安徽省縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制回顧與思考

張 偉 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，安徽 合肥 230001）

0 引言

2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出建立“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系，通過橫縱向規(guī)劃體系的梯度建立，能夠逐級(jí)傳導(dǎo)國家意志、重大戰(zhàn)略的實(shí)施落地，同時(shí)也能夠強(qiáng)化不同類型規(guī)劃間的相互協(xié)調(diào)，增強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性。基于以上背景，安徽省各市縣于2020年相繼啟動(dòng)國土空間總體規(guī)劃的編制工作，在兩年多的推進(jìn)時(shí)間里，進(jìn)一步增強(qiáng)了地方對國土空間規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)，同時(shí)也暴露出地方發(fā)展與保護(hù)過程中的多類問題與矛盾，后續(xù)規(guī)劃編制工作依然任重道遠(yuǎn)，埋頭拉車的同時(shí)，也需要抬起頭總結(jié)回顧，厘清后續(xù)工作推進(jìn)思路，為國土空間規(guī)劃體系的成功建立構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展一張藍(lán)圖繼續(xù)力量。

1 國土空間規(guī)劃編制的重要性認(rèn)識(shí)

1.1 實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段

過去四十年來我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在取得高速增長的同時(shí)，在全面建成小康社會(huì)之后，社會(huì)發(fā)展模式已呈現(xiàn)由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)的趨勢。對于國土空間保護(hù)與利用層面來說，原有的低成本勞動(dòng)力、土地和環(huán)境架構(gòu)起來的粗放低效式發(fā)展模式勢必反復(fù)難以為繼，未來國土空間資源管控將更為有利，土地集約節(jié)約利用效率將穩(wěn)步提升，但受原有慣性思維影響，此轉(zhuǎn)型的過程勢必反復(fù)并充滿著痛苦。為此，通過此輪國土空間規(guī)劃的編制，突出強(qiáng)化國土空間開發(fā)保護(hù)中剛性管控作用，將其作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“倒逼”發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要手段。

1.2 促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的使命要求

國土空間是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和要素聯(lián)結(jié)的直接載體，通過規(guī)劃“五級(jí)三類”體系的建構(gòu)，在縣級(jí)基層單元層構(gòu)筑以總體規(guī)劃——專項(xiàng)規(guī)劃——詳細(xì)規(guī)劃的橫向編制體系，切實(shí)保證國土空間開發(fā)保護(hù)各類活動(dòng)的有序開展。另外，通過國家——省——市——縣——鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱向國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)，形成依托貫穿始終的規(guī)劃傳導(dǎo)鏈條，能夠更好地實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)及重大戰(zhàn)略意圖的貫徹落實(shí)，由此可見，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，是當(dāng)前促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然使命要求。

2 當(dāng)前安徽省縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制情況回顧

按照總體工作部署和要求，安徽省縣級(jí)國土空間規(guī)劃于2020年啟動(dòng)編制，在規(guī)劃編制主管部門及設(shè)計(jì)單位的通力合作下，完成前期調(diào)研座談、問卷調(diào)查等基礎(chǔ)性工作。針對省內(nèi)各地縣情，針對重點(diǎn)問題開展專題報(bào)告的編制研究工作。圍繞國土空間規(guī)劃編制指南中的具體編制任務(wù)要求，對發(fā)展現(xiàn)狀、主體功能定位、發(fā)展策略路徑、城區(qū)空間布局及三線統(tǒng)籌劃定等方面開展規(guī)劃編制。在兩年多的工作推進(jìn)過程中，縣級(jí)國土空間規(guī)劃向地方各級(jí)黨委政府、部門進(jìn)行多輪匯報(bào)交流，不斷完善規(guī)劃編制文本。目前，縣級(jí)國土空間規(guī)劃層面，多已基本形成階段性規(guī)劃成果，為后續(xù)工作開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.1 摸清家底、厘清問題為后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)

在國土空間規(guī)劃現(xiàn)階段編制中，以三調(diào)成果為底圖，開展基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，全面調(diào)查各類用地情況，摸清國土空間規(guī)劃底數(shù)。堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，通過開展現(xiàn)行各類空間性規(guī)劃實(shí)施評估、適宜性評價(jià)和生態(tài)環(huán)境敏感性評價(jià)等一系列專題研究，發(fā)現(xiàn)過往規(guī)劃執(zhí)行過程中的各類問題與短板，結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢及內(nèi)外部發(fā)展條件，摸清規(guī)劃期內(nèi)國土空間保護(hù)與利用的各項(xiàng)發(fā)展訴求，為規(guī)劃科學(xué)編制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 落實(shí)戰(zhàn)略、擬定路徑促進(jìn)規(guī)劃傳導(dǎo)落實(shí)

在規(guī)劃編制過程中，與地方縣級(jí)十四五發(fā)展規(guī)劃綱要緊密銜接，深化落實(shí)既定戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)從強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)空間平臺(tái)的搭建、全域空間要素的串聯(lián)組織、生態(tài)綠色空間的保護(hù)哺育以及城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等四個(gè)層面制定具體實(shí)施路徑，在國土空間規(guī)劃中達(dá)成既定戰(zhàn)略目標(biāo)的繼承和落實(shí)。尤其在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展層面，通過推動(dòng)對外區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和對內(nèi)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化布局兩方面工作，力促在2035年實(shí)現(xiàn)縣域交通網(wǎng)絡(luò)化覆蓋；同時(shí)結(jié)合綜合交通布局，引導(dǎo)資源要素向中心城區(qū)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜集聚，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主體功能傳導(dǎo)，致力于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)表達(dá)、精準(zhǔn)管控和精準(zhǔn)治理。

2.3 “三線”統(tǒng)籌、試劃初劃促進(jìn)空間格局優(yōu)化

“三條控制線”即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，“三線”劃定是國土空間規(guī)劃編制當(dāng)前階段的重點(diǎn)工作。目前，生態(tài)紅線劃定工作隨著自然保護(hù)地的調(diào)整優(yōu)化即將完成，永久基本農(nóng)田在“總量不減少、質(zhì)量不降低”的前提下開展全域動(dòng)態(tài)平衡工作；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要通過情景模擬和趨勢外推兩類方法，對2035年中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行相互校核論證，在避讓生態(tài)紅線和基本農(nóng)田的前提下對開發(fā)邊界進(jìn)行初步試劃。

3 目前安徽省縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制存在的主要問題與矛盾

3.1 高質(zhì)量發(fā)展視角下的城市戰(zhàn)略定位與當(dāng)前空間利用現(xiàn)狀不相匹配的矛盾

習(xí)總書記在考察安徽和在合肥主持召開扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，安徽要加快融入長三角一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，關(guān)鍵靠創(chuàng)新。要進(jìn)一步夯實(shí)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，加快科技成果轉(zhuǎn)化，加快培育新興產(chǎn)業(yè)，鍥而不舍、久久為功……要緊扣一體化和高質(zhì)量兩個(gè)關(guān)鍵詞，深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域一體化建設(shè)，推進(jìn)長三角一體化發(fā)展。高視角下的城市發(fā)展定位和目標(biāo)為縣級(jí)層面在未來一段時(shí)間的發(fā)展指明了方向，但與此同時(shí)，如何在國土空間規(guī)劃中予以保障和落實(shí)是目前存在的一大問題和挑戰(zhàn)。

目前，安徽省皖南、皖中、皖北地區(qū)，縣級(jí)層面普遍存在經(jīng)濟(jì)總量偏小、工業(yè)化水平不高、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型困難，缺乏具有競爭力的市場主體等共性問題，反映到國土空間資源特征層面，普遍存在各類資源整合配置效率不高，交通、市政、公服等要素空間配置度不足等現(xiàn)實(shí)窘境，導(dǎo)致縣域空間聯(lián)系度不足等矛盾。綜上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高與國土空間資源利用性不強(qiáng)矛盾相互疊加，使得安徽省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國土空間開發(fā)保護(hù)中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不持續(xù)的問題嚴(yán)峻。為此，如何在現(xiàn)有國土空間格局基礎(chǔ)上統(tǒng)籌配置優(yōu)化資源、制定行動(dòng)實(shí)施路徑，從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)促進(jìn)我縣高質(zhì)量發(fā)展高水平治理的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

3.2 永久基本農(nóng)田剛性保護(hù)任務(wù)與三調(diào)現(xiàn)實(shí)存量不足之間的矛盾

因國土空間調(diào)查口徑及技術(shù)方法變更，使得在當(dāng)前三調(diào)口徑下，安徽省縣級(jí)單元層面永久基本農(nóng)田保護(hù)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻?；谠{(diào)口徑下編制的縣級(jí)單元土地利用規(guī)劃中，原先下達(dá)的各地耕地保有量及永久基本農(nóng)田布局圖斑，使用三調(diào)疊加比對后，出現(xiàn)大量劃定不實(shí)圖斑，出現(xiàn)此類情況一方面受二調(diào)、三調(diào)調(diào)繪口徑及技術(shù)方法等因素影響，另一方面，各地在發(fā)展保護(hù)過程中，多存在耕地拋荒、農(nóng)房違法建設(shè)等問題，目前，部分市縣出現(xiàn)耕保及永農(nóng)任務(wù)與三調(diào)穩(wěn)定耕地存量倒掛等現(xiàn)象，耕地保護(hù)形勢極端嚴(yán)峻。同時(shí)，針對永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃潛力計(jì)算中，各地多存在可作為宜耕后備的耕地資源理論總量偏小情況，補(bǔ)劃潛力空間呈現(xiàn)“多、小、散”，且較多分布于現(xiàn)狀中心城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)周邊，對后續(xù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間擴(kuò)張受到較大制約。

3.3 用地需求緊張與資源利用粗放之間的矛盾

現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃方案中，結(jié)合目前用地增長趨勢及發(fā)展訴求，安徽省縣級(jí)行政單元對城鎮(zhèn)空間擴(kuò)大發(fā)展的訴求依然旺盛，但從當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制的相關(guān)政策導(dǎo)向上看，國家對新一輪城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是以存量更新為主，增量擴(kuò)張為輔的減量化原則，單純依靠外延擴(kuò)張支撐發(fā)展的通道已基本不再延續(xù)，在這種情況下，各地市縣如沿用既有發(fā)展模式保持高速增長，則用地指標(biāo)缺口很大，發(fā)展模式難以維系。但與此同時(shí)也看到，各地市縣國土空間的集約節(jié)約利用水平仍需提高，尤其在村莊建設(shè)層面，鄉(xiāng)村地區(qū)建房隨意性較大，建新不拆舊現(xiàn)象較為普遍，村莊空間分布“零、小、散”情況突出，在三調(diào)數(shù)據(jù)中，各地市縣人均宅基地占地面積普遍遠(yuǎn)超《安徽省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》中規(guī)定的“戶均不超過220m2”的標(biāo)準(zhǔn)。綜上，各地市縣城鎮(zhèn)在發(fā)展建設(shè)過程中，一方面需要積極向上級(jí)部門爭取新增指標(biāo)，另一方面應(yīng)重點(diǎn)向自身存量空間尋找資源，通過對存量建設(shè)用地進(jìn)行分析研究，盤活存量，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)資源的最優(yōu)化配置。

4 結(jié)語與展望

目前，全省省——市——縣各級(jí)國土空間規(guī)劃仍處于編制過程中，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則尚未出臺(tái)，相關(guān)約束性指標(biāo)仍未下達(dá)，距國土空間規(guī)劃編制成果出臺(tái)實(shí)施仍有時(shí)日。因此，針對規(guī)劃編制過程存在的突出問題需要重點(diǎn)予以明晰解決，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在引領(lǐng)發(fā)展中的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和基礎(chǔ)性作用。

4.1 堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先，做到長遠(yuǎn)發(fā)展定位和重點(diǎn)發(fā)展方向雙保障

在全面融入長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下,安徽省各地市縣要從全面融入?yún)^(qū)域發(fā)展格局做好規(guī)劃編制，發(fā)展定位上，做好上位規(guī)劃的承接和縣域空間布局。從發(fā)展目標(biāo)上，按照自然資源要素分布、功能空間發(fā)展特點(diǎn),突出優(yōu)化的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，保障長遠(yuǎn)發(fā)展定位、發(fā)展方向上能夠持續(xù)保障落實(shí)，推動(dòng)既定目標(biāo)的達(dá)成。

4.2 堅(jiān)持生態(tài)為先，做到本底要素管控和生態(tài)價(jià)值雙收益

在國土空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)持續(xù)秉持“生態(tài)優(yōu)先”歷年，按照“山水林田湖草”一體化協(xié)調(diào)銜接的要求,在自然保護(hù)地劃定以及生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化過程中做出精細(xì)化調(diào)整方案，符合環(huán)境保護(hù)與發(fā)展實(shí)際相結(jié)合、相協(xié)調(diào)的剛性控制線，并以此構(gòu)建精細(xì)科學(xué)高效的生態(tài)保護(hù)格局；另外，生態(tài)保護(hù)紅線不能一畫了之，要出臺(tái)具體的管控保護(hù)措施，制定準(zhǔn)入清單強(qiáng)化制度規(guī)則設(shè)計(jì)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展相協(xié)調(diào)，有力凸顯生態(tài)環(huán)境的價(jià)值實(shí)現(xiàn)與休閑產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)支撐。

4.3 堅(jiān)持保護(hù)為本，做到守住糧食安全底線和適度開發(fā)建設(shè)雙管控

一方面，在自然資源部關(guān)于永久基本農(nóng)田劃定“總量不減少、質(zhì)量不降低”的總體原則下，結(jié)合新一輪保護(hù)任務(wù)增量，在全域穩(wěn)定耕地范圍內(nèi)，補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田方案，優(yōu)先確保目標(biāo)任務(wù)及耕地質(zhì)量不降低。針對現(xiàn)狀永久基本農(nóng)田劃定不實(shí)情況，開展核實(shí)整改工作，剔除劃定不實(shí)圖斑，新增補(bǔ)充穩(wěn)定耕地，確保調(diào)整后的永久基本農(nóng)田方案劃實(shí)用實(shí)，制定嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)措施，防止耕地“非糧化”嚴(yán)格規(guī)范永久基本農(nóng)田生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

另一方面，針對城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)空間的正常合理的發(fā)展需求和訴求，在現(xiàn)版永久基本農(nóng)田方案基礎(chǔ)上，對因城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、國家省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目等因素確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的永久基本農(nóng)田分布區(qū)域進(jìn)行合理調(diào)出，并從周邊集中連片穩(wěn)定耕地中進(jìn)行調(diào)入補(bǔ)劃，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)高質(zhì)量完成。

4.4 堅(jiān)持節(jié)約為要，做到“增存掛鉤”和“增減掛鉤”雙落實(shí)

從此輪國土空間規(guī)劃編制政策趨勢判斷，各市縣希冀通過大量獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)地方高增長建設(shè)的發(fā)展模式將難以實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃編制將由“增量擴(kuò)張”邁向“存量更新”時(shí)代。因此，地方政府及規(guī)劃編制單位亦需轉(zhuǎn)變既有思路，以“長牙齒”、“碰釘子”的精神，將廢棄礦山、閑置土地等各類低效用地作為未來推動(dòng)地方建設(shè)的重要指標(biāo)來源，通過存量挖潛實(shí)現(xiàn)資源流動(dòng)，通過資源盤活實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化拓展實(shí)現(xiàn)有效的增量擴(kuò)張，將城市建設(shè)重點(diǎn)逐步由增量轉(zhuǎn)向存量，強(qiáng)化用地挖潛、城市更新，建設(shè)全域緊湊、有機(jī)的空間布局。同時(shí)，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí)，不應(yīng)“貪大求洋”，本著集約、緊湊發(fā)展原則，通過趨勢判斷、環(huán)境承載力約束等多重手段實(shí)事求是地劃定城市開發(fā)邊界，明確各類建設(shè)用地開發(fā)規(guī)?？偭颗c邊界，約束城市用地?zé)o序蔓延式增長。