文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市創(chuàng)新實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)啟示

閆 磊

（三亞學(xué)院，海南三亞 572000）

隨著工業(yè)化和城市化建設(shè)的深入，城市土地開發(fā)價(jià)值飆升，建設(shè)用地需求大幅增加，供求矛盾日益加劇。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地由于受到土地制度的限制，只能通過政府征收的方式入市交易，土地開發(fā)價(jià)值極低，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興和增加農(nóng)民收入的一大障礙。為解決這一難題，2013 年黨中央提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與城市土地享有同等、同價(jià)的入市權(quán)力。2014年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，選取包括海南省文昌市在內(nèi)的33 個(gè)地區(qū)作為“三塊地”改革試點(diǎn)區(qū)域，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)全面鋪開。在不斷總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2019 年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》真正打破了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的壁壘，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和城市建設(shè)用地一樣直接進(jìn)入市場(chǎng)買賣，不必再通過政府征收。

海南自由貿(mào)易港建設(shè)的深入和“全島同城化”政策的提出，吸引越來越多的企業(yè)和人才入駐海南省，土地逐漸成為海南省最為稀缺的資源之一，海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革迎來契機(jī)，相關(guān)政策法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。2019年11月，海南省自然資源和規(guī)劃廳同時(shí)印發(fā)了《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》《海南省農(nóng)村土地征收試點(diǎn)辦法》《海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法》，旨在完善海南農(nóng)村土地制度，建立“流轉(zhuǎn)順暢、同價(jià)同權(quán)、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。2020年10月，中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)主體壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的十八條措施》的通知指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將村莊內(nèi)零星、分散的集體建設(shè)用地先行組織復(fù)墾為農(nóng)用地，將原有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)挪用到價(jià)值高的區(qū)域入市交易，以最大限度地提升土地開發(fā)價(jià)值，入市交易所獲收益應(yīng)大部分歸村集體和農(nóng)戶所有[1]。

1 文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革創(chuàng)新實(shí)踐

1.1 改革現(xiàn)狀

文昌市為海南省省轄縣級(jí)市，位于海南省東北部，常住人口約56 萬人，2020 年GDP 總值為263.50億元，較2019 年增長(zhǎng)3%。文昌市三面臨海，總陸地面積2 488 km2，占海南省總陸地面積的7%，其中宜農(nóng)地面積10.8 萬hm2，熱帶作物面積4 萬hm2，牧地面積3.73 萬hm2，耕地面積4.27 萬hm2，農(nóng)村地區(qū)尚有2.73 萬hm2荒地可開發(fā)[2]。經(jīng)過7 年的努力探索，文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革取得了顯著成果。截至2021 年底，文昌市共完成60 多宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，總面積65.6 hm2，成交金額7.26 億元，農(nóng)戶和村集體共獲得收益5.8 億元，其中有13 個(gè)村收入超千萬元、1 個(gè)村收入超億元，成為文昌市鄉(xiāng)村振興重要的“助推器”。

1.2 創(chuàng)新舉措

2015 年，文昌市被納入全國(guó)首批“三塊地”改革試點(diǎn)后，因地制宜地探索出一條屬于自己的創(chuàng)新改革之路，開創(chuàng)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的海南模式。

1.2.1 出臺(tái)異地調(diào)整制度

文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布零散且面積狹小，土地入市開發(fā)價(jià)值不高。為解決這一難題，2016 年文昌市創(chuàng)造性地出臺(tái)《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地調(diào)整入市實(shí)施辦法》，規(guī)定村集體可以將村內(nèi)零星分散、沒有開發(fā)價(jià)值的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，將其入市指標(biāo)挪用到商業(yè)價(jià)值高的地區(qū)，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地大規(guī)模、高價(jià)值的入市開發(fā)。

1.2.2 調(diào)整土地征收程序

改革試點(diǎn)之初，文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的流程為遞交入市申請(qǐng)、相關(guān)部門審批、啟動(dòng)征地、簽訂補(bǔ)償協(xié)議書。該模式前期沒有充分尊重農(nóng)戶意愿，農(nóng)戶對(duì)于征地的抵抗情緒非常大，入市改革困難重重。為此，文昌市對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地征收程序進(jìn)行了創(chuàng)新性調(diào)整：允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體先與企業(yè)簽訂補(bǔ)償協(xié)議再進(jìn)行征地，讓農(nóng)戶看到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的真實(shí)收益，提高其參與土地入市改革的積極性。

1.2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地改革聯(lián)動(dòng)

農(nóng)村“三塊地”改革指的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收，三者相互制約、互相牽制，是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。隨著城市化建設(shè)的深入，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人數(shù)逐年增加，“空心村”問題日益嚴(yán)重，大量宅基地空置。為此，文昌市政府規(guī)定農(nóng)戶可以有償將其閑置宅基地退還給村集體，在符合規(guī)劃的前提下，村集體將其復(fù)墾為耕地，或者作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市交易，以最大限度地增加土地開發(fā)價(jià)值。例如，文昌市潭牛鎮(zhèn)大廟村借助“三塊地”改革時(shí)機(jī)，采取“土地整治+集體土地入市+宅基地改革”的新模式，對(duì)村里土地和宅基地進(jìn)行重新整頓，加大農(nóng)田水利和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，在入市土地上建設(shè)農(nóng)家樂餐廳、民宿和共享農(nóng)莊等項(xiàng)目，吸引大量游客前來體驗(yàn)和觀光，大廟村因此被評(píng)為“第六屆海南省文明村”和“2020年中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”[1]。

1.2.4 多元化的入市收益分配方案

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中，為均衡政府、村集體、企業(yè)和農(nóng)戶各方利益，文昌市逐步形成了“收益調(diào)節(jié)金+留用地安置+現(xiàn)金補(bǔ)償+生活補(bǔ)貼金”相結(jié)合的多元入市收益分配方案。1）收益調(diào)節(jié)金是政府參與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要方式，是政府財(cái)政收入的重要來源，市人民政府依據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市年限、土地性質(zhì)和入市用途的不同最高收取30%的收益調(diào)節(jié)金。2）為保障特困村民的基本生活，市政府規(guī)定各村集體每667 m2入市土地要增設(shè)3.5萬元的生活補(bǔ)償金，這一款項(xiàng)不得作為現(xiàn)金補(bǔ)償分配給農(nóng)戶。3）將用于村集體發(fā)展生產(chǎn)的安置留用地比例由原來的8%提高到10%，保證農(nóng)戶和村集體可以獲得更高的土地增益價(jià)值。4）現(xiàn)金補(bǔ)償。文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所獲收益，在繳付收益調(diào)節(jié)金、預(yù)留生活補(bǔ)貼金等村集體發(fā)展資金后，剩余部分經(jīng)村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議2/3以上村民或者村民代表表決同意，可以以現(xiàn)金的方式分配給村民。

2 “文昌經(jīng)驗(yàn)”啟示

經(jīng)過多年探索，文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革取得了重大成功，其改革經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣：2019 年6 月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將文昌市“允許農(nóng)戶將閑置宅基地有償退出，經(jīng)過規(guī)劃后轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”列為第二批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)之一；文昌市創(chuàng)造性推出的“先簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議再征地”“多元化的入市收益分配方案”“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地改革聯(lián)動(dòng)”等舉措被納入2020 年1 月1 日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。

在取得豐碩改革成果的同時(shí)，文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革也暴露出諸如監(jiān)管政策缺乏、鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后、入市土地開發(fā)缺少地方特色，以及村集體經(jīng)驗(yàn)不足、管理能力缺乏等問題，今后需要在政府、企業(yè)、村集體和農(nóng)戶的多元協(xié)同下進(jìn)一步完善改革成果。

2.1 相關(guān)配套政策要完備

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的成功離不開政策的指引，2015年至今，文昌市共出臺(tái)17項(xiàng)改革試點(diǎn)配套政策，其中最有代表性的是2015 年11 月印發(fā)的《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地收益集體和個(gè)人分配指導(dǎo)意見》3 個(gè)文件，文件詳細(xì)規(guī)定了文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑及條件、入市形式、村集體及其成員之間的收益分配方案。為總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的新形勢(shì)，更好地調(diào)動(dòng)企業(yè)和農(nóng)戶參與積極性，文昌市人民政府于2021 年5 月對(duì)以上3 個(gè)文件進(jìn)行了修訂。目前，海南農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作已全面鋪開：2021 年6 月，海口市第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌成交，總金額為976萬元；2021年12月，三亞市首宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以618 萬元成交。海南省人民政府也出臺(tái)了包括《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)主體壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的十八條措施的通知》在內(nèi)的多項(xiàng)政策，但“文昌經(jīng)驗(yàn)”證實(shí)這些措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，后續(xù)的改革需要更加全面、多樣的政策作為指引，各地應(yīng)因地制宜地出臺(tái)具有當(dāng)?shù)靥厣娜胧懈母锱涮渍摺?/p>

2.2 入市土地多元化開發(fā)布局

文昌市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)較少，土地成為農(nóng)民收入的主要來源，土地的入市買賣對(duì)他們來說意味著“失地又失業(yè)”。為此，文昌市出臺(tái)多項(xiàng)優(yōu)惠政策吸引人才和資本入駐農(nóng)村，因地制宜地將入市土地建設(shè)成商場(chǎng)、商業(yè)街、共享農(nóng)莊、旅館等，既提高了農(nóng)村土地的開發(fā)價(jià)值，也給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供了大量就業(yè)崗位。海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革要始終以帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就業(yè)、提高農(nóng)民收入為第一要?jiǎng)?wù)，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)入市土地進(jìn)行多元化開發(fā)。1）將入市土地開發(fā)和海南旅游、民俗相結(jié)合，形成具有海南特色的共享農(nóng)莊、農(nóng)家樂餐廳和“網(wǎng)紅民宿”，助力海南美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，將海南美景推向全國(guó)。2）將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用到入市土地的開發(fā)過程中，利用網(wǎng)絡(luò)直播或虛擬現(xiàn)實(shí)（Virtual Reality，VR）技術(shù)對(duì)共享農(nóng)莊、民宿進(jìn)行宣傳，吸引更多游客前來觀光、旅游，以提高入市土地的收益水平。

2.3 多元化的收益分配機(jī)制

目前，國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，各地方政府可自行規(guī)定分配方案和分配比例，如在收益調(diào)節(jié)金方面，山西省澤州縣按16%繳納，而上海市則按最高50%繳納。文昌市實(shí)行的“收益調(diào)節(jié)金+現(xiàn)金補(bǔ)償+生活補(bǔ)償金+留用地安置”多元分配方案，實(shí)現(xiàn)了多方利益的均衡：政府通過收益調(diào)節(jié)金參與入市土地收益分配；村集體通過留用地安置政策提高收益，保留管理權(quán)限；農(nóng)戶通過入市補(bǔ)償金得到失地補(bǔ)償；特困戶通過生活補(bǔ)償金保障基本生活。海南省對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配方面也未作出統(tǒng)一要求，各地可根據(jù)自身情況制訂收益分配方案，收益分配方案一定要最大限度地實(shí)現(xiàn)政府、村集體、農(nóng)戶（包括特困村民）和企業(yè)等多方利益的均衡。

入市土地所獲收益扣除政府收益調(diào)節(jié)金后，剩余部分如何在村集體和農(nóng)戶之間進(jìn)行公平分配也是需要考慮的問題之一。筆者認(rèn)為可以采取以下2 種方式：1）直接按7∶3 的比例進(jìn)行分配，即70%土地收益直接以現(xiàn)金的方式分給村民，剩余30%歸村集體統(tǒng)一支配；2）不直接分配，農(nóng)戶以補(bǔ)償金入股，年底享受股份分紅。

3 結(jié)語

文昌市作為海南省最早進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的地區(qū)，經(jīng)過異地調(diào)整入市、土地征收程序創(chuàng)新、多元化的收益分配機(jī)制、宅基地轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等一系創(chuàng)新舉措，走出了適合自己的改革之路，其入市經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。目前，海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)已全面展開，“文昌經(jīng)驗(yàn)”必將給其他地區(qū)的入市改革帶來重要啟示，也為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革貢獻(xiàn)自己的一份力量。