關(guān)于基層種子管理工作的若干思考

李 浩 李先玉 蘇茹茹 賀 輝

（江蘇保豐集團(tuán)公司 江蘇徐州 221000）

俗話說，“餓死爹娘，不吃種糧”，自古以來人民群眾就對種子的重要性具有樸素認(rèn)知。 在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系下， 種子的管理水平不僅直接關(guān)系到種子的質(zhì)量、數(shù)量與安全性，而且間接地影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率效果，是農(nóng)業(yè)科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要途徑。 沒有高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的基層種子管理，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展就會缺乏可靠保障。 與此同時，基層種子管理工作與農(nóng)業(yè)技術(shù)人員及農(nóng)民的收入水平直接掛鉤， 也間接地關(guān)系到社會公眾能否享受到高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品[1]。

自《中華人民共和國種子法》（2000 版，下文簡稱《種子法》）[2]推行以來，基層種子管理工作迎來了寶貴的政策機(jī)遇，各級管理部門也給予了高度重視，在這一領(lǐng)域也出現(xiàn)了不少優(yōu)秀的成績。 其中最突出的一點(diǎn)是原來區(qū)域封閉的經(jīng)營模式被全面流通的市場化、 產(chǎn)業(yè)化模式取代， 種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間日益擴(kuò)大， 流動渠道的多元化及產(chǎn)業(yè)鏈條的周密化成為大勢所趨。 但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這方面還存在諸多問題與不足。 這些問題的存在不僅影響著基層種子管理工作的效果， 更是成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級及農(nóng)業(yè)推廣效率提高的瓶頸。 因此，歸納這些問題、分析其原因并提出優(yōu)化措施是十分必要的。

1 基層種子管理工作存在的主要問題

根據(jù)筆者對基層種子管理工作的認(rèn)識， 結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域的最新研究成果[3]，可以將基層種子管理工作中存在的主要問題總結(jié)為以下幾個方面。

1.1 相關(guān)法律的宣傳與落實(shí)不夠到位

在法治社會中，《種子法》 是基層種子管理工作的法理依據(jù)與制度基石，2016 年推出的《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》 更使基層農(nóng)村工作的法治基礎(chǔ)得以強(qiáng)化[4]。 但是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，《種子法》及《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》 的宣傳與落實(shí)還不夠到位。 根據(jù)筆者在河南、湖南、寧夏等地區(qū)的調(diào)查訪談，80%以上的農(nóng)民沒有接觸過《種子法》，對其內(nèi)容更是缺乏認(rèn)識。 同時超過一半的基層種子管理工作者認(rèn)為， 目前這方面的工作還不能滿足 《種子法》的要求。 這一方面導(dǎo)致農(nóng)民無法利用相關(guān)法律維護(hù)自身權(quán)益， 另一方面也影響了社會公眾對相關(guān)法律精神及種子管理站職能的認(rèn)識， 導(dǎo)致基層種子管理人員的工作很難順利開展。

1.2 管理失范現(xiàn)象較為突出

基層種子管理的主旨在于形成規(guī)范而穩(wěn)定的市場經(jīng)營秩序，保障農(nóng)民能夠購買到種類齊全、質(zhì)量有保證、價格合理的種子產(chǎn)品。 但是，從目前的情形來看，基層種子管理失范的現(xiàn)象在不同地區(qū)都有出現(xiàn)。具體來說主要表現(xiàn)在以下2 個方面[5]。 ①管理作物單一與種子質(zhì)量良莠不齊并存。 根據(jù)筆者在基層的調(diào)查， 因種子管理站的工作重點(diǎn)放在主糧上， 導(dǎo)致大量投訴行為的出現(xiàn)， 這也在一定程度上影響了種植結(jié)構(gòu)的完善。 ②種子產(chǎn)品不規(guī)范經(jīng)營的現(xiàn)象沒有得到有效遏制。 在經(jīng)營模式上， 經(jīng)銷、 代銷、 零售等模式縱橫交錯， 不規(guī)范經(jīng)營的問題較為明顯。 在個別地區(qū)， 農(nóng)產(chǎn)品的包裝、 標(biāo)簽與價格都存在不透明的缺陷， 將不暢銷產(chǎn)品 “套牌” 成暢銷產(chǎn)品的問題也時有發(fā)生。

1.3 監(jiān)管薄弱

基層種子管理涉及到廣大農(nóng)村的各個社會層面，監(jiān)管難度非常大。 在現(xiàn)實(shí)中，在這方面的監(jiān)管工作存在著不少薄弱的地方。 例如，對于農(nóng)產(chǎn)品虛假宣傳的問題， 基層種子管理部門很難追蹤至第一責(zé)任人并追究其法律責(zé)任。 再如對種子質(zhì)量的監(jiān)管不夠精細(xì)，目前多數(shù)基層種子管理部門職能對發(fā)芽率、水分含量、凈度等進(jìn)行檢測，對種子活力、種子裂變等還無法進(jìn)行專業(yè)檢測[6]。

2 基層種子管理工作存在問題的原因

基層種子管理中之所以會出現(xiàn)前文列舉的問題，原因是多方面的。 認(rèn)識這些原因，不僅是分析問題的必要，更是提出解決措施的前提。

2.1 環(huán)境因素制約

基層種子管理工作的順利開展離不開環(huán)境因素的支持。 但是從目前的情況來看，法治環(huán)境、營商環(huán)境均存在一定的制約。 以營商環(huán)境為例，基層種子管理面向農(nóng)民的生產(chǎn)、收入及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 但是種子運(yùn)營的主體則是種子企業(yè)及種子經(jīng)銷商。 它們以經(jīng)濟(jì)利益為核心訴求， 對種子質(zhì)量的重視程度各有不同。 一些廠商并不具備生產(chǎn)高質(zhì)量種子的條件，但仍然會出于利益而盲目加工制造， 其結(jié)果是市場上出現(xiàn)了質(zhì)量參差不齊的種子產(chǎn)品， 這不僅影響了市場秩序，更打擊了整個種子管理服務(wù)的根基。 尤為重要的是， 購買這種種子的農(nóng)民會面臨農(nóng)作物生長情況不符合預(yù)期、產(chǎn)量與質(zhì)量雙雙下降的問題，進(jìn)一步影響到整個種子市場的穩(wěn)健發(fā)展， 對國家糧食安全也構(gòu)成了難以估量的負(fù)面影響。 這種環(huán)境因素的制約給基層種子管理與服務(wù)構(gòu)成了有力的挑戰(zhàn)， 想解決較為困難。

2.2 制度建設(shè)水平落后

雖然各級政府對基層種子管理工作較重視，但相關(guān)的制度建設(shè)仍處于發(fā)展階段， 離成熟和規(guī)范還有一定的距離。 與發(fā)達(dá)國家相比，種子管理制度的整體設(shè)計與落實(shí)都還存在不容忽視的差距。 以信息管理制度為例，目前基層種子管理機(jī)構(gòu)在平臺建設(shè)、信息采集、信息調(diào)度、信息共享等方面基本處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，影響了種子市場信息傳遞的及時性、實(shí)用性與針對性。 再如，在相關(guān)政策的落實(shí)上，還需要考慮我國農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異性問題， 打造適應(yīng)不同種植環(huán)境的綜合管理制度， 促進(jìn)種子管理服務(wù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的動態(tài)匹配性[7]。

2.3 專業(yè)技術(shù)人才不足

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中， 專業(yè)技術(shù)人才的重要性日益凸顯。 他們是落實(shí)相關(guān)政策、加強(qiáng)日常執(zhí)法管理的骨干力量。 但是從整體上來看，我國基層種子管理方面的專業(yè)技術(shù)人才在數(shù)量上還缺乏。 根據(jù)國內(nèi)學(xué)者的調(diào)查分析， 目前基層種子管理機(jī)構(gòu)中專業(yè)性技術(shù)人才的比例通常在20%左右， 這就制約了種子管理服務(wù)的發(fā)展。 一方面部分專業(yè)技術(shù)人才不愿意投身于繁瑣的基層服務(wù)工作之中， 另一方面基層的一些技術(shù)人員在服務(wù)意識、 管理能力等方面存在欠缺，對基層種子管理的認(rèn)識不夠深刻，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面也有待提升[8]。

2.4 與農(nóng)民需求的匹配度有待提高

歸根到底， 基層種子管理的服務(wù)對象是廣大農(nóng)民。 從理論上來看，基層種子管理應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民對種子的需求適度吻合，但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，這兩者之間發(fā)生了偏差。 從農(nóng)民的角度來看，他們不善于選擇合適的渠道表達(dá)自己在種子方面的訴求， 同時也缺乏對種子質(zhì)量的專業(yè)鑒別力， 通常只能依靠種子銷售人員的宣傳推廣。 另外，基層種子管理人員與農(nóng)民之間存在著數(shù)量上的極大差距， 對他們的需求存在著不愿意理解、不去主動理解等問題，這就造成了基層種子管理與農(nóng)民需求匹配度不高的現(xiàn)象。

2.5 對市場變化把握不夠

經(jīng)過多年的發(fā)展， 我國種子市場的產(chǎn)業(yè)鏈條不斷完善，相關(guān)的服務(wù)流程也不斷的完善。 不過種子市場的變化依然是十分復(fù)雜的。 國際經(jīng)濟(jì)形勢、天文地理、利益群體沖突、人員素質(zhì)等因素都加劇了種子市場的復(fù)雜程度。 對于基層種子管理機(jī)構(gòu)而言，把握種子市場的變化是較為困難的。 同時對農(nóng)民這一種子終端用戶的實(shí)際使用效果也很難形成完善的追蹤，這就進(jìn)一步影響了基層種子管理工作的有效開展。

3 提升基層種子管理服務(wù)工作水平的對策與建議

針對前文所述的問題及其背后的原因， 在此結(jié)合有關(guān)研究成果及個人實(shí)踐認(rèn)識提出一些提升基層種子管理服務(wù)工作水平的對策與建議， 希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)管理制度的設(shè)計與落實(shí)起到有益參考。

3.1 優(yōu)化基層種子管理工作的環(huán)境

針對基層種子管理工作中環(huán)境因素的制約，有必要從2 個方面入手加強(qiáng)營商環(huán)境的建設(shè)。 一方面，綜合考慮不同地區(qū)種植結(jié)構(gòu)的具體情況及種子管理的現(xiàn)狀，圍繞《種子法》完善新型農(nóng)作物保護(hù)、種子生產(chǎn)及檢測資質(zhì)管理、 名優(yōu)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證等相關(guān)配套法律法規(guī)的修訂，打造一套覆蓋范圍廣、打擊對象準(zhǔn)的種子法律法規(guī)系統(tǒng)。 另一方面，切實(shí)加強(qiáng)對種子產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的管理。 不僅要重點(diǎn)扶持技術(shù)強(qiáng)、經(jīng)營規(guī)范的種業(yè)龍頭企業(yè)， 更要加大對種業(yè)領(lǐng)域違法經(jīng)營者的處罰力度，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生，營造正面而積極的種業(yè)運(yùn)營環(huán)境， 為農(nóng)民利益的保障提供有力支持。

3.2 逐步完善相關(guān)制度建設(shè)

針對目前基層種子管理方面的不足， 有必要以監(jiān)管為抓手，切實(shí)保障農(nóng)民群體的利益。 首先，緊密圍繞種子市場監(jiān)管，農(nóng)業(yè)、工商、公安部門等部門通力合作， 建設(shè)一支專業(yè)性強(qiáng)、 服務(wù)意識佳的執(zhí)法隊(duì)伍，堅決打擊種子生產(chǎn)及銷售方面的假冒偽劣行為，杜絕套牌侵權(quán)等行為的出現(xiàn)， 使健康優(yōu)質(zhì)種子種苗能夠具有與之相應(yīng)的市場話語權(quán)。 其次，加強(qiáng)種子行業(yè)保險、信用評價、專項(xiàng)財政補(bǔ)貼等制度的設(shè)計和落實(shí)， 對糧食主產(chǎn)區(qū)、 生態(tài)型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行對口扶持。 最后，立足技術(shù)創(chuàng)新，面向中東西各區(qū)域市場，建立生態(tài)文明導(dǎo)向、資源集約使用、和諧共贏的種業(yè)科技創(chuàng)新管理機(jī)制。 此外，加強(qiáng)種子生產(chǎn)管理方面的出口扶持，促進(jìn)種子生產(chǎn)經(jīng)營要素的全球化流通。

3.3 提升種子管理服務(wù)工作人員的整體素質(zhì)

在知識經(jīng)濟(jì)時代， 種子管理服務(wù)工作人員的素質(zhì)是解決基層種子管理問題的一個重點(diǎn)， 要提升農(nóng)業(yè)推廣種子管理的整體水平， 專業(yè)性技術(shù)人才的科普宣傳、技術(shù)推廣、專項(xiàng)服務(wù)必不可少。 有必要從以下幾個方面入手提升種子管理服務(wù)工作人員的整體素質(zhì)。 首先，根據(jù)基層種子管理的整體需求和流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行專業(yè)人才的配備， 提升基層種子管理機(jī)構(gòu)在管理執(zhí)法與生產(chǎn)經(jīng)營檢測方面的專業(yè)能力。 其次，加強(qiáng)基層種子管理人員的技能培訓(xùn)， 不斷提高他們的專業(yè)水平， 尤其在種子種類管理、 質(zhì)量篩選、 科技創(chuàng)新扶持等方面應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。 最后， 從物質(zhì)和精神兩個層面入手， 切實(shí)加大對基層種子管理人員的激勵力度， 不斷提高他們服務(wù)農(nóng)民、 服務(wù)種業(yè)的工作積極性。

3.4 積極響應(yīng)農(nóng)民對基層種子管理的需求

對農(nóng)民在種子管理方面的需求， 相關(guān)各方應(yīng)發(fā)揮各自的主體優(yōu)勢， 進(jìn)行深入的調(diào)查總結(jié)并落實(shí)針對性的解決辦法。 例如，各級政府要推動種子企業(yè)、農(nóng)業(yè)科研院所、基層種子管理機(jī)構(gòu)的合作，打造一套認(rèn)識農(nóng)民需求、規(guī)范市場行為、追蹤種業(yè)管理責(zé)任的協(xié)調(diào)機(jī)制，

3.5 加強(qiáng)對種子市場變化的研究

整合農(nóng)業(yè)管理部門、種子企業(yè)、第三方咨詢機(jī)構(gòu)等各方力量，打造農(nóng)作物種子管理集成平臺，不斷提升基層種子管理部門的技術(shù)水平， 形成覆蓋各類種子市場信息、生產(chǎn)經(jīng)營許可與備案、品種研發(fā)、種子標(biāo)簽、 種子儲備、 種子進(jìn)出口等相關(guān)信息的立體平臺，保障種子“研發(fā)—生產(chǎn)—銷售—使用”各環(huán)節(jié)的信息能夠得到有效記錄， 使基層種子管理部門能夠獲得種子市場變化的全面信息， 從而加強(qiáng)具體工作的針對性與實(shí)效性。