推動(dòng)新時(shí)期甘肅省黃河流域水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展探討

楊正華，李長(zhǎng)春

(甘肅省水利廳 水土保持中心，甘肅 蘭州 730000)

2019年8月，習(xí)近平總書記親臨甘肅視察，第一次提出共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河，并要求甘肅負(fù)起責(zé)任，抓好黃河上游水土保持和污染防治工作，突出甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)和隴中隴東黃土高原區(qū)兩大水土治理重點(diǎn)區(qū)，堅(jiān)決防止生態(tài)惡化，為黃河生態(tài)治理保護(hù)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。2019年9月，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，并發(fā)表重要講話，明確將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略。

甘肅地處黃土高原、青藏高原和內(nèi)蒙古高原三大高原交會(huì)處，是黃河、長(zhǎng)江上游的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，在保障國(guó)家生態(tài)安全中具有舉足輕重的地位。甘肅省黃河流域總面積14.59萬(wàn)km2，占全省土地面積的34.3%，涉及 9 個(gè)市(州)的 59 個(gè)縣(市、區(qū))，沿黃流域人口和生產(chǎn)總值占全省的80%左右。黃河賦予了甘肅厚重的歷史文化、富集的自然資源和重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是隴原兒女的生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。甘肅省黃河流域受地質(zhì)、氣候及徑流沖刷等影響，地表溝壑縱橫，水土流失嚴(yán)重，截至2021年底，流域內(nèi)水土流失面積4.70萬(wàn)km2，占全省水土流失面積(18.39萬(wàn)km2)的25.56%，是全國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。嚴(yán)重的水土流失問(wèn)題，使甘肅省黃河流域生態(tài)環(huán)境更趨惡化,制約了該地區(qū)乃至全省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，推動(dòng)甘肅省黃河流域水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)全省生態(tài)保護(hù)大局和高質(zhì)量發(fā)展全局，事關(guān)幸福美好新甘肅建設(shè)。

1 甘肅省黃河流域水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展取得的成效

1.1 水土保持規(guī)劃體系基本形成

作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的“首倡之地”和上游地區(qū)，甘肅使命特殊、責(zé)任重大。一直以來(lái)，甘肅省認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府全面打好水源涵養(yǎng)主動(dòng)戰(zhàn)、水土保持陣地戰(zhàn)、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、節(jié)水治水整體戰(zhàn)、水患治理持久戰(zhàn)，把生態(tài)底色擦得更綠更亮，研究解決好甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)、隴中隴東黃土高原區(qū)水土治理的決策部署，著力落實(shí)“先一步”要求，聚焦水土保持，多次召開會(huì)議深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記“9·18”“1·03”等重要講話精神，積極完成相關(guān)工作。針對(duì)全省水土保持任務(wù)重的實(shí)際，成立了廳水土保持專項(xiàng)工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，研究提出了“因地制宜規(guī)劃造林種草、坡耕地治理、低標(biāo)準(zhǔn)梯田改造、淤地壩建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施”的水土治理工作思路，制定了甘肅省黃河流域“1+4+3+N”的水土保持規(guī)劃體系，即1個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃(水土流失綜合防治專項(xiàng)規(guī)劃)、4個(gè)專題規(guī)劃(生態(tài)清潔小流域規(guī)劃、淤地壩規(guī)劃、梯田規(guī)劃、水土保持監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃)、3個(gè)建設(shè)方案(甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)治理保護(hù)建設(shè)方案、隴中隴東黃土高原區(qū)水土治理保護(hù)建設(shè)方案、甘肅省智慧水利水土保持信息化建設(shè)實(shí)施方案)及N個(gè)謀劃的重點(diǎn)項(xiàng)目。

1.2 人為水土流失監(jiān)管明顯加強(qiáng)

近年來(lái)，甘肅省高度重視黃河流域人為水土流失監(jiān)管工作，按照水利部要求，積極推進(jìn)和落實(shí)流域內(nèi)各級(jí)水利水保部門的監(jiān)管履職督查，高質(zhì)量開展了黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)。專項(xiàng)整治行動(dòng)開展期間，各級(jí)水利水保部門對(duì)全省黃河流域3 997個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目逐一進(jìn)行清理，對(duì)在建的2 617個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了全面排查，充分運(yùn)用遙感影像及無(wú)人機(jī)航拍取證等手段，客觀、科學(xué)地認(rèn)定違法違規(guī)項(xiàng)目，做到“應(yīng)認(rèn)盡認(rèn)、不漏不缺”。最終認(rèn)定違法違規(guī)項(xiàng)目1 560個(gè)，涉及違法問(wèn)題3 019個(gè)，其中認(rèn)定“未批先建”問(wèn)題497個(gè)，“未批先變”問(wèn)題71個(gè)，“未實(shí)施防治措施”問(wèn)題147個(gè)，“未開展監(jiān)測(cè)”問(wèn)題628個(gè)，“未驗(yàn)先投”問(wèn)題560個(gè)，“未繳納補(bǔ)償費(fèi)”問(wèn)題1 116個(gè)，所有違法違規(guī)項(xiàng)目逐一進(jìn)行登記造冊(cè)，建立了翔實(shí)的執(zhí)法基礎(chǔ)資料庫(kù)。同時(shí)，嚴(yán)肅查處問(wèn)責(zé)，跟蹤督促整改，各級(jí)水行政主管部門采取集中約談、通報(bào)批評(píng)等方式，向相關(guān)單位壓實(shí)整改責(zé)任。

1.3 水土流失綜合治理成效顯著

先后在甘肅省黃河流域地區(qū)組織實(shí)施了國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)、全國(guó)坡耕地水土流失綜合治理、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持、病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固、黃土高原塬面保護(hù)、生態(tài)清潔小流域建設(shè)等一大批水土保持重點(diǎn)工程，尤其是黃土高原塬面保護(hù)項(xiàng)目，是甘肅省水利水保部門聯(lián)合民主黨派經(jīng)過(guò)多年不懈爭(zhēng)取、水利部才于2017年正式列項(xiàng)啟動(dòng)的。在水土流失綜合治理中，強(qiáng)化指導(dǎo)督查，不斷深化前期工作，聚焦責(zé)任落實(shí)，規(guī)范項(xiàng)目管理，注重工程質(zhì)量，提升治理效益，全力打造精品工程，達(dá)到了專項(xiàng)建設(shè)工作的預(yù)期目標(biāo)和實(shí)施效果。截至2021年底，甘肅省黃河流域累計(jì)治理水土流失面積 7.31萬(wàn) km2，其中興修梯田 231.65萬(wàn) hm2，造林252.49萬(wàn) hm2，種草 98.69萬(wàn) hm2，其他措施148.17萬(wàn)hm2；建設(shè)淤地壩 1 589座；流域水土流失治理率達(dá)到 68.22%，遠(yuǎn)高于全省38.50%的平均水平。

1.4 水土保持基礎(chǔ)工作扎實(shí)有效

2018年編制印發(fā)了《甘肅省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)劃(2018—2022年)》《甘肅省水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)劃(2018—2030年)》，開展了全省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)了全省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)全覆蓋，應(yīng)用衛(wèi)星影像、無(wú)人機(jī)航拍和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等技術(shù)手段，開展了國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程治理成效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。2020年4月，經(jīng)省政府同意，會(huì)同省發(fā)改委、省財(cái)政廳等6部門聯(lián)合印發(fā)了《甘肅省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)》，進(jìn)一步夯實(shí)了各級(jí)政府的主體責(zé)任。連續(xù)5年發(fā)布了《甘肅省水土保持公報(bào)》，為水土流失生態(tài)安全預(yù)警、水土保持目標(biāo)責(zé)任及有關(guān)生態(tài)評(píng)價(jià)考核等提供了支撐。多渠道、多形式宣傳報(bào)道了全省水土保持工作成效。《甘肅日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》《中國(guó)水土保持》等媒體先后刊登了《保一方水土 綠一方山水——我省水土保持工作巡禮》《蓄水保土“秀”出綠水青山——莊浪縣加大生態(tài)治理紀(jì)實(shí)》等多篇報(bào)道。積極開展水土保持科技示范園建設(shè)，努力打造產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的科普教育基地，蘭州小青山等4個(gè)水土保持科技示范園順利通過(guò)水利部組織的定期評(píng)估。在多地開展水土保持宣傳教育進(jìn)黨?；顒?dòng)，依托黨校多功能平臺(tái)，提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的水土保持理念和法律意識(shí)，形成全社會(huì)重視水保、發(fā)展水保的良好社會(huì)氛圍。

2 推動(dòng)甘肅省黃河流域水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

與新時(shí)期、新形勢(shì)的要求相比，當(dāng)前甘肅省黃河流域水土保持工作依然存在一些突出短板，面臨新的挑戰(zhàn)。一是水土流失量大面廣、局部地區(qū)嚴(yán)重的狀況沒有改變，尤其是經(jīng)過(guò)多年治理后，留下的治理面積大多為分布在離村鎮(zhèn)遠(yuǎn)、交通不便、地形破碎、坡陡溝深、侵蝕強(qiáng)度大的硬骨頭，水土流失防治任務(wù)依然艱巨。二是資金投入不足，地方配套資金難以落實(shí)。按照山水林田湖草綜合治理的要求，一次治理、一次配套難以實(shí)現(xiàn)，造成目前水土流失治理工作不能滿足綜合治理的要求。三是與最嚴(yán)格的水土保持監(jiān)管以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，全省水土保持“三同時(shí)”制度尚未得到全面有效落實(shí)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未嚴(yán)格落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任的現(xiàn)象依然存在，借助遙感監(jiān)管手段，發(fā)現(xiàn)了大量違法違規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

3 推動(dòng)甘肅省黃河流域水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展的思路舉措

在新時(shí)期，甘肅省要緊抓重大國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，因勢(shì)而謀，趁勢(shì)而為，深入學(xué)習(xí)、分析、研究國(guó)家重大戰(zhàn)略部署精神實(shí)質(zhì)，深刻剖析甘肅省黃河流域水土保持工作實(shí)際，找準(zhǔn)定實(shí)下一步工作的思路和重點(diǎn)。摒棄“量變式”思維，做大、做深、做細(xì)水土保持“產(chǎn)業(yè)鏈”，挖掘培植甘肅省黃河流域水土保持品牌，做好國(guó)家政策在甘肅省的“本土化”文章。圍繞產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕的要求，把水土流失綜合治理與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增產(chǎn)增收和生態(tài)質(zhì)量提升結(jié)合起來(lái)，與農(nóng)村河道水系整治、鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，精準(zhǔn)配置水土保持各項(xiàng)措施，最大限度地維護(hù)和提高水土保持基礎(chǔ)功能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，創(chuàng)造更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，滿足人民對(duì)美好生活的更高需求。

3.1 實(shí)行最嚴(yán)監(jiān)管，防治水土流失

注重從源頭預(yù)防水土流失，充分利用遙感影像解譯、無(wú)人機(jī)航拍等先進(jìn)技術(shù)手段，對(duì)黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管全覆蓋，及時(shí)精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)項(xiàng)目。嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批，對(duì)不符合生態(tài)保護(hù)和水土保持要求的項(xiàng)目堅(jiān)決不予審批，特別是對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行限批禁批。以落實(shí)水土保持方案為重點(diǎn)，切實(shí)加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處破壞生態(tài)環(huán)境的行為。進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收情況核查全覆蓋。

3.2 堅(jiān)持綜合治理，創(chuàng)新建管模式

首先在黃河流域開展水土流失治理新模式試點(diǎn)，跳出水保干水保的思維，將水環(huán)境保護(hù)與整治、礦山環(huán)境修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性保護(hù)、土地整治與土壤改良、河湖水環(huán)境污染治理、濕地生態(tài)修復(fù)等工程與水土流失治理相結(jié)合，創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)模式，著力構(gòu)建新發(fā)展格局。依托現(xiàn)有水土保持國(guó)家資金投資渠道，改革項(xiàng)目管理模式，探索開展市、縣兩級(jí)項(xiàng)目法人管理制，整合年度水土保持資金，集中實(shí)施水土流失綜合治理工程，在黃河流域打造一批水土流失綜合治理樣板工程和亮點(diǎn)工程，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。統(tǒng)籌考慮水土保持工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式組織實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，認(rèn)真調(diào)研學(xué)習(xí)其他省市關(guān)于水土保持工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)、投融資改革創(chuàng)新等建管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合甘肅省實(shí)際制定項(xiàng)目建設(shè)管理辦法，首先在黃河流域試點(diǎn)實(shí)施，以點(diǎn)帶面逐步推行。注重發(fā)揮水土保持在打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)、延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈等鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、壓茬推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用。在小流域綜合治理、坡耕地水土流失治理、淤地壩工程建設(shè)和維修管護(hù)等方面，積極組織農(nóng)村勞動(dòng)力、合作社、村組等參與工程建設(shè)管理，督促建設(shè)單位及時(shí)足額發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬、開展技能培訓(xùn)等工作，幫助農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)增收。

3.3 保障淤地壩安全運(yùn)行，推進(jìn)“四變”改革

對(duì)周邊種養(yǎng)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭好、需水迫切，自身蓄水能力強(qiáng)的淤地壩開展提升改造，通過(guò)夯實(shí)心墻，壩肩及迎水面防滲加固，溢洪道配置閘閥、配套引提灌設(shè)施等措施，將淤地壩改造提升成小水庫(kù)，促進(jìn)水資源儲(chǔ)蓄利用。淤地壩可使荒溝變?yōu)榱继铮ǔ赏练仕?、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基本農(nóng)田。發(fā)揮政府在淤地壩建設(shè)管理中的主體責(zé)任，探索將淤積的高產(chǎn)壩地納入地方政府占補(bǔ)平衡的建設(shè)用地指標(biāo)，用于土地置換，由政府購(gòu)買，反哺淤地壩建設(shè)與管護(hù)。對(duì)淤地壩所在小流域開展系統(tǒng)規(guī)劃，合理配置各項(xiàng)措施，實(shí)施流域綜合治理，實(shí)現(xiàn)從坡面到溝道、從上游到下游的全面防治，形成完整的水土流失綜合防護(hù)體系，使淤地壩通過(guò)治理變成自然排水溝。建成的淤地壩壩頂成了連接溝壑兩岸的橋梁，方便了群眾生產(chǎn)生活，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。按照效益共享、成本共擔(dān)的原則，探索推進(jìn)由多部門共同籌資，拓寬淤地壩建設(shè)投資渠道。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)管手段，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)工作

全面開展水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，精準(zhǔn)掌握甘肅省黃河流域重點(diǎn)區(qū)域水土流失面積、強(qiáng)度和動(dòng)態(tài)變化。利用高科技、信息化程度高的設(shè)施設(shè)備，提高監(jiān)測(cè)站的無(wú)人化管理和自動(dòng)化獲取數(shù)據(jù)水平。每年選擇1～2個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，探索智能監(jiān)控和智能管理模式。安裝智能監(jiān)控設(shè)備，配套全自動(dòng)觀測(cè)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程設(shè)備操作和監(jiān)測(cè)點(diǎn)的智能管理。建立水土保持監(jiān)測(cè)成果管理制度，將監(jiān)測(cè)成果全面應(yīng)用到水土保持監(jiān)管工作中，及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)甘肅省黃河流域重點(diǎn)區(qū)域水土流失狀況、治理成效和人為水土流失情況，為水土保持目標(biāo)考核、生態(tài)文明建設(shè)和相關(guān)決策制定提供支撐和依據(jù)。