地方政府債務(wù)監(jiān)管路徑的反思與超越

王茂慶 鞏岱賢

（山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東 青島 266590）

一、問題的提出

黨的二十大報告提出：“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線?！苯陙?，由于地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險成為防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的關(guān)鍵。截至2022年5月末，全國地方政府債務(wù)余額332509億元。其中，一般債務(wù)143668億元，專項債務(wù)188841億元①。雖然地方政府債務(wù)余額控制在全國人大批準(zhǔn)的限額范圍內(nèi)，但債務(wù)規(guī)模增長迅猛，六年翻了一番，還本付息壓力加大。此外，地方政府隱性債務(wù)體量巨大，據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）測算，2018年隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)30.88萬億元（周世愚，2021）[1]。盡管財政部積極推動“全域無隱性債務(wù)試點”工作，而且廣東、上海等財政實力強(qiáng)的地區(qū)已率先宣布2021年如期實現(xiàn)“清零”目標(biāo)，但滋生隱性債務(wù)的土壤依然存在，風(fēng)險警報仍未解除。

地方政府債務(wù)雖然風(fēng)險總體可控，但一旦發(fā)生危機(jī)會觸發(fā)財政金融風(fēng)險，并可能釀成系統(tǒng)性危機(jī)。完善地方政府債務(wù)監(jiān)管制度，強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)管，是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。近年來，地方人大與財政、金融、發(fā)改委、審計等政府部門不斷強(qiáng)化監(jiān)管，壓實地方政府主體責(zé)任，多方分工協(xié)作的大監(jiān)管格局已經(jīng)形成，人大監(jiān)督、財政監(jiān)管、金融監(jiān)管構(gòu)成了地方政府債務(wù)監(jiān)管的三個主要路徑。

需要注意的是，要避免陷入“九龍治水”的制度陷阱，需要明確每種監(jiān)管路徑的角色定位、監(jiān)管重點，增強(qiáng)針對性和協(xié)同配合，才能不斷提升監(jiān)管效果，防范化解債務(wù)風(fēng)險。地方政府債務(wù)包括一般債務(wù)、專項債務(wù)和隱性債務(wù)三種類型。為此，本文將對三種監(jiān)管路徑分別進(jìn)行梳理和分析，在明確其制度依據(jù)、監(jiān)管屬性、運(yùn)行機(jī)制并反思其局限性的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同的債務(wù)類型，合理界定每種路徑的監(jiān)管重點，并提出相應(yīng)的制度建議。

二、地方政府債務(wù)人大監(jiān)督路徑及其反思

《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）確立了省級政府的適度舉債權(quán)。舉債權(quán)作為一種專屬的財政權(quán)，其行使既涉及相關(guān)國民的財產(chǎn)權(quán)，又涉及納稅人權(quán)利。為了切實保護(hù)國民或納稅人的權(quán)益，有效解決舉債行為所涉及的實體問題和程序問題，防止舉債權(quán)的不當(dāng)行使，舉債權(quán)必須法定（張守文，2016）[2]。舉債權(quán)法定原則具體表現(xiàn)為，政府舉債必須經(jīng)過人大的同意。根據(jù)《預(yù)算法》第35條，全國人大或者全國人大常委會擁有全國范圍內(nèi)舉債總額的批準(zhǔn)權(quán)，省級人大常委會擁有分地區(qū)舉債限額內(nèi)本級政府舉債的批準(zhǔn)權(quán)。

一方面，地方人大監(jiān)督地方政府債務(wù)是其舉債批準(zhǔn)權(quán)的自然延伸。舉債批準(zhǔn)權(quán)如果失去監(jiān)督權(quán)的有效支撐，便會失去其決定意義。另一方面，地方人大的債務(wù)監(jiān)督源于其在同級國家機(jī)關(guān)中的地位。我國的根本政治制度是人民代表大會制。人民代表大會屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在同級國家機(jī)關(guān)中居于最高地位。其他國家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第104條，縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督本級政府等國家機(jī)關(guān)的工作。地方人大監(jiān)督地方政府的工作，當(dāng)然包括對其債務(wù)的監(jiān)督。另外，根據(jù)《憲法》第99條第2款，縣級以上地方各級人大審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告。因此，地方人大的債務(wù)監(jiān)督，也是地方人大預(yù)算審查監(jiān)督延伸的結(jié)果。

地方人大監(jiān)督地方政府債務(wù)從性質(zhì)上屬于權(quán)力監(jiān)督，具有法理的正當(dāng)基礎(chǔ)和法律的制度依據(jù)。那么，如何實現(xiàn)地方人大監(jiān)督？為加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，中共中央辦公廳于2021年7月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》（以下簡稱《關(guān)于人大監(jiān)督的意見》），就完善政府預(yù)算決算草案和報告中有關(guān)政府債務(wù)的內(nèi)容、規(guī)范人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的內(nèi)容和程序、加強(qiáng)人大對政府債務(wù)風(fēng)險管控的監(jiān)督、強(qiáng)化違法違規(guī)舉債責(zé)任追究、加強(qiáng)組織保障等，作出了明確規(guī)定。《關(guān)于人大監(jiān)督的意見》確立了全口徑監(jiān)督、全過程監(jiān)管的原則。所謂全口徑監(jiān)督，是指地方人大監(jiān)督的對象包括一般債務(wù)、專項債務(wù)和隱性債務(wù)。就專項債務(wù)來說，《關(guān)于人大監(jiān)督的意見》要求加強(qiáng)專項債務(wù)項目科學(xué)性審查，審查項目的方向和用途、收益測算、還款資金來源、最終償債責(zé)任等內(nèi)容。所謂全過程監(jiān)管，是指地方人大圍繞政府預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案的審查批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等對地方政府債務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)管。

加強(qiáng)地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督，對于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。然而，地方人大監(jiān)督面臨著諸多現(xiàn)實困境，影響了監(jiān)督的實效性。首先，在地方債配額稀缺、地方舉債沖動不減、積極爭取中央債務(wù)限額支持的背景下②，省級人大的舉債批準(zhǔn)權(quán)可能流于形式，監(jiān)督的內(nèi)容會縮減為對債務(wù)資金使用效率的監(jiān)督。沒有舉債批準(zhǔn)權(quán)有效行使的支撐，資金使用監(jiān)督的效果將大打折扣。其次，地方人大監(jiān)督地方政府債務(wù)的方式主要為審議工作報告、審查和批準(zhǔn)預(yù)算、詢問和質(zhì)詢等，而且人大代表對債務(wù)項目、資金使用的專業(yè)知識往往比較缺乏，因此，導(dǎo)致人大的監(jiān)管能力有限。特別是，要對專項債務(wù)進(jìn)行項目科學(xué)性審查，甚至對隱性債務(wù)需要進(jìn)行穿透式監(jiān)管，這都要付出高昂的監(jiān)管成本，人大監(jiān)督往往是勉為其難。再次，作為財政民主的具體形式，人大監(jiān)督會受到地方民主的短視和局限性的制約。“地方債的發(fā)行與償還往往有較長的時間間隔，因此，只要批準(zhǔn)資本性支出計劃的投票者不能察覺它們的未來成本，或他們相信資本項目的大多數(shù)成本都是由未來的納稅人來支付，他們也會對超過他們真正意愿支付數(shù)量的資本計劃投贊成票。特別是，在那些暫住居民投票者占較大比例的地區(qū)，他們更會有強(qiáng)烈的動機(jī)批準(zhǔn)那些大型的公債融資計劃。這樣一來，地方債融資的規(guī)模往往會超過最優(yōu)的投資規(guī)模”（石紹賓，2007）[3]。另外，當(dāng)?shù)胤綄χ醒氲牟痪戎兄Z不能形成確信時，地方人大監(jiān)督往往會失靈，大量舉借債務(wù)成為地方政府的理性選擇，從而陷入“公地悲劇”，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。

基于人大監(jiān)督的法理基礎(chǔ)及現(xiàn)實困境，我們認(rèn)為，地方人大監(jiān)督要實現(xiàn)硬化預(yù)算約束，壓實地方政府主體責(zé)任，關(guān)鍵是要“硬化”地方人大監(jiān)督。“硬化”地方人大監(jiān)督，應(yīng)該突出重點，做到“有所為有所不為”。首先，地方人大監(jiān)督應(yīng)將一般債務(wù)作為其主要監(jiān)督對象，從預(yù)算管理的角度履行全面監(jiān)管職責(zé)，并承擔(dān)監(jiān)管的主體責(zé)任。一般債務(wù)是地方政府為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、納入一般公共預(yù)算管理、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的地方債。從本質(zhì)上看，一般債類似于“透支”未來的稅收，與納稅人財產(chǎn)權(quán)保障密切相關(guān)，因此，由地方人大監(jiān)督其舉借、使用、償還與人大的地位、職能、能力相符。而且，一般債務(wù)體量不大，基本沒有風(fēng)險（李升，2021）[4]，這也降低了財政監(jiān)管、金融監(jiān)管的必要性，而且風(fēng)險預(yù)警、穿透式監(jiān)管等等在一定程度上失去了用武之地。其次，地方人大監(jiān)督應(yīng)將專項債務(wù)列入監(jiān)管的范圍，積極配合財政監(jiān)管、金融監(jiān)管。專項債務(wù)是地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券，實際上是一種收益?zhèn)?，類似國外市政收益?zhèn)?017年，財政部發(fā)文鼓勵地方政府積極發(fā)展“項目收益專項債”。項目收益對應(yīng)項目發(fā)行，還款資金由對應(yīng)項目支付，實行“封閉”運(yùn)行管理（譚天驕和李亙，2020）[5]。2018年8月，財政部發(fā)布了《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》，要求加快地方政府專項債券的發(fā)行進(jìn)度，更好地發(fā)揮專項債對穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板等領(lǐng)域的促進(jìn)作用。因此，專項債務(wù)具有項目性、融資性、市場性，而且具有很強(qiáng)的政策性。由此看來，專項債務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性強(qiáng)，對監(jiān)管能力的要求高，同時需要人、財、物的充分保障，這對地方人大來說具有很大的挑戰(zhàn)性。再次，人大監(jiān)督應(yīng)將隱性債務(wù)列入監(jiān)督的范圍，通過檢查、詢問和質(zhì)詢、罷免和撤職等方式對地方政府進(jìn)行問責(zé)監(jiān)管。相對于一般債務(wù)、專項債務(wù)，隱性債務(wù)的風(fēng)險大、隱蔽性強(qiáng)、非常復(fù)雜、監(jiān)管難，往往需要進(jìn)行穿透式監(jiān)管，而且化解難、成本高。因此，地方人大不宜直接監(jiān)管地方政府隱性債務(wù)，應(yīng)該通過監(jiān)督地方政府化解隱性債務(wù)的工作情況來行使監(jiān)督權(quán)。

三、地方政府債務(wù)財政監(jiān)管路徑及其反思

財政監(jiān)管是國務(wù)院財政部門的法定職責(zé)，是中央與地方之間財政關(guān)系制度的重要內(nèi)容。分稅制改革以來，符合市場經(jīng)濟(jì)要求的財稅體制逐漸確立，財政監(jiān)管也日趨規(guī)范、合理。特別是黨的十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度以來，財政監(jiān)督根據(jù)《預(yù)算法》的要求將工作重心由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)到預(yù)算監(jiān)管，將財政部原駐各地專員辦定位為“財政部在地方的延伸”。2019年，國務(wù)院批準(zhǔn)財政部駐各地專員辦更名設(shè)立財政監(jiān)管局，標(biāo)志著財政監(jiān)管體制機(jī)制的進(jìn)一步完善。財政監(jiān)管本質(zhì)上屬于行政監(jiān)管，是國務(wù)院財政部門履行其財政管理、監(jiān)督等職權(quán)的行政行為。

履行地方政府債務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)，是財政監(jiān)管的重要職能和工作重點。發(fā)揮財政監(jiān)管在地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測、識別、控制等方面的作用，對于財政安全保障、區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、公共治理完善等均具有重要意義（鄭智新，2022）[6]。根據(jù)《預(yù)算法》第35條第4款，國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。那么，如何對地方政府債務(wù)進(jìn)行財政監(jiān)管呢？根據(jù)《預(yù)算法》第35條第5款，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”。就“建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”問題，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱國發(fā)[2014]43號文）要求“財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警”；就“建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制”問題，國發(fā)[2014]43號文明確規(guī)定“中央政府實行不救助原則”，為此，國務(wù)院辦公廳于2016年11月發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置作出總體部署和系統(tǒng)安排，同時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》；就“責(zé)任追究制度”問題，國發(fā)[2014]43號文明確規(guī)定：“建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度”。從財政監(jiān)管體制上看，財政部駐各地方監(jiān)管局根據(jù)財政部授權(quán)對地方政府債務(wù)實施監(jiān)控，嚴(yán)控法定限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險，防控隱性債務(wù)風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患及時提出改進(jìn)和處理意見并向財政部、地方人民政府反映報告③。

如果說人大監(jiān)督路徑的根基在于人民代表大會制的政權(quán)組織形式，那么，財政監(jiān)管路徑則主要源于單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。根據(jù)《憲法》第89條，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作。財政部網(wǎng)站顯示，根據(jù)財政部授權(quán)，財政部駐各地監(jiān)管局的監(jiān)管職責(zé)主要包括：屬地中央各項財政收支、屬地中央預(yù)算單位預(yù)決算編制和執(zhí)行情況、中央重大財稅政策和專項轉(zhuǎn)移支付在屬地的執(zhí)行情況、地方政府債務(wù)情況、審核審批中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置和處置事項、屬地中央金融企業(yè)執(zhí)行財務(wù)制度情況等?？傮w來看，上述監(jiān)管事項中，除了地方政府債務(wù)問題，其他并不屬于地方財政問題。在我們看來，財政監(jiān)管地方政府債務(wù)的主要根據(jù)是防范化解財政金融風(fēng)險，落實中央政府不救助原則。地方政府債務(wù)治理對防范化解重大風(fēng)險至關(guān)重要，對于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定，意義重大，因此，屬于全局性而不只是地方性的問題。倘若有的地方政府陷于債務(wù)危機(jī)，中央政府必然面臨救助還是不救助的兩難選擇。所以，對地方政府債務(wù)進(jìn)行財政監(jiān)管，壓實地方政府主體責(zé)任，便成了理所當(dāng)然的結(jié)果。

如何確定財政監(jiān)管的重點？一方面，債務(wù)類型不同，問題的嚴(yán)重程度不同，風(fēng)險防控難度也不同，因此，財政監(jiān)管的重點應(yīng)該有所不同。另一方面，從落實中央不救助原則的立場出發(fā)，應(yīng)該根據(jù)中央救助的可能性大小來確定財政監(jiān)管的重點對象。簡單來說，中央救助的可能性越大，就應(yīng)該越加強(qiáng)財政監(jiān)管。從地方政府主體責(zé)任的角度看，如果能夠壓實地方政府債務(wù)治理的主體責(zé)任，就可以排除中央救助；反之，就難以排除中央救助。有學(xué)者認(rèn)為，從現(xiàn)實來看，當(dāng)前中央政府對地方政府債務(wù)實施不救助原則并沒有實現(xiàn)的必要條件，在地方政府債務(wù)遇到危機(jī)時，中央政府的有效選擇途徑是實施有限必要的救助（張婉蘇，2016）[7]?；谝陨戏治觯覀冋J(rèn)為，財政監(jiān)管應(yīng)把專項債務(wù)作為監(jiān)管的主要對象和監(jiān)管重點。近年來，專項債務(wù)的規(guī)模越來越大，問題越來越多，逐漸取代了隱性債務(wù)成為問題的焦點。實踐中，一些專項債項目的前期準(zhǔn)備工作不扎實，“臨時拼湊”，高估甚至捏造項目收益；一些地方政府重專項債額度爭取，輕支出監(jiān)管，而且輕績效管理，使得項目收益不能覆蓋本息，存在償付風(fēng)險。因此，加強(qiáng)專項債務(wù)監(jiān)管，應(yīng)該積極加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理監(jiān)管、債務(wù)水平動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管、項目穿透式監(jiān)管，以及專項債資金績效監(jiān)管，實現(xiàn)專項債的“借、用、管、還”全流程監(jiān)管。此外，財政監(jiān)管也應(yīng)把一般債務(wù)、隱性債務(wù)作為監(jiān)管對象，但不宜將其作為監(jiān)管重點。一般債務(wù)的體量小于專項債務(wù)，且風(fēng)險不大，產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)的可能性較小，也不易引發(fā)財政金融風(fēng)險，因此，對于一般債務(wù)的監(jiān)管應(yīng)主要訴諸地方人大監(jiān)督的路徑。對于一般債務(wù)，財政監(jiān)管的目標(biāo)在于，監(jiān)督地方政府是否將新增一般債務(wù)納入預(yù)算管理，控制一般債務(wù)規(guī)模。地方政府隱性債務(wù)非常復(fù)雜，隱蔽性強(qiáng)，財政監(jiān)管往往缺乏足夠的專業(yè)水平和監(jiān)管能力，監(jiān)管難度大，因此，對于隱性債務(wù)監(jiān)管主要應(yīng)訴諸金融監(jiān)管路徑。財政監(jiān)管地方政府隱性債務(wù)的目標(biāo)定位應(yīng)該是，積極落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于對地方政府隱性債務(wù)問題終身問責(zé)、倒查責(zé)任的要求，堅決查處違法違規(guī)舉債、新增隱性債務(wù)和化債不實等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責(zé)一起”，保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，堅決遏制隱性債務(wù)增量，逐步實現(xiàn)“清零”目標(biāo)④。

四、地方政府債務(wù)金融監(jiān)管路徑及其超越

不論是人大監(jiān)督，還是財政監(jiān)管，抑或?qū)徲嫳O(jiān)督等，債務(wù)治理都是限定在財政領(lǐng)域，主要目的在于防范財政風(fēng)險。雖然地方政府債務(wù)問題不只是財政問題，而是與金融問題密切相關(guān)⑤，而且，財政風(fēng)險有可能引發(fā)金融風(fēng)險，但是，金融領(lǐng)域缺乏有針對性的制度變革（李安安，2018）[8]。因此，對于地方債務(wù)風(fēng)險，不僅要從財政治理視角加強(qiáng)規(guī)制，而且要將其納入金融治理的范圍（陽建勛，2016）[9]。國發(fā)[2014]43號文要求，“金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資”。因此，就地方政府債務(wù)的金融治理，形成了金融監(jiān)管積極配合、財政“長臂”監(jiān)管金融的治理格局。金融監(jiān)管只是配合財政監(jiān)管等，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)未把地方政府債務(wù)作為金融監(jiān)管的對象。

2018年1月8日，原保監(jiān)會與財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)保險資金運(yùn)用管理、支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)發(fā)[2018]6號），目的在于強(qiáng)化保險機(jī)構(gòu)責(zé)任意識，支持保險機(jī)構(gòu)更加安全高效服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險；2018年4月27日，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2018]106號），對規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，統(tǒng)一同類資產(chǎn)管理產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有效防控金融風(fēng)險具有重要意義；2022年5月6日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)支持城市建設(shè)和治理的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)[2022]10號），要求“堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)禁銀行保險機(jī)構(gòu)配合地方政府通過新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子?！迸c此同時，為了防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政“長臂”監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)對地方政府的業(yè)務(wù)活動。2017年12月23日，《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》提到，“一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾”是地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因之一，并且將深化金融改革作為長效管理機(jī)制。2018年3月28日，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號），對國有金融企業(yè)嚴(yán)格落實《預(yù)算法》和國發(fā)[2014]43號文提出了嚴(yán)格要求：“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金?！倍乙?guī)定，財政部原駐各地財政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)通知規(guī)定對國有金融企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對相關(guān)違規(guī)行為及時予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。

需要探討的是，金融監(jiān)管能否超越配合財政監(jiān)管的地位，直接監(jiān)管地方政府債務(wù)？或者說，能否將地方政府債務(wù)作為金融監(jiān)管的對象？由于一般債務(wù)主要依賴于地方人大監(jiān)督，并輔之以財政監(jiān)管的路徑，又由于隱性債務(wù)被“堵暗道”并逐步“清零”，因此，這里需要集中討論的是專項債務(wù)的金融監(jiān)管問題。一般來說，金融監(jiān)管的監(jiān)管對象是從事銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)以及其他金融行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)的金融活動。就證券業(yè)的監(jiān)管對象來說，主要包括對債券發(fā)行、債券交易、信息披露、券商、交易所以及上市公司等。根據(jù)《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）第2條第2款，政府債券的上市交易適用《證券法》，這表明，政府債券的發(fā)行、非上市交易不適用《證券法》。目前，我國地方政府債券的發(fā)行由《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（以下簡稱《發(fā)行辦法》）進(jìn)行調(diào)整，而且《發(fā)行辦法》的立法依據(jù)是《預(yù)算法》和國發(fā)[2014]43號文，而不是《證券法》。雖然政府債券的上市交易受《證券法》調(diào)整，但是《證券法》只做出了一款規(guī)定，即第46條第2款，該款規(guī)定：“證券交易所根據(jù)國務(wù)院授權(quán)的部門的決定安排政府債券上市交易”。因此，政府債券與金融債券、公司債券的立法邏輯不同?？傮w來說，政府債券基本上被排除在《證券法》規(guī)制范圍之外，從而不屬于金融監(jiān)管的對象。從立法模式上看，不論是《證券法》還是《發(fā)行辦法》，都沒有區(qū)分一般債券和專項債券，一概將其排除在金融監(jiān)管范圍之外，這是否合理？基于其項目融資性，專項債券比一般債券的市場化程度更高、債權(quán)人約束性更強(qiáng)、金融風(fēng)險性更大。因此，從本質(zhì)上看，專項債券更接近于金融債券、公司債券。近年來，專項債券的市場規(guī)模不斷擴(kuò)張，積累的問題越來越多，對金融市場的影響越來越大，對貨幣政策的實施已產(chǎn)生深度影響，而且專項債券投資者權(quán)益保護(hù)問題開始被關(guān)注，這些都對專項債券的監(jiān)管提出了更高的要求。因此，如果說金融監(jiān)管排除一般債券尚有一定合理性的話，金融監(jiān)管排除專項債券則未必是妥當(dāng)?shù)摹?/p>

“在成熟市場，市政債監(jiān)管可分為財政監(jiān)管和金融監(jiān)管?！鹑诒O(jiān)管包括信息披露規(guī)范、中介機(jī)構(gòu)管理、投資人保護(hù)和市場透明化等，由證券監(jiān)管部門和自律組織實施。以美國為例，美國市政債市場監(jiān)管格局是，地方政府和議會進(jìn)行財政監(jiān)管，美國證監(jiān)會（SEC）、美國金融監(jiān)管局（FINRA）和市政債規(guī)則制定委員會（MSRB）通過監(jiān)管市政債金融中介，間接管理市政債市場?！保ㄈf泰雷和李松梁，2018）[10]美國的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財政部，由全國和地方的金融監(jiān)管部門組成，它們被賦予監(jiān)管地方證券市場、監(jiān)督地方政府借款行為的重要職責(zé)（馬金華和李國峰，2010）[11]。與財政監(jiān)管部門相比，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的監(jiān)管能力、更高的專業(yè)水平和獨(dú)立性，擁有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，保證其能夠有效監(jiān)管專項債券的發(fā)行、交易、信息披露等。我國近年來不斷改革金融監(jiān)管體制，形成了“一委一行兩會”的新格局。雖然保留了以行業(yè)為基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管體制，但是加強(qiáng)了監(jiān)管協(xié)調(diào)，引入了功能監(jiān)管并強(qiáng)化了審慎監(jiān)管（黃輝，2019）[12]。近年來，世界各國圍繞功能監(jiān)管實踐的互動更加密切，以金融功能論和功能監(jiān)管理論為指引，一個帶有共性的探索框架日漸成型（鄭楊，2016）[13]。美國于1999年出臺了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，標(biāo)志著美國金融監(jiān)管正式引入功能監(jiān)管理念。功能監(jiān)管的特點是“對事不對人”，本質(zhì)上仍然屬于分業(yè)監(jiān)管。在現(xiàn)有金融監(jiān)管模式下，專項債券在一定程度上成為金融監(jiān)管的空白，應(yīng)該本著將各類金融活動全部納入金融監(jiān)管范圍的原則，借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗，修改《證券法》，將專項債券列為證券業(yè)監(jiān)管的重要內(nèi)容。

五、結(jié)語

地方人大的監(jiān)督重點是一般債務(wù)，財政監(jiān)管的主要對象應(yīng)定位于專項債務(wù)，金融監(jiān)管應(yīng)該超越其對財政監(jiān)管的配合、響應(yīng)角色，主動將專項債務(wù)納入其監(jiān)管范圍中來。當(dāng)然，這需要加強(qiáng)立法保障。人大監(jiān)督一般債務(wù)，因為涉及人大與政府的關(guān)系，應(yīng)該在調(diào)整《關(guān)于人大監(jiān)督的意見》相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，用法律的形式固定下來；財政監(jiān)督專項債務(wù)，涉及中央與地方的財政關(guān)系，也應(yīng)該用法律的形式規(guī)定財政監(jiān)管的權(quán)限、對象、程序、法律責(zé)任等。應(yīng)該積極修訂《證券法》等法律法規(guī)，賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管專項債務(wù)的權(quán)限，并針對專項債務(wù)的特點，規(guī)定其發(fā)行、交易、信息披露等。當(dāng)然，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，離不開金融治理的現(xiàn)代化?！敖鹑谥卫砗w金融機(jī)構(gòu)、金融市場、金融監(jiān)管以及金融制度建設(shè)等多方面內(nèi)容，是一個相互銜接、相互支撐的系統(tǒng)”（陳四清，2020）[14]。金融自身的改革與發(fā)展、金融市場的改革開放、金融監(jiān)管體制的完善等等，都是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的根本舉措，對完善地方政府債務(wù)的金融治理具有奠基意義。

注：

①數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站《2022年5月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》。

②截至2022年3月末，浙江省已儲備4300余個債券項目，資金需求超過1萬億元，這一資金需求遠(yuǎn)超2022年浙江專項債額度2325億元（楊志錦，2022）[15]。

③財政部網(wǎng)站顯示，財政部駐各地方監(jiān)管局共有35個，在各地方監(jiān)管局均把地方政府債務(wù)監(jiān)管列為其主要職責(zé)的第四項，且表述相同。

④財政部網(wǎng)站：《財政部關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》。

⑤有學(xué)者認(rèn)為，稅收分成比例的提高導(dǎo)致地方政府融資能力上升、發(fā)債動機(jī)增強(qiáng)，在隱性金融分權(quán)創(chuàng)造的弱融資約束條件下，刺激地方公共債務(wù)增長。財政體制上的安排會改變不同政府間財權(quán)和事權(quán)的分配，金融體制會影響政府融資約束。一旦融資能力提升（稅收分成增加），融資約束又弱，會極大地刺激地方政府?dāng)U大舉債（毛捷等，2019）[16]。