促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的財政政策優(yōu)化研究（下）

●馬海濤 文雨辰

四、以更加完善的財稅政策助推高質量發(fā)展

我國已進入第十四個五年規(guī)劃時期，高質量發(fā)展亦開啟了新的征程。財稅政策體系是國家經(jīng)濟社會發(fā)展政策體系中的重要組成部分，因此，還需以高質量發(fā)展理論內涵為指導，聚焦當前財稅政策中的薄弱環(huán)節(jié)，從而建設更加完善的財稅政策體系，為高質量發(fā)展提供更強勁的助力。

（一）基于新發(fā)展理念下的稅收政策優(yōu)化

為適應國際減稅浪潮并滿足國內經(jīng)濟社會發(fā)展轉型的需求，減稅降費的政策方向保持不變，通過鞏固和提升減稅降費功效，繼續(xù)發(fā)揮“提振經(jīng)濟，兜牢底線”的作用，更大程度地激發(fā)市場主體活力。但接下來還需以高質量目標為指導，將政策的著力點放在調結構上，且不能只“就減稅論減稅”，而要以本輪減稅降費為契機，改善現(xiàn)行稅收政策。

1、繼續(xù)完善增值稅減稅政策。目前，增值稅名義稅率已簡并至13%、9%、6%，未來還應朝兩檔稅率邁進，即大部分商品服務適用基本稅率，少數(shù)需起到調節(jié)和照顧性作用的生活用品適用低稅率，對于稅率的設定可在財政承受范圍內繼續(xù)下調。同時，為確保減稅降費方案落到實處，還應出臺相應的配套措施，如針對增值稅稅率降低可能使生產(chǎn)、生活性服務進項稅額減少的情況，可出臺增加其稅收抵扣的配套措施，確保整個行業(yè)相關稅負只減不增。此外，還應盡快清理過渡性的稅收優(yōu)惠政策。通過相應改革，一方面，可逐漸減少間接稅比重，改善當前稅收的逆調節(jié)現(xiàn)象，促進共享發(fā)展程度的提升；另一方面，保持增值稅的中性原則，可盡量避免征稅對市場運行帶來干擾，增強市場經(jīng)濟效率。

2、推動形成寬稅基、低稅率的個人所得稅制度。即擴大個稅的綜合征收范圍，逐步將高收入人群收入占比較大的資本性所得、財產(chǎn)性所得納入征收范圍，與此同時，降低最高邊際稅率，簡化稅收檔次。由此，在增強個人所得稅公平調節(jié)收入的同時，提升對國際高水平人才的吸引，為加大創(chuàng)新注入高質量人力資本。

3、針對不同行業(yè)實施差別化稅率。減稅降費的實施不僅要減輕市場主體的稅費負擔，更要通過相關優(yōu)惠政策對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成指引，但目前以“擠牙膏”形式為主的各類優(yōu)惠政策給企業(yè)帶來的獲得感往往不強。為此，還需在減稅降費對象上更加聚焦，在優(yōu)惠形式上更加精簡，如對中小企業(yè)、高科技企業(yè)以及未來有巨大發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)直接施以最低稅率，以鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。但對包含娛樂行業(yè)在內的收入畸高產(chǎn)業(yè)施以重稅，且將相關政策適用的對象及條件以規(guī)范的條文形式加以確定，并減少政策的波動性，穩(wěn)定市場預期。以此有效引導社會投資和產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟體系建設的同時，還可對各行業(yè)的利益分配起到調節(jié)作用。

4、推行房地產(chǎn)稅作為地方政府的支持性稅種。改變以往將生產(chǎn)地作為地方主要稅收來源的做法，適時推出與當?shù)鼐用窆卜障嗦?lián)系的、具有普遍征收特點的房地產(chǎn)稅作為地方政府的支持性稅種。這一做法不僅有助于改善地方間的惡性競爭，緩解地區(qū)間發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，而且可形成地方政府稅收權力與民生支出義務相對等的局勢，從而提供當?shù)鼐用窀鼮闈M意的公共服務，以切實發(fā)揮財稅在協(xié)調和共享發(fā)展推進中的積極作用，在此過程中，還需將當前與房地產(chǎn)開發(fā)、使用環(huán)節(jié)相聯(lián)系的其他稅費簡化或取消，以保障市場主體的稅費負擔不會因此加重。伴隨著房地產(chǎn)稅的征收落實，還可進一步考慮對遺產(chǎn)稅、贈與稅實施開征，改變現(xiàn)行稅收只注重調節(jié)收入“流量”的做法，將調節(jié)的目光適當轉向財富“存量”。

5、繼續(xù)改革資源稅。包括：擴大資源稅的征收范圍，在以礦產(chǎn)類資源為主要征收對象的基礎上，逐步將森林、草原等自然資源納入征收范圍；實行稅費合一，如礦產(chǎn)資源補償費與資源稅存在重復征收問題，可將兩者合一，統(tǒng)一以資源稅形式征收；制定合理的稅率，遵循“不可再生高于可再生、環(huán)境污染大高于污染程度低、稀缺度高的資源高于普通資源”的原則，科學制定資源稅稅率；可考慮將資源稅與環(huán)境修復程度、回采率等掛鉤，以促進企業(yè)形成節(jié)約意識，高效率使用資源；此外，還可考慮對部分企業(yè)因占據(jù)獨特資源帶來壟斷地位多獲取的壟斷利潤征收暴利稅，迫使企業(yè)多將戰(zhàn)略目光放在提高自身競爭優(yōu)勢上，同時，提高對資源的利用率。通過對資源稅的各項改革推進我國盡快實現(xiàn)綠色生產(chǎn)。

6、研究推行社會保障“費改稅”。鑒于我國的老齡化趨勢，社會保障程度的提高勢在必行。在建立獨立運行的社會保障基金預算的基礎上，還應全面開征社會保障稅，以便將廣大非城鎮(zhèn)居民納入社保體系，并由省級統(tǒng)籌社?；稹Ｍ瑫r，還應改善社保關系的跨地區(qū)辦理、續(xù)接等程序，在便民利民的同時，提高人口流動，以促進生產(chǎn)力均衡發(fā)展。

7、推動國際稅收問題的有效協(xié)調。為加速形成國內國外雙循環(huán)的新發(fā)展格局，對于相關稅收政策的優(yōu)化還需從國際視野予以考慮。就關稅而言，使所設定的名義稅率盡可能接近有效稅率，以提高國內弱勢產(chǎn)業(yè)的競爭力，對于高污染、高耗能和資源性產(chǎn)品的出口則要嚴加管控，以免進一步惡化國內的生態(tài)環(huán)境；就增值稅而言，在逐步簡化增值稅稅率、征收率等的同時，對于增值稅與貿(mào)易國的雙邊協(xié)定還需加速談簽進程；就所得稅而言，則需根據(jù)國際形勢和相關稅收規(guī)則的變化，在充分協(xié)商的基礎上，對雙邊協(xié)定及時補充修訂；就征管協(xié)調而言，應加緊與貿(mào)易成員國早日建成稅收情報交換數(shù)字平臺，為稅收協(xié)定的落實提供技術支持。

（二）優(yōu)化財政支出策略，加大財政保障力度

緊隨我國發(fā)展階段轉變的步伐，將著力點放在高質量發(fā)展推進中的關鍵性領域，應作為優(yōu)化財政支出的策略方向。

1、加強財政對創(chuàng)新科技領域的支持，落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。攻克關鍵核心技術難題，提升重點領域自主研發(fā)能力，是實現(xiàn)高質量三大變革的重要舉措，更有助于提升國內企業(yè)的國際競爭力，因此，必須增強財政對科技創(chuàng)新領域的支持。一是加大科學技術領域的財政支出，并形成穩(wěn)定的增長之勢，以支持國家重點實驗室的組建和運行，并鼓勵各項基礎研究蓬勃并進。二是要激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力，提升企業(yè)的創(chuàng)新能力。對于前者，除了研發(fā)費用加計扣除等稅收優(yōu)惠政策外，還可設立專項財政保險補償金，以彌補企業(yè)研發(fā)風險；對于后者，則要推動產(chǎn)學研融合發(fā)展，并加大科技成果轉化基金的規(guī)模，以形成由企業(yè)牽頭，高校、科研所共同合作研發(fā)的高效組合，進而提高科技成果的轉化率與實用性。三是要激發(fā)尖端人才的創(chuàng)新活力，對此，還需進一步保障研發(fā)人員對于成果權益的分享權力，并提高對科研人員的重視度，如為其提供更加適宜的工作環(huán)境、更加健全的科研設施，以及更具保障的生活條件等。四是要有效發(fā)揮相關財政投入的引導作用。如加大對創(chuàng)新項目的政府采購力度，將自主創(chuàng)新產(chǎn)品作為政府采購項目中的首選，以提高市場主體整體的創(chuàng)新意識。

2、加強對基本公共服務領域的建設，保障人民生活質量不斷提升。推進基本公共服務均等化，促進地區(qū)間、城鄉(xiāng)間協(xié)調發(fā)展，保障全體人民共享社會發(fā)展成果，對此，還需量力而行，逐漸提高投入比重，應將關注的重點放在人民最為關心的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等問題上。其中，高質量人力資本的累積離不開優(yōu)質的教育，目前，財政教育支出占GDP的比重一直穩(wěn)定在4%以上，未來還應提高相應比重，以縮小與發(fā)達國家間的差距。重點投放未達到標準的農(nóng)村和地區(qū)的基礎教育，提高對其公用經(jīng)費的保障水平；對于城鎮(zhèn)化中新建的社區(qū)必須同步建設標準化學校，保障進城務工人員隨遷子女教育。對于醫(yī)療與養(yǎng)老服務，隨著我國老齡化進程的加快，相關服務的需求層次必然會提高，因此，還需適當提升相應標準，包括基本醫(yī)療衛(wèi)生服務經(jīng)費人均財政補助標準要逐年有所增加，以加大我國醫(yī)療隊伍建設；在推進各地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎上，確保退休人員基本養(yǎng)老金標準的落實與提高等。對于基本住房保障工作的推進，還應將相應財政資金重點投向城鎮(zhèn)公租房建設和老舊小區(qū)改造，以及農(nóng)村危房改造等方面。雖然現(xiàn)階段財政壓力不斷增加，但對于基本民生領域的財政投入必須予以保障，以滿足人民對美好生活的需求。

3、增加對環(huán)保領域的財政投入，為高質量發(fā)展增添綠色氣息。對于綠色發(fā)展的推動，既要注重“綠色”也要關注“發(fā)展”。通過資源稅、環(huán)境保護稅等稅收政策可將環(huán)境污染、資源消耗的外部成本內部化，與此同時，由于綠色生產(chǎn)所帶來的額外成本還應通過加大財政支持予以補償。包括綜合利用財政專項資金、財政補貼、綠色采購等方式支持綠色產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，建立更加完備的生態(tài)保護補償機制，支持綠色創(chuàng)新和新能源工藝推廣。除此之外，更要發(fā)揮政府投資基金的市場撬動作用，健全綠色低碳領域的市場多元化投資機制，對此，還需更加規(guī)范政府履約行為，防止相關PPP項目的補貼拖欠、失約等問題出現(xiàn)，確保補貼及時到位，以提高合作企業(yè)的盈利能力，進而增強市場主體的投資意愿。

4、發(fā)揮財政在大國外交戰(zhàn)略部署中的強大支撐。對于財稅政策的制定還應站在全球的高度，為我國實施外交戰(zhàn)略提供強大的支撐。一方面，強化國防支出，尤其是提高國防科技投入，增加新裝備、新材料，采用新工藝，將保障有力、功能強大的國防設施水平作為我國外交中的堅實后盾。除了增強我國的外交硬實力外，還需通過財政的支撐提升外交軟實力。即保持與我國大國地位相當、戰(zhàn)略定位相匹配、經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的對外援助支出。在此過程中，還可推動國內企業(yè)走向國際，提升國際形象，以發(fā)揮援助支出的額外功效。

（三）實施全面績效管理，提高財政資金使用效率

對于各項財政資金的安排，為確保落實到位，且產(chǎn)生實際效果，還需實施全面績效管理，加強財政資金的使用效率。對此，需從兩方面著手：一是建立全財政資金績效管理。將各級政府財政收支，各部門、單位預算全部納入績效管理當中，并將覆蓋范圍延伸至政府的投融資活動，對于投融資中的各類違法違規(guī)行為予以嚴懲，以避免該行為對正常市場運行造成干擾。形成對財政資金全方位、無死角的績效管理。二是完善全過程績效管理。通過構建事前、事中、事后的閉環(huán)系統(tǒng)，對所有重大項目的運行施以全過程跟蹤考核，及時對財政資金使用效益低下、與政策目標偏離或長期資金下達不及時等項目的執(zhí)行主體加以問責。通過對財政實行全面績效管理，可使有限的財政資金產(chǎn)生最大的效用，考慮到我國當前正處于財政收支矛盾凸顯的境地，這一舉措尤為重要。

（四）加強與其他政策領域的協(xié)調配合

隨著減稅降費力度的持續(xù)加大，和各項促發(fā)展、保民生等政策的相繼出臺與落實，財政困難還會繼續(xù)加劇。對于高質量發(fā)展的推進，離不開財政的支持，針對眼前的困難，除了要勒緊政府“褲腰帶”過緊日子，繼續(xù)壓縮一般性財政支出并避免一切不必要開支的同時，更需要加強與其他政策領域的協(xié)調配合，以協(xié)同攻克高質量發(fā)展推動中的難題。包括：

1、深化財稅政策與金融政策的協(xié)同配合。財稅政策要對市場主體產(chǎn)生引導效果，還需金融機構積極發(fā)揮中介作用，為需求者提供融資渠道，降低社會融資成本，為落后地區(qū)的追趕提供金融支持。為此，還需配以相應的財稅政策目標，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務建設持續(xù)發(fā)力。

2、公平正義的財稅政策需配以完善的社會政策。如改革戶籍制度，創(chuàng)新人口管理，對流動人口全面實行居住證制度；加強農(nóng)村轉移人口的日常管理工作，建立本地農(nóng)業(yè)轉移人口涵蓋面更廣泛的信息平臺，全面掌握轉移人口住房、醫(yī)療、就業(yè)、社保等生活動態(tài)。以此讓社會全體成員平等地享有公共服務，逐漸縮小群體差距，提高人口素質，為高質量發(fā)展帶來更多的能動來源。此外，還應加強外資外貿(mào)政策、結構性政策、土地政策等與財稅政策的統(tǒng)籌推進，打好政策“組合拳”，有力有序助推經(jīng)濟社會邁向高質量發(fā)展。