生態(tài)基金+PPP模式促進生態(tài)建設(shè)

陳建武 ，羅云南

（1.泰安市城市管理綜合服務中心 ，山東 泰安 271000；2.泰安市岱岳區(qū)商務局，山東 泰安 271000）

0 引言

最近出現(xiàn)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的兩條重要信息。第一，根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心2021.8.18發(fā)布公告，今年上半年P(guān)PP項目穩(wěn)中有増，新入庫污染防治與綠色低碳項目182個、投資額1810億元，約占PPP項目三成。第二，4月26日國務院發(fā)布《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，要求加大對生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)主體中長期貸款支持力度。這兩則消息說明綠色生態(tài)PPP項目量在增加，但缺乏中長期資金。如果允許有生態(tài)項目設(shè)計、建造及運營能力的公司成立生態(tài)基金公司，發(fā)行生態(tài)基金，推行基金+PPP模式，則不僅能解決生態(tài)建設(shè)資金問題，更有利于促進生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。

1 生態(tài)基金+PPP模式的必要性

1.1 生態(tài)PPP項目缺乏資金

國家層面撥給生態(tài)資金額度為：2016—2020年，中央財政安排重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金3524億元，主要用于青海三江源、南水北調(diào)中線工程水源地，同時用于“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀地區(qū)、長江經(jīng)濟帶等重點生態(tài)功能區(qū)；2021年財政資金分配給藍天、碧水、凈土資金分別為275億元、217億元、44億元[1]，其余大量生態(tài)資金用于大型流域生態(tài)修復?？梢姡醒胴斦芙o地方生態(tài)文明建設(shè)資金非常少。

PPP模式最大優(yōu)點是有助于增加項目的資金來源，可以減輕地方政府的債務壓力。但參與生態(tài)建設(shè)的專業(yè)公司也缺乏流動資金，它們往往抵押貸款獲得資金，不僅融資成本高而且難度大。這就是文件《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》要求加強中長期貸款的背景。

1.2 當前PPP模式導致總體費用高

許多PPP項目中代表技術(shù)的設(shè)計方與代表資本的運營方來自不同企業(yè)。資本方關(guān)注投資成本回收，即運營績效費與運營費的差值，并不過分關(guān)注建設(shè)與運營費高低。代表技術(shù)的設(shè)計方關(guān)注的是能否達到環(huán)保要求，以及能拿到多少設(shè)計費，并不過分關(guān)注運營費的高低。沒有哪一方關(guān)注設(shè)計、建造和運營整體費用的高低。

在設(shè)備招投標時，相關(guān)人員沒有運營經(jīng)驗，通常選擇低價格設(shè)備，很少從性價比的角度選擇，造成運營費用高。

1.3 當前PPP模式阻礙生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開技術(shù)進步、政策支持和社會習慣的改變。生態(tài)建設(shè)的發(fā)展也是如此。國家政策在極力支持生態(tài)文明建設(shè)，政府也在積極宣傳好的保護環(huán)境習慣。但目前PPP模式阻礙技術(shù)創(chuàng)新從而阻礙生態(tài)建設(shè)發(fā)展。其原因為：工程設(shè)計費與工程建設(shè)費成正比例，工程設(shè)計費與運營費無關(guān)聯(lián)。

設(shè)計費與建設(shè)費成正比，導致設(shè)計方想盡一切辦法提高建設(shè)成本。設(shè)計與運營分開導致設(shè)計方不過分關(guān)注運營費高低。即使工藝創(chuàng)新可實現(xiàn)建設(shè)費降低及生態(tài)效益提高，但沒人會這樣做。因為受益的是運營方，而且建設(shè)費降低意味著工程設(shè)計費降低，也就是創(chuàng)新人員收入降低，誰會費力工作而降薪？因此，必須打破設(shè)計費與工程建設(shè)費成比例的關(guān)系。

項目運營時，設(shè)計方不知道也不關(guān)注項目運營后出現(xiàn)的問題。因為只要環(huán)保驗收達標并取得設(shè)計費后，其他事情與他們沒有關(guān)系。如此，項目設(shè)計的成敗經(jīng)驗不能反饋到設(shè)計方。這不利于行業(yè)技術(shù)進步。

當投資方實現(xiàn)設(shè)計、建造及運營有效統(tǒng)一時，在投資方統(tǒng)一管理下，可實現(xiàn)最小投資、最佳工藝和最好生態(tài)效益的統(tǒng)一。

2 生態(tài)基金+PPP模式的可行性及需調(diào)整政策

2.1 發(fā)行生態(tài)基金的資金量能夠滿足

目前新發(fā)基金仍處于快速上升階段，截至8月28日，今年以來已成立新基金1178只，成立規(guī)模合計近2.1萬億元[2]。而上半年生態(tài)環(huán)境建設(shè)入庫項目不過1810億元。從資金規(guī)模上看，完全有發(fā)行生態(tài)基金的空間。從利潤收益率方面看，在上半年股票市場結(jié)構(gòu)性行情條件下，靈活配置型和最低股票倉位在80%的普通股票型基金年內(nèi)收益分別達9.51%和9.44%；股票倉位在六成以上的偏混合型平均收益為7.4%，平衡混合型基金平均收益為2.54%[3]。如果政策面降低生態(tài)基金公司融資費用，穩(wěn)定PPP項目收益率在8%左右，讓投資者有利可圖，則完全能夠在證券市場籌集到資金。

2.2 政策面上需調(diào)整

2.2.1 從業(yè)人員調(diào)整

生態(tài)基金公司與一般基金公司不同，其從業(yè)人員不必具有證券從業(yè)資格，應有環(huán)保執(zhí)業(yè)資格，且有運營經(jīng)驗。例如注冊給排水工程師，注冊環(huán)保工程師等?；鸾?jīng)理等少數(shù)高管除有環(huán)保執(zhí)業(yè)資格外，還應通過證券從業(yè)知識考試。根據(jù)目前證券從業(yè)資格考試科目設(shè)置，建議必須通過入門資格考試科目和管理資質(zhì)測試科目。

2.2.2 調(diào)整公司人員收入來源

一般公募基金，公司管理人員只收取一定比例基金管理費不收績效費，這不利于生態(tài)技術(shù)進步。應大幅降低基金管理費，增加基金投資績效費提成比例。通過績效費提成來激勵生態(tài)基金人員在技術(shù)和管理上的創(chuàng)新。

2.2.3 申請成立生態(tài)基金的公司條件

生態(tài)文明建設(shè)基金公司可由同時具有生態(tài)建設(shè)設(shè)計、建造和運營經(jīng)驗的公司向證監(jiān)會申請成立。參照一般基金公司業(yè)績考察期規(guī)定，生態(tài)基金公司業(yè)績考察期應為最近3年運營項目，以及最近5年的設(shè)計項目，其他條件與一般申請公募基金公司的條件一樣。

3 基金+PPP模式對生態(tài)產(chǎn)業(yè)的促進作用

3.1 可專門為生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供資金

生態(tài)基金公司通過發(fā)行基金來籌集資金，與上市公司直接在證券市場融資有根本區(qū)別。公司通過上市融資，資金使用范圍廣泛。特別是第一次上市募集的資金，很可能用于與原公司不相關(guān)的業(yè)務，例如很多環(huán)保公司從事房地產(chǎn)業(yè)務?；鹜ǔＳ惺褂梅秶拗?，例如，股票基金只買股票；生態(tài)基金只為生態(tài)文明建設(shè)項目提供資金。

3.2 有利于生態(tài)技術(shù)進步

3.2.1 有利于促進建造與運營費之和最低的技術(shù)發(fā)展

在基金+PPP模式中，基金公司人員收益與項目投資綜合績效相關(guān)。在環(huán)保達標的條件下，投資小但綜合收益高意味著員工收入高。這一方面打破了設(shè)計費與工程建造費的正比例關(guān)系，使設(shè)計方案盡可能降低建造費。另一方面加強了設(shè)計與運營聯(lián)系，在設(shè)計時要深入考慮降低運營費用。當建造費與運營費矛盾時，會從整體考慮方案取舍。這一切離開技術(shù)創(chuàng)新不可能實現(xiàn)。

3.2.2 有利于總結(jié)設(shè)計經(jīng)驗

生態(tài)基金+PPP模式項目運營時，在環(huán)保達標的條件下，原設(shè)計是否合理會及時反饋到設(shè)計方。因為設(shè)計和運營一體化后可以實現(xiàn)信息共享。設(shè)計人員在解決運營問題時會促進技術(shù)創(chuàng)新，這種技術(shù)創(chuàng)新不僅能解決運營中出現(xiàn)的問題，而且往往帶來效益提高。隨著效益的提高，設(shè)計人員的收益會隨著增加。這必定會促進設(shè)計人員更加積極總結(jié)以往設(shè)計的優(yōu)劣。

從反面看，當設(shè)計和運營分開時不利于設(shè)計人員的技術(shù)總結(jié)。以T市污水處理技改項目為例。設(shè)計規(guī)模5x103m3/d，改造后工藝為二級二段工藝。改造完成試運行時水量只有3x103m3/d。試運行環(huán)保達標，只投加少量碳源。設(shè)計公司拿到了改造設(shè)計費。但兩年后達到設(shè)計水量時，每天需要超過1萬元外加碳源費。此時，設(shè)計公司已不再負責。后來，廠里技術(shù)人員反復研究后，減少原改造設(shè)計二級曝氣區(qū)水力停留時間，節(jié)省的水力停留時間增加到二級缺氧區(qū)；同時提高一級缺氧池有效水深0.8 m，提高一級好氧段和二級缺氧、好氧段有效水深0.3m（一級好氧、二級缺氧和好氧由原生化池重新劃分功能區(qū)而成）。改變后不僅能達標而且碳源投加量大幅減少。由于T市污水廠與改造設(shè)計方不是同一單位，也沒有利益關(guān)系，導致原改造設(shè)計人員不知道這一切。他們在今后的設(shè)計中仍會犯同樣錯誤，不利于總結(jié)以往設(shè)計技術(shù)的得失。

3.2.3 有利于產(chǎn)生最優(yōu)設(shè)計方案

在PPP項目立項階段，僅有設(shè)計經(jīng)驗人員設(shè)計出來的方案與有設(shè)計、建造和運營經(jīng)驗人員設(shè)計出來的方案，有著先天的優(yōu)劣。而在生態(tài)基金+PPP模式中，是同時具有設(shè)計、建造和運營經(jīng)驗的人員從項目論證階段就相互競爭。不同基金公司在項目論證階段公平競爭，有利于產(chǎn)生最優(yōu)設(shè)計論證方案。這打破了僅邀請一家只具有設(shè)計經(jīng)驗的公司做前期論證的弊端。通過具有設(shè)計、建造和運營經(jīng)驗的人競爭性論證，使項目從論證階段就可以提出更合理方案。這種競爭一定會促進基金公司技術(shù)能力提高，有利于生態(tài)產(chǎn)業(yè)設(shè)計、建造和運營技術(shù)的發(fā)展。

3.2.4 有利于新技術(shù)從理論向?qū)嶋H工藝轉(zhuǎn)換

生態(tài)領(lǐng)域工藝發(fā)展最大的障礙是：由理論到成熟工藝需要大量資金。理論研究者往往缺乏資金進行工藝化研究，導致很多理論研究只停留在論文階段。以剩余污泥轉(zhuǎn)為碳源為例：從2010年曹艷曉[4]提出用剩余污泥轉(zhuǎn)為碳源以來，有許多研究者做了相關(guān)研究并取得積極進展。但在工藝研究階段需修建構(gòu)筑物和購買大型設(shè)備及藥品，導致目前仍停留在理論研究階段。但污水廠急需這樣的工藝。因為在國家排放標準提高的條件下，許多污水處理廠為實現(xiàn)總氮達標而大量投加碳源。當設(shè)計運營一體化后，設(shè)計人員完全可以改進自己運營的污水處理廠構(gòu)筑物進行試驗。這只需十萬投資甚至不用投資，采用污水廠備用設(shè)備即可完成全部或者部分工藝化研究。

4 如何運行生態(tài)基金+PPP模式

4.1 對基金公司的監(jiān)管

4.1.1 生態(tài)基金賬戶設(shè)置及監(jiān)管概述

為保障公募基金資金安全，一般基金公司設(shè)置基金經(jīng)理賬戶和基金賬戶?；鹳~戶用來買產(chǎn)品，基金經(jīng)理賬戶負責公司支付工資及日常支出，由基金賬戶轉(zhuǎn)向基金經(jīng)理賬戶需證監(jiān)會審核。生態(tài)基金同樣分設(shè)基金經(jīng)理賬戶和基金賬戶。

生態(tài)基金公司通過證監(jiān)會批準取得資金，而且證監(jiān)會有管理基金的經(jīng)驗，因此由證監(jiān)會監(jiān)管生態(tài)基金公司總體支出是合理的。證監(jiān)會側(cè)重資金監(jiān)管以及從業(yè)人員資格監(jiān)管，確保資金安全和公司正規(guī)運營。對單個生態(tài)項目，證監(jiān)會審核其總體費用是否合理后，將費用由基金公司賬戶轉(zhuǎn)移到地方財政監(jiān)管賬戶，地方財政根據(jù)項目建設(shè)進度向銀行發(fā)出轉(zhuǎn)賬通知，銀行將費用轉(zhuǎn)到基金經(jīng)理賬戶。另外，根據(jù)財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》規(guī)定，地方財政進行運營績效考核并支付運營費用。當然，地方財政的考核報告可用作證監(jiān)會對基金公司考評監(jiān)督的參考。

4.1.2 生態(tài)項目建設(shè)中資金監(jiān)管

地方財政對資金發(fā)放采用第三方監(jiān)管方式，不走財政資金監(jiān)管方式。項目招標完成后，由地方財政和基金公司共同向證監(jiān)會申請項目所需資金。經(jīng)證監(jiān)會核實后，證監(jiān)會與基金公司共同向銀行提供一份協(xié)議，該協(xié)議同意證監(jiān)會先將資金轉(zhuǎn)到地方財政設(shè)立的監(jiān)管賬戶，地方財政發(fā)出轉(zhuǎn)賬通知后，再將資金轉(zhuǎn)賬到基金經(jīng)理賬戶。地方財政監(jiān)管賬戶由地方財政申請但不屬于地方財政所有，屬銀行所有。地方財政只有向銀行發(fā)出由監(jiān)管賬戶轉(zhuǎn)賬到基金經(jīng)理賬戶通知的權(quán)利，沒有將資金轉(zhuǎn)到其他賬戶的權(quán)利。根據(jù)項目建設(shè)進度，地方財政向銀行發(fā)出轉(zhuǎn)賬通知后，銀行將資金由監(jiān)管賬戶轉(zhuǎn)賬到基金經(jīng)理賬戶。

證監(jiān)會需要審核單個生態(tài)項目總體費用，是為了防止幾個基金公司串通提高生態(tài)項目建設(shè)費用，以維護投資者利益。生態(tài)項目建設(shè)費不直接由基金賬戶轉(zhuǎn)向基金經(jīng)理賬戶，只能由基金賬戶轉(zhuǎn)向地方財政監(jiān)管賬戶。其原因為：第一，防止基金經(jīng)理卷款逃跑，確?；鹳Y金安全。第二，項目建設(shè)費用不確定。因為一般基金買的是金融產(chǎn)品，其價格及數(shù)量透明，資金由基金賬戶流向出售金融產(chǎn)品的賬戶是可行的。而生態(tài)基金買的產(chǎn)品是實業(yè)，因產(chǎn)品規(guī)格、數(shù)量以及質(zhì)量具有不確定性，如果資金直接由基金賬戶流向基金經(jīng)理賬戶，資金量缺乏監(jiān)管。第三，便于地方財政監(jiān)督項目建設(shè)進度及質(zhì)量。將生態(tài)建設(shè)資金轉(zhuǎn)到地方財政監(jiān)管賬戶的理由為：生態(tài)產(chǎn)品是地方政府招標的，且產(chǎn)品效果由地方政府考核并支付運營費用，因此產(chǎn)品建設(shè)費用由地方政府轉(zhuǎn)付是合理的。從借貸關(guān)系看，這相當于地方財政向基金公司借錢建設(shè)項目，基金公司建設(shè)好項目后，從地方財政取得建設(shè)費。

4.1.3 生態(tài)項目運營時運營效果考核和資金流向

項目建設(shè)完成后，地方財政根據(jù)運營績效付給相應費用。在扣除運營、維護成本后，地方財政將項目盈利按基金持股比例轉(zhuǎn)移到基金賬戶。這相當于基金公司派出勞務到生態(tài)項目公司負責運營，項目公司直接發(fā)放勞務費，生態(tài)公司盈利按持股多少分配，監(jiān)管人是地方財政。

綜合基金公司所有生態(tài)項目的盈利，證監(jiān)會按照一定比例，將基金公司應得資金支付到基金經(jīng)理賬戶?；饛臉I(yè)人員從基金經(jīng)理賬戶領(lǐng)取報酬。投資者根據(jù)基金公司整體盈利率（基金總體項目盈利/基金總值）從基金賬戶取得投資報酬。

4.2 政府在生態(tài)基金+PPP模式中的宣傳、引領(lǐng)責任

社會習慣改變會促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府應積極宣揚“綠水青山就是金山銀山”理念，充分激發(fā)全社會生態(tài)文明建設(shè)的主體意識，引領(lǐng)廣大群眾社會習慣改變。在這方面，杭州市余杭區(qū)黃湖鎮(zhèn)做出了有益的探索[5]。

生態(tài)建設(shè)論證階段，政府應引導基金公司把生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和碳達峰碳中和結(jié)合起來。明確通過競爭性談判、競爭性磋商等公開競爭性方式選擇資本方。項目建設(shè)及運營期，政府應統(tǒng)籌推進生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)值化利用、價值化補償、市場化交易等服務，從而保證項目的正常運營。為了方便證監(jiān)會監(jiān)管，地方財政應將生態(tài)項目建造費、年度運營和維護費以及運營效果上報證監(jiān)會。

4.3 基金公司負責論證、建設(shè)及運維管理

基金公司通過前期參與競爭性論證，對項目有一個全面了解，有助于項目的推進。后期的建設(shè)、運營及維護中，基金公司可充分利用專業(yè)性，參與生態(tài)文明建設(shè)每一個階段，并根據(jù)績效考核等級取得相應的報酬。

實踐證明在PPP模式中從項目開始就引進專業(yè)化公司競爭，可促進生態(tài)文明建設(shè)進展順利并效果良好。以浙江省溫州市洞頭區(qū)為例[6]，從立項到建設(shè)短短3年時間，洞頭生態(tài)廊道已呈現(xiàn)“海上廊道”美景，昔日臟亂的洞頭東岙沙灘成了游客們爭相拍照的“網(wǎng)紅”之地。

當前社會資本充裕，有足夠發(fā)行基金的條件，生態(tài)文明建設(shè)急需資金。生態(tài)基金和PPP模式結(jié)合可促進生態(tài)文明建設(shè)。