地方性金融監(jiān)管研究

□文/馮 敏 陳 坪 丁國芳

（延安大學(xué) 陜西·延安）

［提要］地方性金融監(jiān)管是金融安全至關(guān)重要的部分。本文從我國地方金融監(jiān)管制度發(fā)展歷程與現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，指出我國地方性金融監(jiān)管中存在的問題，分析其原因，并提出建議。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，金融發(fā)展越來越自由化，我國地方金融日新月異，各類地方金融機(jī)構(gòu)、地方金融產(chǎn)品層出不窮，如何強(qiáng)化監(jiān)管、保障金融穩(wěn)定發(fā)展顯得格外重要。而地方金融監(jiān)管主要是指地方政府對由城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社以及其他非銀行金融機(jī)構(gòu)組成的金融群體予以監(jiān)督和管理。地方金融機(jī)構(gòu)具有影響大、分布廣的特點(diǎn)。截至2020年，我國有134家城商銀行、1，545家農(nóng)商銀行、27家農(nóng)村合作銀行、694家農(nóng)村信用社等2，000家區(qū)域中小銀行（未包括村鎮(zhèn)銀行等）。另外，近年來隨著支付寶、余額寶、財付通等產(chǎn)品的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)詐騙、機(jī)構(gòu)非法集資等事件不斷發(fā)生，金融風(fēng)險日益凸顯?？梢?，合理的金融機(jī)構(gòu)布局、穩(wěn)定的金融秩序和高效監(jiān)控地方金融風(fēng)險是十分必要的。為此，研究地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀，找出地方金融監(jiān)管的癥結(jié)，強(qiáng)化地方金融機(jī)構(gòu)活動的監(jiān)管，有助于提高地方金融監(jiān)管的能力與效率，完善地方金融監(jiān)管體系，從而保障金融穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國地方金融監(jiān)管發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)狀

（一）我國地方金融監(jiān)管發(fā)展歷史變遷。改革開放40多年來，我國的金融行業(yè)取得了快速發(fā)展，隨著各種金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，金融監(jiān)管體系建設(shè)也不斷改變和完善。

1、地方金融監(jiān)管被限制時期。1978年實行改革開放政策以后，一些專業(yè)性的金融機(jī)構(gòu)從中國人民銀行中獨(dú)立出來，中國人民銀行被確立為我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并且占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。1992年起，證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、保險業(yè)監(jiān)督管理委員會相繼成立，逐步形成“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制?！耙恍腥龝惫芾眢w制的直接后果是地方上的金融監(jiān)管權(quán)力被大部分回收，金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)一步集中于中央，削弱了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲取金融資源的能力。

2、地方金融監(jiān)管萌芽時期。2002年，中國最早的金融辦——上海金融辦成立，這不僅利于協(xié)調(diào)上海市政府與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的關(guān)系，也加強(qiáng)了對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理，更標(biāo)志著地方金融監(jiān)管發(fā)展的新趨勢。隨后，北京等全國各地的金融辦都應(yīng)運(yùn)而生，對地方金融進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。但當(dāng)時的金融辦在職能和法律依據(jù)上都難以落實監(jiān)管權(quán)。直到2009年，北京金融辦改革成為金融局、廣東的金融服務(wù)辦公室改革成為金融工作辦公室，地方金融監(jiān)管權(quán)才有所萌芽。

3、地方金融監(jiān)管初步發(fā)展時期。2017年，全國第五次金融會議提出并批準(zhǔn)設(shè)立金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會。2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和保險業(yè)監(jiān)督管理委員會合并，成立了銀行保險監(jiān)督管理委員會，至此，我國的金融監(jiān)管正式改變?yōu)椤耙晃恍袃蓵蹦Ｊ?。在新的模式下，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、中央銀行在各省市設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“7+4”的地方金融監(jiān)管格局正在形成，小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權(quán)市場、地方資產(chǎn)管理公司、地方各類交易所等成為地方金融監(jiān)管的具體對象。同時，多個省份正在初步構(gòu)建省、市、縣三級地方金融監(jiān)管模式。

（二）我國地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀。隨著地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展和金融監(jiān)管制度的不斷改革，目前我國的金融監(jiān)管制度發(fā)展趨勢為“三層+雙峰”，所謂三層即國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、具體金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府及監(jiān)管部門；雙峰即審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。作為金融監(jiān)管三層中的最底層，地方金融監(jiān)管的重要性不言而喻。2020年以來，上海、四川、江西等省市已陸續(xù)推出地方金融監(jiān)管法規(guī)。如，《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》就地方金融組織行為規(guī)范、對于金融組織的監(jiān)督管理措施、金融風(fēng)險的防范與處置等四個方面做了詳細(xì)的規(guī)定；《四川省地方金融監(jiān)督管理條例》則將整部法規(guī)分成了總則、地方金融組織、服務(wù)與發(fā)展、風(fēng)險防范、法律責(zé)任、附則等六個板塊；《江西省地方金融監(jiān)督管理條例》于2021年3月起實施，這是江西省第一部關(guān)于地方金融監(jiān)管的地方性法規(guī)。法規(guī)的頒布不僅彌補(bǔ)了地方金融監(jiān)管立法的空白，賦予了地方金融監(jiān)管明確的法律依據(jù)，更代表著地方金融監(jiān)管地位的飛躍性提升。雖大多省份的金融監(jiān)管已步入立法階段，但這僅僅是一個開端，地方金融監(jiān)管仍存在亟待解決的問題。

二、我國地方金融監(jiān)管存在的問題及原因分析

（一）我國地方金融監(jiān)管存在的問題

1、地方金融監(jiān)管權(quán)限劃分不清。對于同時處于中央和地方監(jiān)督管理范圍內(nèi)的金融事件，將會產(chǎn)生由誰管、以誰的處置決定為主等一系列問題。一方面中央無法及時有效地獲取地方金融信息，而各地的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對一些金融機(jī)構(gòu)不具有監(jiān)管權(quán)限，從而導(dǎo)致反應(yīng)和處理金融事故的速度變慢；另一方面隨著各省金融監(jiān)督管理條例的出臺，地方金融監(jiān)管權(quán)不斷地擴(kuò)大，使得中央金融監(jiān)管權(quán)與地方金融監(jiān)管權(quán)的摩擦加大。

2、地方金融監(jiān)管的法律支持薄弱。法律是地方金融監(jiān)管的關(guān)鍵依據(jù)。雖然上海、四川、江西等省市已陸續(xù)頒布金融監(jiān)督管理條例，但這只是地方金融監(jiān)管立法的開端，地方行使金融監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)依舊不完善并且法律支持薄弱。如何細(xì)化和正確使用金融監(jiān)督管理條例，使之與各地的金融發(fā)展實況相契合，仍需投入大量的時間和精力。現(xiàn)今的法律存在諸多漏洞，使得許多機(jī)構(gòu)有機(jī)可乘，為將來可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險埋下隱患。

3、地方金融監(jiān)管的監(jiān)管空缺較大。地方金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)繁多，眾多業(yè)務(wù)和地方經(jīng)濟(jì)盤根錯節(jié)，有些省市將小額貸款和融資性貸款作為監(jiān)管重點(diǎn)，從而會相對忽視其他方面。而僅憑人民銀行對地方金融機(jī)構(gòu)的宏觀監(jiān)管又難以具體到業(yè)務(wù)層面，尤其是對于近幾年發(fā)展迅猛的新興行業(yè)，也就不可避免地帶來監(jiān)管真空問題。另外，各地的金融監(jiān)管存在著人手不足的通病。由此可知，地方金融監(jiān)管不僅存在監(jiān)管內(nèi)容上的空缺，還存在監(jiān)管人員的空缺。

（二）我國地方金融監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因分析

1、地方金融監(jiān)管體制不完善。在“一委一行兩會”的金融監(jiān)管模式下，中央的監(jiān)管權(quán)相對于地方依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，地方金融監(jiān)管存在多頭管理、權(quán)限劃分不清晰等問題。對于一個地方不同的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管往往由不同的監(jiān)管部門實行，這與中央緊密相關(guān)，地方的金融監(jiān)管權(quán)來自于中央的放權(quán)，中央愿意下放多少權(quán)力給地方政府直接決定了地方金融監(jiān)管權(quán)的大小。然而，在目前金融監(jiān)管體系下，銀行、證券、保險等行業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)仍牢牢把握在中央的手中，這也間接決定了地方金融監(jiān)管的對象往往是非傳統(tǒng)金融行業(yè)。在這種中央與地方復(fù)雜的關(guān)系下，我國的金融監(jiān)管體制必然存在著許多亟須彌補(bǔ)的地方。

2、地方金融監(jiān)管效率和質(zhì)量不高。2020年是多省出臺金融監(jiān)督管理條例的一年，法律最大的意義在于實施，如何高效地運(yùn)用金融管理條例是一個重要問題。當(dāng)前許多地方金融監(jiān)管部門投入工作的時間較短，在部門設(shè)置和人員分配上有著很大的改善空間。而地方金融監(jiān)管效率低下、質(zhì)量不高是阻礙地方政府實施有效金融監(jiān)管的重要原因，具體有如下體現(xiàn)：第一，地方金融監(jiān)管方式落后，滯后于現(xiàn)實金融發(fā)展情況，并未推陳出新；第二，地方金融監(jiān)管缺少主動性，地方政府尚未建立相應(yīng)的地方金融風(fēng)險處置方案，缺少對金融風(fēng)險的主動防控；第三，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府缺乏溝通與協(xié)調(diào)，地方政府不能共享中央有關(guān)的金融風(fēng)險信息，無法即時發(fā)現(xiàn)和處置金融違法違規(guī)行為，這不利于調(diào)動地方政府的積極性。

三、我國地方金融監(jiān)管發(fā)展建議

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“金融安全是國家安全的主要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，維護(hù)金融安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事”。通過全面覆蓋中央到地方的金融監(jiān)管來增強(qiáng)風(fēng)險化解能力。

（一）界定中央與地方金融監(jiān)管的職權(quán)范圍

1、適當(dāng)下放中央權(quán)力。金融監(jiān)管要注重宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合，而不能只監(jiān)管系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)。中央與地方的金融監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同，地方重在執(zhí)行，而中央可以側(cè)重在研究和決策宏觀層面的金融安全措施。既然要發(fā)展地方上的金融監(jiān)管，那么地方監(jiān)管的對象不能一直是非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，而使傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)游離在地方金融監(jiān)管范圍之外，不能使地方金融監(jiān)管空有一個名頭，對于傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也應(yīng)逐漸地加入到地方監(jiān)管之中。值得注意的是，螞蟻金服暫停上市這一事件給地方金融敲響了警鐘，地方金融監(jiān)管尚未完全成熟，缺少有效的制度，不能及時有效防范風(fēng)險。在這種情況下，央行貿(mào)然下放權(quán)力只會拔苗助長、因小失大，因此在中央宏觀監(jiān)管把握整體金融風(fēng)險的前提下適當(dāng)?shù)匕l(fā)展地方的金融監(jiān)管權(quán)。

2、加強(qiáng)中央與地方金融監(jiān)管的溝通與協(xié)調(diào)。中央的宏觀監(jiān)管必然建立在地方金融監(jiān)管之上，各地要獨(dú)立發(fā)展金融監(jiān)管，但并不代表要脫離中央。地方要與中央及時交換信息，在中央的指示下因地制宜地完成地方金融監(jiān)管的布控。地方金融監(jiān)管要在符合國情的大條件下，充分發(fā)揮地方小條件的特色。同時，中央需要整合和分析各地金融信息，及時調(diào)整宏觀政策。中央與地方各司其職，通過不斷的信息互換和交流在宏觀把握系統(tǒng)風(fēng)險的同時發(fā)展地方金融監(jiān)管。

（二）加快地方金融監(jiān)管革新

1、注重對于新興行業(yè)的金融監(jiān)管。支付寶、微信支付等產(chǎn)品的問世拉開了數(shù)字化貨幣的時代序幕。數(shù)字化貨幣不僅使支付變得快捷、便利，也使得人們對于貨幣支付的謹(jǐn)慎性大大降低。另外，網(wǎng)絡(luò)借貸詐騙、利用空頭公司洗錢等事件屢見不鮮，已達(dá)到牽一發(fā)而動全身的效果，因而互聯(lián)網(wǎng)金融成為地方金融監(jiān)管的重點(diǎn)對象。加快建設(shè)社會信用體系，完善企業(yè)和個人的信用記錄和信息，盡可能降低互聯(lián)網(wǎng)金融開放性所帶來的風(fēng)險。同時，利用數(shù)據(jù)建造職能監(jiān)管系統(tǒng)，開發(fā)金融風(fēng)險大數(shù)據(jù)平臺，形成新的地方監(jiān)管模式。

2、金融監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新。2020年央行發(fā)布的《中國金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具》白皮書中指出，“對于金融科技的創(chuàng)新，監(jiān)管部門不僅要從監(jiān)管思路上更加清晰，在監(jiān)管工具上也應(yīng)與時俱進(jìn)、科技賦能”。在嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，更要智慧監(jiān)管。地方金融監(jiān)管要充分利用金融科技等新興技術(shù)，提高監(jiān)管效率以及降低人工和時間成本。例如，開展金融監(jiān)管沙盒試點(diǎn)，在可控仿真的測試環(huán)境下，對地方金融發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行實時監(jiān)管，讓新產(chǎn)品、新模式在真實市場環(huán)境中迭代驗證，去偽存真。地方金融監(jiān)管以結(jié)合機(jī)構(gòu)監(jiān)管和監(jiān)管沙盒作為新的發(fā)展趨勢，在不違反中央金融監(jiān)管底線的原則下，鼓勵地方進(jìn)行金融創(chuàng)新。

（三）健全地方金融監(jiān)管體系

1、明確地方監(jiān)管主體與加強(qiáng)人員配置。建立統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管主體，整合分散的地方金融監(jiān)管權(quán)。如果全部集中于地方金融監(jiān)管局，對于無法整合部分要一一明確，除明確地方上的金融監(jiān)管職權(quán)的橫向劃分外，也要增加與中央的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善中央與地方的縱向職權(quán)劃分。另外，金融監(jiān)管技術(shù)的革新使得部分人力被取代，但足夠的人員配備是必不可少的。要對在崗的金融監(jiān)管人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化知識儲備和專業(yè)技能，對于不同的金融監(jiān)管部門進(jìn)行合理的人員分配，對于新興行業(yè)、傳統(tǒng)重點(diǎn)等行業(yè)的監(jiān)管可適當(dāng)多分配人員，加強(qiáng)監(jiān)管人員的流動性。

2、加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的經(jīng)驗交流。地方金融監(jiān)管以不同地方政府為主，各地的金融監(jiān)管方式也因金融實況而不同，但地方金融監(jiān)管始終圍繞著防范風(fēng)險、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩大根本目標(biāo)。北京、上海等作為第一批金融監(jiān)管沙盒試點(diǎn)城市可共享金融監(jiān)管經(jīng)驗與成果，較落后的省市以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件為中心，向試點(diǎn)省市學(xué)習(xí)監(jiān)管模式和經(jīng)驗。而經(jīng)濟(jì)條件相似的省市之間可相互取長補(bǔ)短，這更具有對比價值。同時，中央要及時收集各地金融監(jiān)管的信息，對于好的金融監(jiān)管方式、技術(shù)、模式等可向全國推廣，也可實行不同省份對接。在加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的同時也不斷強(qiáng)化中央對全國范圍內(nèi)的宏觀金融監(jiān)管。

四、結(jié)論

金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心與樞紐，強(qiáng)化金融監(jiān)管和保障金融穩(wěn)定發(fā)展顯得尤為重要?？傮w來看，我國地方金融監(jiān)管在2020年迎來了突破性的轉(zhuǎn)折。各地金融監(jiān)管條例的發(fā)布是地方金融監(jiān)管權(quán)明確化、正規(guī)化、合法化的開始。但還需強(qiáng)化地方金融監(jiān)管的法律支撐，明確中央與地方的權(quán)力界限，運(yùn)用金融科技進(jìn)行地方金融監(jiān)管創(chuàng)新以及健全金融監(jiān)管體系，從而減少監(jiān)管重復(fù)、填補(bǔ)監(jiān)管空缺。尤其是對螞蟻金服進(jìn)行182億元的處罰，彰顯了國家政府對于金融監(jiān)管的堅決態(tài)度，也表明了我國金融監(jiān)管體系更加完善，監(jiān)管措施更加有效，對我國實體金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)金融的有序發(fā)展、金融科技的深入發(fā)展，尤其是對強(qiáng)化地方金融的有效監(jiān)管，都有重要的現(xiàn)實意義。