融合，工業(yè)吸納就業(yè)人員會(huì)越來越低?；陂T檻低、用工靈活、包容性強(qiáng)等就業(yè)特點(diǎn)，靈活就業(yè)將會(huì)成為緩解就業(yè)壓力、促進(jìn)就業(yè)的重要形式，今后靈活就業(yè)人員將會(huì)越來越多，靈活就業(yè)規(guī)模會(huì)急劇擴(kuò)大，成為一個(gè)不可忽視的社會(huì)群體。但因靈活就業(yè)人員社會(huì)保障制度不完善，使這一群體諸多人員游離于保障制度之外，影響其生活質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)已日益完善，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率已提高到90%以上，但靈活就業(yè)社會(huì)保障制度參保是明顯的短板。新發(fā)展階段，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的角度來講，將這一規(guī)模龐大的社會(huì)群體納入社會(huì)保障制度內(nèi)，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>