依法治校視域下“校鬧”的治理路徑探析

龔夢玲

(重慶工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，重慶 401120)

近年來“校鬧”事件頻發(fā)，屢禁不止，嚴(yán)重影響了學(xué)校的辦學(xué)秩序和正常的家校關(guān)系，給社會和諧穩(wěn)定帶來了不良的影響。2015年8月，我國《刑法修正案(九)》中“聚眾擾亂社會秩序罪”的情節(jié)認(rèn)定包括：“致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學(xué)、科研、醫(yī)療無法進(jìn)行，造成嚴(yán)重?fù)p失”，這標(biāo)志著“校鬧”正式入刑。2019年8月，教育部等五部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》(以下簡稱《意見》)，這些為依法打擊“校鬧”提供了法律依據(jù)。新時期，還需要深入分析“校鬧”生成機(jī)理，提高依法治校水平，維護(hù)校園教學(xué)秩序，有效預(yù)防和規(guī)制“校鬧”行為，還校園一個健康的育人環(huán)境。

一、“校鬧”行為及負(fù)面影響

1．何為“校鬧”

清晰定義“校鬧”的行為，要把握好“校鬧”行為涉及的六要素，即行為人、行為對象、行為方式、行為原因、行為目的、行為結(jié)果。行為人不限于學(xué)生家長，還包括學(xué)生親屬等利益相關(guān)者。行為對象是事件的“受害者”，包括教育行政部門、學(xué)校、學(xué)校職工中的一方或多方。行為方式既包括圍堵校門、停放尸體、毆打教師、聚眾游行等線下“硬性”手段，也包括利用網(wǎng)絡(luò)媒體夸大實情、傳播謠言等線上“軟暴力”行為。“校鬧”誘因多產(chǎn)生于學(xué)校安全事故引發(fā)的校園糾紛，近年來教師懲戒事件也成為“校鬧”的直接導(dǎo)火索。行為目的可概括為謀利型、宣泄型和維權(quán)型。謀利型“校鬧”是指以獲取非法利益為目的，向?qū)W校索取高額賠償?shù)男袨?；宣泄型“校鬧”是為表達(dá)對學(xué)校及教師行為的不滿，采取極端的方式進(jìn)行情感宣泄的行為；維權(quán)型“校鬧”是家長在尋求合法救濟(jì)無果的情況下，希望以“鬧”引起社會輿論的關(guān)注，維護(hù)其合法權(quán)利。行為結(jié)果則表現(xiàn)在擾亂教學(xué)秩序、侵犯師生權(quán)益、破壞學(xué)校形象、助長不良風(fēng)氣等多個方面。

基于以上分析，對“校鬧”行為界定如下：“校鬧”是由家長、親屬等利益相關(guān)者因?qū)W生傷亡事故、教師懲戒學(xué)生等原因與學(xué)校產(chǎn)生糾紛后，在線下或線上采取不正當(dāng)、不合法的手段，迫使相關(guān)部門滿足其訴求，并造成教學(xué)秩序混亂、他人權(quán)益受損的非法行為。

2．“校鬧”帶來的負(fù)面影響

“校鬧”事件造成的危害是長期性、全面性的。于學(xué)生而言，“校鬧”得不到有效治理，學(xué)校可能為減少意外事件發(fā)生，而取消課外實踐教育活動，把學(xué)生“圈養(yǎng)”起來，影響學(xué)生的全面發(fā)展；于學(xué)校及教師而言，鬧事者的首要矛頭是教師，通過謾罵、毆打等手段損害教師尊嚴(yán)，影響教學(xué)秩序，破壞學(xué)校聲譽(yù)；于社會而言，影響社會穩(wěn)定，助長社會不正之風(fēng)?！靶ｔ[”本質(zhì)上是一種非法行為，是對法律法規(guī)的藐視，同時會影響事件的解決進(jìn)程，家長等行為人從“受害者”轉(zhuǎn)化為“加害者”，還可能面臨法律的懲戒。

二、“校鬧”的生成與演變機(jī)制

“校鬧”的誘因主要是由學(xué)生傷亡事故、教師懲戒、食品安全等事件引發(fā)的校園糾紛，其背后折射出的是糾紛處理機(jī)制的缺失。要弄清為什么在校園糾紛發(fā)生后，家長首先以“校鬧”的方式解決問題？為什么近年“職業(yè)校鬧”群體會頻繁出現(xiàn)？為什么“校鬧”一經(jīng)發(fā)生就會迅速遍布網(wǎng)絡(luò)媒體成為熱議等問題，就需要深入研究“校鬧”的生成與演變機(jī)制。學(xué)校糾紛處理機(jī)制的缺乏、社會公眾法治觀念淡薄、相關(guān)校園安全法律規(guī)范缺位、媒體輿情的擴(kuò)散渲染等因素都助長了“校鬧”的頻發(fā)。

1．“校鬧”的起因

學(xué)校糾紛處理機(jī)制的缺位和傳統(tǒng)治理方式的刺激是誘發(fā)“校鬧”的直接原因。目前，高校在糾紛預(yù)警、協(xié)商、救助等方面還處于初步探索階段，普遍沒有建立完善的校園糾紛化解機(jī)制。由于缺乏完善的糾紛化解機(jī)制，學(xué)校無法及時解決家長及其利益相關(guān)者提出的要求，容易采取消極、錯誤的態(tài)度來規(guī)避和推卸責(zé)任。當(dāng)家長陷入“求告無門、救濟(jì)無力”的困境時，往往通過“鬧”的手段進(jìn)行“自我救濟(jì)”，家長和學(xué)校陷入角力博弈，矛盾持續(xù)激化升級。

在校園糾紛事件發(fā)生后，家長之所以不愿通過法律手段解決問題，重要原因在于傳統(tǒng)“一鬧就賠”處理方式的不當(dāng)示范作用。在不少校園糾紛案例中，家長通過動員利益相關(guān)者，采取聚眾鬧事方式干擾學(xué)校正常教學(xué)秩序，迫使政府和學(xué)校以“花錢買平安”來息事寧人。學(xué)校的退步妥協(xié)，表面上平息了“校鬧”風(fēng)波，實則陷入“越買越不安”的局面。學(xué)?！盎ㄥX買平安”的處理方式不斷向公眾傳遞“鬧而獲利”的信息，在事故發(fā)生后，當(dāng)事人不分青紅皂白，抱著按“鬧”分配，“大鬧多得、小鬧少得、不鬧不得”的心態(tài)，向?qū)W校索取巨額賠償，嚴(yán)重破壞了學(xué)校教學(xué)秩序，助長了社會不良風(fēng)氣。

2．“校鬧”的文化根源

公眾淡薄的法治觀念和“情大于法”的傳統(tǒng)思想是誘發(fā)“校鬧”的文化根源。在校園糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人往往認(rèn)為學(xué)校具有“無限責(zé)任”，希望學(xué)校具有同情心，當(dāng)學(xué)校的處理結(jié)果不符合家長的心理預(yù)期，也即感到學(xué)?！皼]良心”時，就容易觸發(fā)“校鬧”行為。除了鬧事人員，不少學(xué)校管理者和教師仍然存在法治意識不強(qiáng)的問題。學(xué)校管理人員對國家出臺的法律法規(guī)、政策文件缺乏了解，當(dāng)“校鬧”發(fā)生時，不少校方管理人員首先想到的是同家長協(xié)商“私了”，當(dāng)協(xié)商未果時，往往感到束手無策。教師隊伍雖然具備較高的科學(xué)文化素養(yǎng)，但缺少法律知識的學(xué)習(xí)，教師懲戒也成了誘發(fā)“校鬧”事件的直接導(dǎo)火索。同時，教師依法執(zhí)教能力不足導(dǎo)致法治教育缺乏實效性，學(xué)生的法治素養(yǎng)得不到有效提高，從而引發(fā)校園霸凌、暴力沖突等校園安全事故，極易誘發(fā)“校鬧”。此外，在“情大于法”傳統(tǒng)文化的影響下，司法人員、執(zhí)法人員傾向于將家長視為受害者，對“校鬧”行為的處理顯得十分柔性，對聚眾鬧事、毆打教師、破壞教學(xué)秩序的家長很少采取強(qiáng)制性干預(yù)措施，往往選擇網(wǎng)開一面，對其進(jìn)行疏導(dǎo)和勸離。

3．“校鬧”的法治根源

校園安全法律規(guī)范和現(xiàn)行政策文件缺乏可操作性是誘發(fā)“校鬧”的法治根源。校園安全立法的缺失，以及對違法鬧事行為懲治力度不夠，導(dǎo)致相關(guān)部門在處理“校鬧”時“無法可依”。雖然“校鬧”在2015年已入刑法，但在具體操作層面，尚缺乏具有強(qiáng)制性的法治基礎(chǔ)保障。我國現(xiàn)行的是《學(xué)生傷害事故處理辦法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等關(guān)于安全事故和責(zé)任歸屬的法律，但這些法律具備較強(qiáng)的普適性，具體在校園糾紛問題的處理上，責(zé)任認(rèn)定尚不明確，賠付數(shù)額較為模糊，缺乏針對性和可操作性，成為引發(fā)“校鬧”的法治根源。

對我國校園安全領(lǐng)域發(fā)揮作用的規(guī)范主要以政策性文件為主?，F(xiàn)行文件政策對校園安全、機(jī)制建設(shè)、校園治理等方面提出了要求，但缺乏強(qiáng)制力，且對有關(guān)治理主體的權(quán)責(zé)劃分尚不清晰，成為引發(fā)“校鬧”的又一隱患。以《意見》為例，《意見》在學(xué)校安全事故的預(yù)防處置、糾紛化解，以及“校鬧”行為界定等方面做出了明確規(guī)定，為“校鬧”治理提供了政策依據(jù)。但在相關(guān)部門的責(zé)權(quán)劃分中，雖提出了形成“部門協(xié)作”的工作布局，但具體到治理主體上卻沒有形成明確的分工，在“校鬧”治理中難以形成強(qiáng)大合力；在“校鬧”的具體處理辦法、懲戒實施標(biāo)準(zhǔn)等方面也未作出詳細(xì)說明?！兑庖姟芬?guī)定“校鬧”的犯罪行為包括“聚眾擾亂社會秩序罪”，但未對罪行涉及的具體人數(shù)、采取的手段、造成的后果等問題予以說明，容易在罪行認(rèn)定和懲處中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不明的問題。

4．“校鬧”發(fā)酵升級的手段

網(wǎng)絡(luò)媒體在信息傳播上更為快捷，傳播內(nèi)容更加多元，也更容易滋生網(wǎng)絡(luò)謠言，加速錯誤信息的傳播。近年來一些“校鬧”事件的持續(xù)發(fā)酵、久不平息，很大原因就在于網(wǎng)絡(luò)媒體的不當(dāng)宣傳。網(wǎng)絡(luò)媒體的不當(dāng)宣傳和“職業(yè)校鬧”的出現(xiàn)為“校鬧”的發(fā)酵升級提供了空間。

三、預(yù)防與規(guī)制“校鬧”的法治路徑

推動社會治理創(chuàng)新，在于“運(yùn)用法治方式，實行多元主體共同治理”。[1]依法治校是全面依法治國的重要內(nèi)容，“校鬧”治理是依法治校的必然要求。規(guī)制“校鬧”是一項具備綜合性、系統(tǒng)性的治理工程，需要實現(xiàn)多個主體協(xié)同發(fā)力，從頂層設(shè)計下落到實踐治理層面，堅持預(yù)防與規(guī)制相呼應(yīng)，治標(biāo)與治本相結(jié)合。

1．提高依法治校水平，構(gòu)建科學(xué)完備的糾紛化解機(jī)制

依法治校是法治思維在學(xué)校管理的綜合體現(xiàn)，更是依法治國方略在教育領(lǐng)域的具體應(yīng)用。[2]在校園糾紛產(chǎn)生后，家長以“校鬧”擴(kuò)大事態(tài)，倒逼學(xué)校必須提高依法治校水平，構(gòu)建科學(xué)完備的糾紛化解機(jī)制。其一，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制建設(shè)。學(xué)校和相關(guān)教育行政部門應(yīng)構(gòu)建起行之有效的糾紛排查機(jī)制，做好安全教育宣傳工作，對于傾向性、苗頭性問題做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早解決，建立起全方位的安全工作管理檔案。其二，加強(qiáng)矛盾調(diào)解機(jī)制建設(shè)。糾紛化解重點在于保證協(xié)商結(jié)果的公平公正性，這就需要建立起由家長代表、學(xué)校代表、第三方中立代表組成的“校園糾紛調(diào)解委員會”。例如，甘肅省出臺的《蘭州市中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例》就明確規(guī)定建立學(xué)生人身傷害事故糾紛人民調(diào)解制度，負(fù)責(zé)事故糾紛調(diào)解工作，[3]在減少家校直接矛盾沖突，化解校園糾紛中起到了先行作用。其三，加強(qiáng)多元救濟(jì)機(jī)制建設(shè)?！靶ｔ[”大多數(shù)是人身傷亡事故引發(fā)的索賠型糾紛，為此，可以建立起由政府專項資金、校方責(zé)任險和學(xué)生意外傷亡險三維一體的多元救濟(jì)模式，在事故發(fā)生后最大程度減少家校兩方的損失。

制度的靈魂在于執(zhí)行。堅持依法治校，做到立場分明，學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格做到“鬧”也不賠。在原因不明、責(zé)任不清的情況下選擇私下調(diào)解很可能刺激鬧事者以“鬧”取利的私心，進(jìn)一步擴(kuò)大“校鬧”事態(tài)。必須限制私下和解的適用空間，切斷“校鬧”背后的黑色利益鏈條。

2．加快形成教育合力，提高公民法治意識和法治能力

思想是行動的先導(dǎo)，提高社會公眾的法治素養(yǎng)，培育社會法治文化是減少“校鬧”事件發(fā)生的根本所在。當(dāng)前法治教育的主要渠道在學(xué)校，主體是學(xué)生，而對于社會大眾的法治教育有待提高。要讓法治教育入腦入心，必須改革當(dāng)前法治教育模式，加快形成教育合力。

一方面，協(xié)同法治教育主體，形成法治教育集合影響力。集合影響力最大的特點就是聯(lián)結(jié)各參與方，建立跨部門合作。[4](P324-330)制定提升全民法治素養(yǎng)和法治能力的法治教育實施方案，大力宣傳全面依法治國精神，將和諧文化滲入法治建設(shè)，為學(xué)校教學(xué)工作提供和諧有序的環(huán)境。為此，可以在政府部門的牽頭下，協(xié)同各學(xué)校、法院、公安、社區(qū)等機(jī)構(gòu)，對在校師生、司法人員、執(zhí)法人員、社會公眾進(jìn)行普法教育，使教育行政管理人員減少“花錢買平安”的錯誤示范行為；使在校師生嚴(yán)守法律邊界，減少校園不良懲戒、霸凌等導(dǎo)火索的出現(xiàn)；使司法人員、執(zhí)法人員在“校鬧”事件處理中能夠做到情法分開，對嚴(yán)重擾亂教學(xué)秩序的鬧事人員絕不姑息；使社會成員真正知法、懂法、用法，當(dāng)遇到校園糾紛和權(quán)益受到侵害時能夠及時通過法律渠道維護(hù)權(quán)利。

另一方面，學(xué)校作為普法工作的主體，應(yīng)積極利用多元化渠道開展法治宣傳教育活動。法治教育對象不限于在校師生，可以聘請專業(yè)律師、法官或法學(xué)教師兼任法務(wù)導(dǎo)師，利用家長會、開學(xué)典禮等契機(jī)為家長宣講法律知識。此外，學(xué)校還可以利用網(wǎng)絡(luò)媒體建立線上法律講堂，向在校師生、學(xué)生家長推送法律知識，尤其是“校鬧”案例分享及其涉及的法律問題解析，幫助家長自覺轉(zhuǎn)變“情大于法”“按鬧分配”錯誤觀念，在遇到校園糾紛時自覺運(yùn)用法治思維和法律手段捍衛(wèi)合法權(quán)利。

3．加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立行之有效的校園安全法律規(guī)范

校園穩(wěn)定不是息事寧人炮制的一時假象，而是法律和制度筑起的鋼鐵長城。有效預(yù)防和規(guī)制“校鬧”應(yīng)當(dāng)借鑒“醫(yī)鬧”治理經(jīng)驗，加強(qiáng)頂層設(shè)計，推進(jìn)校園安全法立法進(jìn)程，為和諧穩(wěn)定的校園教學(xué)環(huán)境織密織牢法律安全網(wǎng)。

建立科學(xué)有效的校園安全法律規(guī)范要準(zhǔn)確把握三個維度：其一，校園安全法的建立需要首先明晰“校鬧”范圍。可以借鑒各地區(qū)政府出臺的規(guī)范性文件，從既有案例中概括“校鬧”的行為方式，在擴(kuò)大“校鬧”行為外延的同時不斷提高對其判斷的精準(zhǔn)化，為科學(xué)界定和規(guī)制“校鬧”奠定法理基礎(chǔ)。其二，校園安全法的建立需要廓清學(xué)校的責(zé)任邊界。嚴(yán)格明確學(xué)校在校園安全方面的具體職責(zé)、需要承擔(dān)法律責(zé)任的事故類型、學(xué)校不具備主要責(zé)任時的人道主義補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校具備主要過錯責(zé)任時的具體補(bǔ)償金額等問題。這樣的嚴(yán)格規(guī)定能夠讓學(xué)校在事故發(fā)生的第一時間作出責(zé)任歸屬判斷，同時可以從法律層面讓社會公眾改變學(xué)校應(yīng)負(fù)“無限責(zé)任”的錯誤觀點。其三，校園安全法的建立需要合理劃分各部門、各主體職責(zé)權(quán)限，在學(xué)校、教育行政部門、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)主體間形成聯(lián)防、聯(lián)動、聯(lián)控的有效格局，合力化解家校矛盾，減少“校鬧”事件的發(fā)生。

4．做好輿情應(yīng)對工作，營造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境

學(xué)生是整個社會的關(guān)注焦點，一旦發(fā)生安全事故和校園糾紛，很快會產(chǎn)生遍布網(wǎng)絡(luò)媒體的公共輿情，這些信息真假難辨，不明真相的網(wǎng)民容易推波助瀾，使事件迅速發(fā)酵，逐漸突破法律邊界，演變?yōu)檩浨槲C(jī)。

網(wǎng)絡(luò)并非法外之地，做好網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對工作是有效控制“校鬧”的必要手段。一方面，做好網(wǎng)絡(luò)輿情的正面引導(dǎo)工作。在事故發(fā)生后，相關(guān)部門應(yīng)及時開展調(diào)查工作，公安部門、政府部門、學(xué)校要充分發(fā)揮官媒的引導(dǎo)作用，迅速占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿論高地。及時發(fā)布權(quán)威信息，對事件的發(fā)生原因和解決動態(tài)進(jìn)行公布，提高工作透明度，讓公眾始終“心中有數(shù)”，避免不實言論引起的恐慌和擔(dān)憂。同時，搭建起有效的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺，及時回應(yīng)社會關(guān)切。各大新聞媒體、法律工作者應(yīng)嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，尊重客觀事實，對事故進(jìn)行公正中立的判斷和評價，積極支持學(xué)校做好安全工作。另一方面，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)中的黑色地帶。對于“職業(yè)校鬧”“營銷號”等群體發(fā)布的助長“校鬧”歪風(fēng)輿論信息，相關(guān)監(jiān)察部門應(yīng)及時做好攔截工作；對引起巨大社會風(fēng)波、涉及違法犯罪的不實言論，公安部門應(yīng)做好安保工作，依法追究法律責(zé)任，為有效規(guī)制“校鬧”，打造安全校園、法治校園，營造健康良好的輿論環(huán)境。