萬獻軍
(沅江市自然資源局,湖南沅江 413000)
湖南省沅江市地處洞庭湖腹地,獨特的地理環(huán)境形成了大量的耕地資源,有“洞庭糧倉”的美譽。近年來,沅江市存在挖塘養(yǎng)魚、村民建房亂占耕地等現(xiàn)實問題,棄糧植樹、種藕等“非糧化”現(xiàn)象普遍存在。本文在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,針對存在的具體問題提出相應(yīng)的解決措施與建議,以期有助于推動沅江市耕地保護朝健康有序方向發(fā)展。
根據(jù)《沅江市第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》,沅江市現(xiàn)有耕地64 397.27 hm2。其中,水田58 105.81 hm2,占比90.23%;旱地6 291.46 hm2,占比9.77%。另外,還有809.18 hm2位于城鎮(zhèn)村莊范圍內(nèi)尚未建設(shè)的土地,現(xiàn)狀為耕地,其中水田240.70 hm2、旱地563.48 hm2[1]。
總體來看,沅江市耕地主要分布在草尾、南大、陽羅洲、黃茅洲、共華、泗湖山、茶盤洲等鄉(xiāng)鎮(zhèn),占耕地總面積的80.54%。沅江市耕地整體位于國家劃定的一年兩熟制區(qū)域,均位于年降水量1 000 mm 以上地區(qū)。位于2°以下坡地(含2°)的耕地63 427.28 hm2,占比98.49%;位于2°~6°坡地(含6°)的耕地762.97 hm2,占比1.19%;位于6°~15°坡地(含15°)的耕地200.50 hm2,占比0.31%;位于15°~25°坡地(含25°)的耕地5.6 hm2,占比0.01%;位于25°以上坡地的耕地0.92 hm2。
2.1.1 新增農(nóng)村亂占耕地建房
據(jù)調(diào)查,沅江市共有村民亂占耕地建房存量問題11 宗,占用耕地面積258 0 m2,已整改到位9 宗,其余2 宗問題需待上級存量問題分類處置政策出臺后再行處置[2]。
2.1.2 違法違規(guī)占用耕地綠化造林或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為園地
據(jù)統(tǒng)計,沅江市共有違法違規(guī)占用耕地綠化造林或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為園地問題9 宗,占用耕地面積2.39 hm2,有5 宗圖斑經(jīng)核查確認為2021 年前建設(shè)或?qū)嵉匚醋兓?,其?宗問題因季節(jié)性原因正在整改中。
2.1.3 坑塘水面占用耕地
根據(jù)湖南省自然資源廳2022年3月14日下發(fā)的核查任務(wù)清單,21 宗問題圖斑中有3 宗圖斑經(jīng)核查確認為2021 年前建設(shè)或?qū)嵉匚醋兓S?8 宗圖斑為坑塘水面占耕地,面積16.79 hm2。
2.1.4 項目建設(shè)違規(guī)占用耕地
水利、交通、園林等部門因防洪安全平臺、公路交通等重點項目建設(shè)占用耕地的現(xiàn)象一定程度上仍然存在,不同程度影響了沅江市的耕地保護與有序利用。
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本高、經(jīng)濟效益低,農(nóng)民種植糧食作物的積極性不高,以致利用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等“非糧化”現(xiàn)象十分普遍;農(nóng)村人口老齡化加劇,勞動能力缺失導(dǎo)致承包土地疏于管理,更傾向于流轉(zhuǎn)給他人用于種植苗木、草皮等;鎮(zhèn)村兩級大力發(fā)展各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村村民剛性需求占用耕地建房等問題突出,以上原因?qū)е赂亍胺羌Z化”問題趨勢明顯。在2021年度國土變更調(diào)查工作中,國家下發(fā)圖斑2 992 個,經(jīng)實地核查,與2020 年相比,沅江市2021 年耕地流出299.9 hm2、流入249.9 hm2,耕地凈減少50.0 hm2。耕地主要流向地類為園地、林地、建設(shè)用地、坑塘水面等,其中流向園地面積為121.40 hm2、流向林地面積為73.57 hm2、流向坑塘水面面積為68.50 hm2、流向建設(shè)用地為24.53 hm2。
湖南省權(quán)威技術(shù)部門于2021年開展的耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,沅江市僅剩1 746.7 hm2耕地后備資源。其中,1 480 hm2灘涂地開發(fā)受生態(tài)紅線和洞庭湖保護制約,實際可供開發(fā)整理的耕地后備資源面積不足266.7 hm2,且開發(fā)難度越來越大,儲備可用的抵補指標不多,耕地占補平衡面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
根據(jù)國家級土地利用等級標準,沅江市主要是1等、2 等、3 等、4 等、5 等5 個等級,且主要集中在1~3 等,而土地開發(fā)項目新增耕地質(zhì)量等別集中在6~10 等。耕地質(zhì)量等級占與補存在很大差距,難以達到占補平衡的要求。
部分旱地、園地、林地、荒地、養(yǎng)殖坑塘劃入了保護范圍,但這些地塊的承包人往往不太認可劃定結(jié)果,給管護與執(zhí)法帶來了很多困難。如建房方面,村民出門即為基本農(nóng)田,出行不便;農(nóng)村道路無需審批部分已劃為基本農(nóng)田,無法落實占補平衡;農(nóng)副產(chǎn)品價格偏低,農(nóng)民對種植水稻、保護耕地、保護永久基本農(nóng)田的積極性不高,受經(jīng)濟利益的驅(qū)動,個別地方農(nóng)民自主調(diào)整種植結(jié)構(gòu),利用耕地種植藥材、名貴園林苗木、果樹等,導(dǎo)致耕地流出。
由于人員、經(jīng)費的限制和管理權(quán)限的下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有管理的主體職責但執(zhí)法監(jiān)察缺少有效的技術(shù)手段、專業(yè)管理力度不夠,永久基本農(nóng)田難以得到有效管護。自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都有耕地資源管理職責,但目前尚缺乏有效的協(xié)調(diào)機制,難以形成有效聯(lián)動。
為切實做好沅江市耕地保護工作,要從堅持法制保障、加大耕地保護力度、加強耕地執(zhí)法、加快耕地修復(fù)、充實后備耕地資源及宣傳引導(dǎo)等方面著手,推進沅江市耕地保護工作。
加強沅江市現(xiàn)有耕地保護要依法管地并做到3 個堅持,嚴禁侵占、破壞、污染耕地。1)依法管地。嚴格貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于耕地保護的相關(guān)規(guī)定,嚴格實行用地申報與審批制度,嚴禁未批先建,杜絕違法亂建、亂占耕地現(xiàn)象。2)做到3 個堅持。堅持最嚴格的耕地保護制度,從嚴查處各類違法違規(guī)占用耕地行為;堅持最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度,杜絕因生態(tài)環(huán)境問題對耕地造成污染;堅持最嚴格的節(jié)約用地制度,引導(dǎo)建設(shè)項目選址積極選擇空閑地、未利用地和劣等耕地,盤活城鄉(xiāng)存量用地。3)加強開發(fā)園區(qū)管理,著力提高土地利用效率。對于占用耕地甚至是優(yōu)質(zhì)耕地的,要嚴格項目審批,做到報批與用地的高度一致。農(nóng)民建房要按照村莊規(guī)劃要求進行,引導(dǎo)村民盡可能集中居住,節(jié)約土地資源[3]。
3.2.1 加強生態(tài)修復(fù)
按照“政府主導(dǎo)、政府投資、政府實施、政府監(jiān)管”的原則對新增耕地開發(fā)、自然毀損耕地與退化耕地開展修復(fù)與整治,恢復(fù)耕地面積,提高耕地質(zhì)量;按照“誰損壞,誰修復(fù)”的原則對人為損壞的耕地進行修復(fù)。
3.2.2 充實后備資源
開展耕地后備資源專項調(diào)查,本著“應(yīng)進盡進、能進盡進”的原則,充實沅江市后備耕地資源,并加強耕地后備資源的整理與管理工作;加快推進耕地后備資源“恢復(fù)屬性”工作,有序恢復(fù)耕地;推進農(nóng)村“空心房”整治,增加耕地后備資源儲量。
3.2.3 嚴格落實耕地占補平衡
非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,以全域土地綜合整治為補充耕地的主要途徑,切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作,積極引導(dǎo)和規(guī)范社會投資補充耕地開發(fā)工作,開展全域土地綜合整治試點,充實耕地占補指標儲備,滿足經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求[4]。
3.2.4 嚴格落實耕地進出平衡
“出”的耕地需要符合當?shù)貒量臻g規(guī)劃,并負責從其他農(nóng)用地中恢復(fù)同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地,確保耕地總量不減少;“進”的耕地應(yīng)符合相關(guān)耕地認定標準,并完善驗收確認流程,經(jīng)上圖入庫等程序后實行統(tǒng)一管理。
3.3.1 確?!疤镩L制”工作全面推進
在沅江市推行市-鎮(zhèn)-村-組-網(wǎng)格員五級田長制度,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要結(jié)合實際、因地制宜、精準施策。1)進一步加大工作動員和田長培訓(xùn)力度,組織各級田長召開動員會議,盡快將“田長制”各項工作安排部署下去;2)加大“田長制”前期宣傳、公示牌及后期實行天網(wǎng)監(jiān)測的資金投入;3)“田長制”的實行需要在耕地質(zhì)量等級標準上落實責任、明確責任清單、公示并嚴格監(jiān)測監(jiān)督;4)組織開發(fā)“田長制”APP 進行實時管理。
3.3.2 加大耕地保護執(zhí)法力度
1)加強耕地保護執(zhí)法隊伍建設(shè),穩(wěn)定執(zhí)法人員,完善執(zhí)法職能,避免執(zhí)法工作的銜接協(xié)調(diào)出現(xiàn)脫節(jié)、推諉扯皮現(xiàn)象;2)落實“早巡查、早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早制止、早整改”的“五早”執(zhí)法工作機制,加強日常動態(tài)巡查,嚴厲打擊違法用地行為,做到“有案必查,違法必究,執(zhí)法必嚴”,堅決遏制違法違規(guī)行為;3)做好土地例行督察及問題整改工作的后續(xù)監(jiān)督工作,保質(zhì)保量完成整改任務(wù);4)注重輿論引導(dǎo),利用多種形式、多種渠道宣傳農(nóng)村建房“八不準”,提高村民合理用地、規(guī)范用地的意識。
3.3.3 建立健全耕地保護動態(tài)信息系統(tǒng)
加大耕地動態(tài)巡查和聯(lián)合執(zhí)法力度,建立完善市、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村耕地保護一體化日常監(jiān)管機制,嚴格執(zhí)行動態(tài)巡查制度和聯(lián)合執(zhí)法制度,層層壓實耕地保護責任。
3.4.1 加大耕地保護科技投入
1)科技部門要加強提升耕地質(zhì)量和耕地管理水平的研究,從質(zhì)量上增產(chǎn)量,從管理上增效益;2)農(nóng)業(yè)科技部門要在種植結(jié)構(gòu)管控水平、提高單產(chǎn)、提升品質(zhì)等方面發(fā)力,指導(dǎo)農(nóng)民增產(chǎn)增收;3)相關(guān)部門要做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本測算并科學穩(wěn)定糧食價格,確保農(nóng)民種糧能賺錢、多賺錢,充分調(diào)動農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體務(wù)農(nóng)種糧與保護耕地、保護永久基本農(nóng)田的積極性。
3.4.2 加大耕地保護資金投入
1)落實地力保護政策,及時足額兌現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持保護補貼、稻谷補貼等各項補貼資金,保護種糧農(nóng)民積極性;2)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,加大高標準農(nóng)田建設(shè)資金投入;3)引導(dǎo)財政資金投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高糧食綜合生產(chǎn)能力,提升農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營規(guī)模比例,促進農(nóng)民增收;4)增加農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣資金投入,加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的先進實用技術(shù)的研發(fā)與推廣應(yīng)用力度。
3.5.1 加強日常巡查監(jiān)測
開展日常巡查是耕地保護的基礎(chǔ)性工作,各鎮(zhèn)、街道辦事處與中心的自然資源辦公室要制訂專門的巡查方案,全方位、無死角地開展巡查工作,實現(xiàn)“監(jiān)測巡查全覆蓋,違規(guī)問題全發(fā)現(xiàn),整改任務(wù)全交辦,問題處置全到位”的“四全”目標,從源頭上杜絕違法違規(guī)占用或破壞耕地的行為發(fā)生。
3.5.2 著力構(gòu)建“空天地網(wǎng)”一體化自然資源綜合監(jiān)測體系,常態(tài)化開展“1+N”衛(wèi)星監(jiān)測
利用月度優(yōu)于2.0 m、季度優(yōu)于1.0 m、年度優(yōu)于0.5 m分辨率的衛(wèi)星影像,按照“月發(fā)現(xiàn)、季小結(jié)、年總結(jié)”的工作模式開展衛(wèi)星監(jiān)測,及時發(fā)現(xiàn)各類土地利用變化情況,動態(tài)掌握各類耕地面積、范圍、分布等變化情況,分類推送任務(wù)清單,督促整改落實,嚴格控制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”,筑牢糧食安全底線[5]。
3.5.3 大力推進鐵塔視頻監(jiān)測
緊抓湖南省先行試點契機,在沅江市部署鐵塔視頻監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),目前已完成65個鐵塔視頻安裝和數(shù)據(jù)接入,實現(xiàn)城鎮(zhèn)周邊、重要交通干線周邊和集中連片耕地等重點區(qū)域覆蓋率在70%以上。日后,應(yīng)加快構(gòu)建視頻監(jiān)測圖像數(shù)據(jù)采集、分析、預(yù)警處置等全過程閉環(huán)管理制度,緊盯應(yīng)用需求,加強技術(shù)攻關(guān)和成果集成,實現(xiàn)鐵塔視頻監(jiān)測“看得清、快識別、能預(yù)警、全處理”。
根據(jù)沅江市實際情況,結(jié)合世界地球日、全國土地日等節(jié)日,開展耕地保護政策宣傳活動,加大對《中華人民共和國土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)和方針政策的宣傳力度,增強社會公眾耕地保護意識。
耕地保護的重要性不亞于生態(tài)環(huán)境保護,沅江市要著力推進耕地保護“一崗雙責、黨政同責、終身追責”的責任追究機制,進一步建立完善“政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的耕地保護共同責任機制,層層壓實責任,明確專人保護耕地、監(jiān)管耕地。同時,要牢固樹立耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體的保護理念,嚴防死守耕地紅線,切實加大現(xiàn)有耕地保護和修復(fù)力度,確保耕地保有量不減少、一般耕地及永久基本農(nóng)田質(zhì)量不降低的長遠目標,全面履行各級政府與相關(guān)部門對社會的莊嚴承諾。
沅江市是湖南省糧食主產(chǎn)區(qū)之一,要緊緊圍繞國家糧食安全,嚴防死守耕地保護紅線,堅持最嚴格的耕地保護制度,確?!艾F(xiàn)有耕地不減少”;加強退化耕地、低效耕地、污染耕地的修復(fù)與整治;加大耕地保護、監(jiān)測與宣傳力度,不斷提質(zhì)增效增產(chǎn)能,形成保護、修復(fù)與提質(zhì)增效的耕地保護新格局,為確保國家糧食安全貢獻沅江力量。