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    事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的探討
    —— 公路養(yǎng)護(hù)單位內(nèi)控信息化的實(shí)踐啟示

    2023-01-03 12:24:32方媛寧夏公路管理中心
    環(huán)球市場 2022年35期
    關(guān)鍵詞:流程事業(yè)單位數(shù)字化

    方媛 寧夏公路管理中心

    2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的頒布施行,標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作有了頂層設(shè)計(jì),進(jìn)入規(guī)范化的新階段。2015年,隨著財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的印發(fā),我國各級(jí)行政事業(yè)單位按照內(nèi)部控制規(guī)范以及指導(dǎo)意見的要求,積極進(jìn)行單位內(nèi)部控制建設(shè),完善單位內(nèi)部管理制度,圍繞行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng),以預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等六方面經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制為重點(diǎn),建立與六個(gè)方面工作相關(guān)的內(nèi)部制度,按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、相互制約的原則設(shè)計(jì)各項(xiàng)工作運(yùn)行流程,強(qiáng)化了內(nèi)部流程控制,規(guī)范了單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,保障了單位資產(chǎn)安全,降低了風(fēng)險(xiǎn)。

    面對網(wǎng)絡(luò)化信息化高速發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境,特別是財(cái)政部門推進(jìn)財(cái)政資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算一體化集成管理,傳統(tǒng)的內(nèi)控實(shí)現(xiàn)形式已然落后于時(shí)代:一是與單位財(cái)務(wù)管理的電算化相脫離;二是與國家對反腐敗新要求不相適應(yīng);三是手段方式落后于所處環(huán)境的進(jìn)步。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作信息化快速推進(jìn),導(dǎo)致內(nèi)控與業(yè)務(wù)工作兩張皮,碎片化,制約了內(nèi)控效能的發(fā)揮,內(nèi)控工作必須從手段到方式有一個(gè)新的突破。

    縱觀二十一世紀(jì)全球的發(fā)展,信息技術(shù)的進(jìn)步推動(dòng)各行各業(yè)的信息化,從生產(chǎn)到管理、從娛樂到生活、從商業(yè)到政治,信息化滲透到社會(huì)的各個(gè)方面,“信息時(shí)代”是毋庸置疑的現(xiàn)實(shí)。信息化引領(lǐng)發(fā)展的方向,在可預(yù)見的將來,信息化仍然是推動(dòng)進(jìn)步的基礎(chǔ)力量。

    2019年,筆者所在的公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位決定建設(shè)內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng),打破業(yè)務(wù)系統(tǒng)各自獨(dú)立運(yùn)行的藩籬,以信息化為入口,實(shí)現(xiàn)內(nèi)控與業(yè)務(wù)的嵌入融合,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化、系統(tǒng)化。

    我們內(nèi)控信息化建設(shè)的目標(biāo)是開發(fā)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)軟件,將單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程的辦理從線下搬到線上,工作過程內(nèi)容數(shù)字化、電子化。按照內(nèi)控的要求優(yōu)化設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程,把業(yè)務(wù)辦理的流程固化到軟件中,把制度嵌入到軟件中,體現(xiàn)在軟件運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)上,利用軟件的不易更改、無法變通、一旦設(shè)定就機(jī)械執(zhí)行的特性,達(dá)到對過程的有效控制,避免傳統(tǒng)業(yè)務(wù)辦理過程中靈活性過大,可隨意改變先后順序、規(guī)避監(jiān)督的弊端,用現(xiàn)代信息技術(shù)手段控制流程,保障制度的有效執(zhí)行和流程的剛性,達(dá)到用制度管人管事、預(yù)防舞弊、防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行版)》要求的六大業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)模塊,按照“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的理念,以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)為主線,以六個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn),以強(qiáng)化監(jiān)督考核管理為手段,實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè),形成符合“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的業(yè)務(wù)流程和表單控制體系,提高單位內(nèi)部管理水平和單位治理能力。

    第一,各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的辦理運(yùn)行順暢,特別是每天都在發(fā)生的支出管理,有效控制了違規(guī)行為,規(guī)范了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)辦理的流程。首先,通過內(nèi)控管理系統(tǒng)的剛性約束保證六大類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按照系統(tǒng)固化的權(quán)限與流程辦理;其次,系統(tǒng)內(nèi)置風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo),對業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程的環(huán)節(jié)、關(guān)鍵指標(biāo)、附件等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因子的搜索、比對、識(shí)別、排查,發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)參數(shù)值對風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)流程采取自動(dòng)阻斷、自動(dòng)報(bào)警、報(bào)送專人審核三種處理方式;最后,對風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)以圖形化形式展示,進(jìn)行追蹤分析,提升風(fēng)險(xiǎn)管控的直觀性、及時(shí)性,實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化管控,開創(chuàng)了一條全員參與的多層級(jí)、多重關(guān)口的風(fēng)險(xiǎn)防控工作機(jī)制。

    第二,將多重關(guān)口的風(fēng)險(xiǎn)防控工作機(jī)制內(nèi)置于內(nèi)控信息管理系統(tǒng)運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管理、控風(fēng)險(xiǎn)、治未病”。通過系統(tǒng)剛性運(yùn)行,杜絕了踩“紅線”、闖“紅燈”,有效解決財(cái)務(wù)支出審核把關(guān)不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控薄弱、超標(biāo)準(zhǔn)、未審先付等問題,規(guī)避了“非主觀故意違規(guī)”情況的發(fā)生,將各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中潛在風(fēng)險(xiǎn)阻斷在萌芽狀態(tài),體現(xiàn)了“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子、讓決策置于陽光之下”的內(nèi)控效能。(見下圖)

    內(nèi)控信息管理系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)踐,顯示出了相比傳統(tǒng)內(nèi)控手段的巨大優(yōu)勢。一是信息化壓縮了空間距離,以往都是手持文件票據(jù),距離近的在一棟樓里挨個(gè)找領(lǐng)導(dǎo)簽字審批,距離遠(yuǎn)的輾轉(zhuǎn)數(shù)十上百公里辦一個(gè)手續(xù)的事,信息化后通過互聯(lián)網(wǎng)線上原地不動(dòng)在自己的辦公室就可輕松辦理,節(jié)約了人力物力時(shí)間精力,對公路養(yǎng)護(hù)管理這類點(diǎn)多線長、管理層級(jí)多、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量大的生產(chǎn)性事業(yè)單位,效益尤其明顯。二是信息化固化了業(yè)務(wù)辦理的流程,將依據(jù)內(nèi)控對權(quán)力制約的原則科學(xué)設(shè)計(jì)的業(yè)務(wù)流程固定在內(nèi)控信息化系統(tǒng)軟件中,系統(tǒng)使用者無法擅自改變。流程一旦設(shè)定就必須按照預(yù)設(shè)的先后順序進(jìn)行,前一個(gè)節(jié)點(diǎn)不通過,就不能進(jìn)行到下一個(gè)節(jié)點(diǎn)辦理,機(jī)器不講情面,不會(huì)變通,因此從根本上杜絕了以往常見的制度很嚴(yán)密但破壞制度很容易的現(xiàn)象。三是成功的信息化將業(yè)務(wù)與管理融合起來,打通會(huì)計(jì)核算、財(cái)政一體化系統(tǒng)、財(cái)政資產(chǎn)管理系統(tǒng)以及人社部門的行政事業(yè)單位人員信息系統(tǒng)之間的隔離,集成預(yù)算管理、資金支付、政府采購、合同管理、項(xiàng)目庫管理等業(yè)務(wù)工作內(nèi)容,特別是將預(yù)算執(zhí)行過程中的審批、計(jì)量、支付,政府采購及項(xiàng)目實(shí)施中的合同簽訂、資產(chǎn)入賬、調(diào)撥等全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制融于一體,一方面為單位管理提供了豐富的基礎(chǔ)信息,另一方面也避免了原來各部門由于統(tǒng)計(jì)口徑不同導(dǎo)致的信息混亂,大大提高信息獲取的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。在行政事業(yè)單位管理中,沒有其他的途徑比信息化更好地解決內(nèi)控與效率、內(nèi)控與業(yè)務(wù)不同步的現(xiàn)狀。四是信息化壓縮空間的特性有力增強(qiáng)了管理的穿透力,無形中加長了監(jiān)管者的手臂,為管理者裝上了千里眼和順風(fēng)耳。

    三年來的信息化實(shí)踐,效果明顯,特點(diǎn)突出,針對信息化系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行過程中的經(jīng)驗(yàn)與暴露出的問題,筆者認(rèn)為對生產(chǎn)型的事業(yè)單位,特別是公路養(yǎng)護(hù)建設(shè)這樣點(diǎn)多線長面廣,既有事務(wù)管理又具有公路養(yǎng)護(hù)建設(shè)的生產(chǎn)管理型事業(yè)單位的內(nèi)控信息化建設(shè)具有借鑒、樣本意義。

    一、在單位信息化的環(huán)境中,單位內(nèi)部控制要實(shí)現(xiàn)與時(shí)代的同步,積極主動(dòng)參與信息化的過程,將內(nèi)控的原則要求融于業(yè)務(wù)的信息化中,將風(fēng)險(xiǎn)防控的基因嵌入到單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的信息流中,是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與時(shí)俱進(jìn)的路徑選擇、不二法門。

    二、內(nèi)控信息化成功的關(guān)鍵是基礎(chǔ)管理的信息化,基礎(chǔ)管理信息化的核心是基礎(chǔ)工作的數(shù)字化。

    基礎(chǔ)管理信息化的核心是紙質(zhì)單據(jù)票據(jù)以及構(gòu)成管理文件資料的數(shù)字化。所謂數(shù)字化就是將管理過程中涉及的大量規(guī)章制度、流程、圖表、文字等資料數(shù)據(jù)通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段轉(zhuǎn)化為電子文檔并嵌入軟件系統(tǒng),形成線上數(shù)字資源,便于信息的使用者脫離紙質(zhì)介質(zhì)在線上查看、審核,最終形成電子檔案存檔。

    眾所周知,單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)涉及大量紙質(zhì)的附件資料,這些不可或缺的附件資料如果不能數(shù)字化,必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)大量資料線上線下不一致,線上資料缺乏,看不到完整的印證資料,決策缺少支撐,要做出決定就需要在線下調(diào)閱紙質(zhì)材料,這樣必然重復(fù)傳統(tǒng)的工作模式和流程,不僅增加了工作量而且限制了信息系統(tǒng)的作用發(fā)揮。因此沒有基礎(chǔ)工作的數(shù)字化,包括流程圖的數(shù)字化、政策法規(guī)文件的數(shù)字化、內(nèi)外部原始票據(jù)的數(shù)字化,信息化就是個(gè)空皮囊,花架子。其次,數(shù)字化要盡可能做到各種流程表單的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)接口的規(guī)范化,開發(fā)先進(jìn)的數(shù)據(jù)庫軟件,通過錄入原始信息自動(dòng)生成各種管理所需的表格、單據(jù),或者從外部系統(tǒng)導(dǎo)入數(shù)據(jù),簡化數(shù)據(jù)的錄入和減少數(shù)據(jù)傳輸量,提高系統(tǒng)響應(yīng)速度。

    三、良好的信息網(wǎng)絡(luò)硬件配備和軟件開發(fā)是信息化成功的重要支撐。

    內(nèi)控信息化系統(tǒng)運(yùn)行中產(chǎn)生大量數(shù)據(jù),日常業(yè)務(wù)辦理特別是資金支付業(yè)務(wù)尤為突出,交通行業(yè)基層公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)單位每年支出幾千萬到幾十億元的資金量,每月費(fèi)用報(bào)銷量非常大,當(dāng)前票據(jù)電子化普及度不高,實(shí)際操作當(dāng)中原始票據(jù)通過拍照或掃描的方式電子化后上傳到內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行審批,每張JPEG格式的照片即使壓縮后也有1M左右大小,多家單位同時(shí)上傳數(shù)百兆數(shù)據(jù)對網(wǎng)絡(luò)軟硬件環(huán)境提出很高的要求。就以本文所述單位為例,一是管理層級(jí)多,有8個(gè)二級(jí)單位,16個(gè)三級(jí)單位,80多個(gè)四級(jí)基層單位,截至2021年底,使用內(nèi)控系統(tǒng)的終端用戶3110人。如此大量的系統(tǒng)使用者對軟件的開發(fā)質(zhì)量和系統(tǒng)的穩(wěn)定性提出了較高的要求。二是點(diǎn)多線長面廣,大量的基層單位分布在不同的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))上,遠(yuǎn)離行政區(qū)中心,一些基層單位不通光纖網(wǎng)絡(luò),網(wǎng)絡(luò)帶寬有限,通過VPN訪問系統(tǒng)資源非常緩慢,網(wǎng)絡(luò)軟硬件的性能對系統(tǒng)有較強(qiáng)的約束。三是單位內(nèi)外部資料原始數(shù)字化程度不高,大量數(shù)據(jù)上傳,沒有客戶端軟件,容易發(fā)生上傳過程中網(wǎng)絡(luò)中斷數(shù)據(jù)丟失的情況,導(dǎo)致反復(fù)上傳資料,無形增加了工作量,耗費(fèi)大量的時(shí)間,消耗用戶的耐心。因此,在內(nèi)控信息化建設(shè)之初,應(yīng)該充分考慮系統(tǒng)運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境:一是系統(tǒng)服務(wù)層級(jí),二是系統(tǒng)應(yīng)用終端的數(shù)量,三是系統(tǒng)應(yīng)用各單位物理距離的遠(yuǎn)近。以此采用科學(xué)的系統(tǒng)架構(gòu),硬件配置應(yīng)適當(dāng)超前,以保證較長時(shí)期的業(yè)務(wù)需求;系統(tǒng)穩(wěn)定至關(guān)重要,軟件開發(fā)應(yīng)充分考慮應(yīng)用環(huán)境,開發(fā)完成后必須做充分的運(yùn)行測試,最大限度地減少Bug,保障正式上線運(yùn)行時(shí)的順暢穩(wěn)定。

    四、實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部管理與財(cái)政一體化系統(tǒng)的互聯(lián)互通是內(nèi)控信息化成功實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的核心。

    內(nèi)控信息化首先要盡量將單位內(nèi)部能夠集成在一起的各類信息系統(tǒng)軟件進(jìn)行集成,無法集成的應(yīng)通過互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享,減少數(shù)據(jù)冗余,提高效率。特別是做到與財(cái)務(wù)軟件、財(cái)政一體化系統(tǒng)中資產(chǎn)管理、項(xiàng)目庫管理等軟件的數(shù)據(jù)共享,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同步,這樣才能做到既實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目的又能優(yōu)化工作流程,減少重復(fù)工作,提升內(nèi)控信息化的效能。

    今年,財(cái)政部發(fā)布了《會(huì)計(jì)信息化“十四五”規(guī)劃》,明確提出“十四五”時(shí)期,我國會(huì)計(jì)信息化工作的總體目標(biāo)之一是“通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息共享機(jī)制和信息交換平臺(tái)等方面的基礎(chǔ)建設(shè),在安全可控的前提下,初步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門間會(huì)計(jì)監(jiān)管數(shù)據(jù)的互通和共享,提升監(jiān)管效率,形成監(jiān)管合力?!睘樾姓聵I(yè)單位內(nèi)控信息化創(chuàng)造了良好的條件,提供了難得的機(jī)遇,可以說,內(nèi)控信息化正當(dāng)其時(shí)。

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