延安市水土保持高質量發(fā)展先行區(qū)示范創(chuàng)建

張永峰，王明華

(延安市水務局，陜西 延安 716000)

延安是黃河上中游水土流失最嚴重的地區(qū)之一，水土流失使區(qū)域土地資源遭到破壞、水旱災害頻發(fā)、生態(tài)失衡，成為全市經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的瓶頸。自2021年7月26日，水利部將延安市列為全國水土保持高質量發(fā)展先行區(qū)之一后，延安市深入剖析水土保持發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，提出下一步水土保持高質量發(fā)展先行區(qū)建設的總體思路、主攻方向，以期為黃土高原水土保持高質量發(fā)展提供可借鑒、可復制、可推廣的經(jīng)驗。

1 基本情況

延安市地處黃土丘陵溝壑區(qū)，轄2區(qū)10縣1市，全市土地總面積3.7萬km2，其中水土流失面積2.88萬km2，占全市土地總面積的77.8%。水土流失面積中，輕度侵蝕面積4 371 km2,占水土流失面積的15.2%；中度侵蝕面積4 196 km2,占14.6%；強烈侵蝕面積6 283 km2,占21.8%；極強烈侵蝕面積7 926 km2,占27.6%；劇烈侵蝕面積5 998 km2,占20.8%。多年平均土壤侵蝕模數(shù)8 000～10 000 t/(km2·a)。全市有長1 km以上溝道2.08萬條、500 m以上溝道4.4萬條，平均溝壑密度4.87 km/km2，地形破碎，溝壑縱橫，植被稀疏，是黃河上中游水土流失最嚴重的地區(qū)之一。受水土流失影響，土壤肥力下降，土地生產(chǎn)能力降低，庫壩淤積，河床升高，致使水旱災害頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后，生態(tài)環(huán)境整體脆弱，嚴重制約了經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展。

歷屆延安市委、市政府始終堅持把水土保持作為改善生態(tài)環(huán)境和山區(qū)群眾脫貧致富的重要舉措，持之以恒開展治山治水工作，并不斷取得新成績。特別是黨的十八大以來，以習近平生態(tài)文明思想為指導，認真貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持水土流失綜合治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治和美麗鄉(xiāng)村建設相結合，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整和農(nóng)民脫貧致富相結合，在治理質量上下功夫，在治理效益上求突破，取得了顯著的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。已累計治理水土流失面積1.63萬km2，治理程度達到56.6%，其中四田面積2 528.72 km2、水地22.50 km2、水土保持林6 731.97 km2、經(jīng)果林2 951.78 km2、種草2 068.83 km2、封山育林1 702.63 km2、引洪漫地34.70 km2、其他措施266.95 km2。通過多措并舉，全市多年平均入黃泥沙量由原來的2.58億t/a下降到近年的0.31億t/a，降幅達88%，水土保持成效顯著，延安山川大地實現(xiàn)了由黃到綠的歷史性巨變，吳起、志丹兩縣被水利部授予“全國水土保持生態(tài)文明示范縣”稱號，延川梁家河被水利部命名為“國家水土保持科技示范園區(qū)”，延安被列為全國第一批“生態(tài)文明先行示范區(qū)”。

2 主要做法及成效

2.1 以小流域為單元，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合治理

堅持“大封禁，小治理”的治理思路，大面積封育治理、退耕還林，依靠大自然的力量促進植被快速恢復。重點區(qū)域堅持以小流域為單元，梁峁溝坡塬統(tǒng)一規(guī)劃，山水林田草路綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，工程、生物、耕作措施相結合，先后成功實施了無定河、杏子河、延河、北洛河等流域治理，創(chuàng)出了“山峁緩坡修梯田，陡坡山間種林草，溝道打壩造良田”的黃土高原水土保持生態(tài)綜合治理模式；大規(guī)模實施退耕還林，全市累計退耕還林面積71.8萬hm2，森林覆蓋率達到46.3%，植被覆蓋率達到81.3%，為全世界水土流失嚴重地區(qū)實現(xiàn)植被快速修復提供了“延安樣本”，吳起縣楊青小流域林草覆蓋率由退耕前的19.2%提高到目前的62.9%。

2.2 突出溝道治理，打壩治溝，攔泥造地

按照“以支流為骨架，以小流域為單元，骨干壩和中小型淤地壩相配套，建設溝道壩系”的思路，堅持開展以淤地壩為主的溝道治理工程建設，大力推廣應用水墜法筑壩、沙棘柔性壩等技術，把好溝道這一水土流失主要源地和最后關口，初步形成了較為完善的溝道攔泥、防洪和安全生產(chǎn)綜合體系。針對淤地壩病險多、難以及時淤滿利用等新問題，創(chuàng)造性地提出“治溝造地”的溝道治理新模式，并被列入國家國土整治重大工程，累計為延安爭取中央資金36.86億元，造地3.625萬hm2。近年來，積極探索高標準淤地壩建設，中科院陳祖煜院士在延安成立了新型淤地壩示范基地，免管護淤地壩、柔性溢洪道試驗順利推進，淤地壩科技含量不斷提升，質量顯著提高。截至2021年底，全市累計建成寶塔區(qū)麻莊、志丹縣孫岔等壩系23條，各類淤地壩11 508座(其中骨干壩649座、中型壩1 857座)，已建淤地壩可控制流域面積0.8萬km2，已利用壩地1.33萬hm2，已攔截泥沙10億t。延長縣董家河壩系建成淤地壩82座，其中骨干壩11座、中型壩28座、小型壩43座，控制流域面積為52.92 km2，累計攔泥2 368萬t，淤成壩地247.13 hm2。

2.3 強化生態(tài)澇池建設，固溝保塬，蓄洪排澇

堅持在南部塬區(qū)開展以澇池為主的固溝保塬工程建設，把澇池作為水生態(tài)文明建設的切入點，與水土流失綜合治理、農(nóng)村水污染防治、美麗鄉(xiāng)村建設等有機結合，先后整治、修復澇池812座，在聚集水、留住水、涵養(yǎng)水、利用水方面發(fā)揮了重要作用，有效防止了溝頭前進、溝岸擴張、塬面蠶食，打造出黃陵回村、宜川北蘇等一批固溝保塬典型示范工程。黃陵縣回村是2014年建成的南溝門水庫移民搬遷安置村，共有199戶780人，每戶都配套有洗澡間和衛(wèi)生間，平時雨水、污水經(jīng)巷道排水渠排出村外，造成農(nóng)田污染、水土流失、溝頭坍塌。2017年選定在該村建設具有“攔蓄調節(jié)雨洪徑流，防洪排澇，防止溝頭下切與擴張，固溝保塬，保持水土，兼顧雨污分離、污水凈化，補充果園灌溉”的新型農(nóng)村澇池，同時配套補水系統(tǒng)、水循環(huán)系統(tǒng)和休閑生態(tài)廣場，實現(xiàn)了“無水變有水，臟水變凈水，死水變活水”，既防治了塬面水土流失，又改善了農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境，同時為村民提供了休閑健身娛樂場地。

2.4 加強生產(chǎn)建設項目監(jiān)管，返還治理，遏制流失

針對能源開發(fā)、城市建設、交通道路等開發(fā)建設項目規(guī)模不斷擴大，局部人為水土流失不斷加劇的實際情況，延安市進一步加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，使水土保持“三同時”制度得到全面有效落實。黨的十八大以來，共督促編報生產(chǎn)建設項目水保方案685件，征收油煤氣資源水土保持補償費41.11億元，使用水土保持補償費10.49億元，完成水土流失治理面積1 450.24 km2，初步形成了水土保持補償費使用機制，有力地推動了能源開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和恢復。寶塔區(qū)薛張小流域面積12.77 km2，2014—2017年期間，嚴格按照“取之于水土保持，用之于水土保持”的原則，累計投資2 000余萬元，根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢，圍繞山、水、田、林、路，加強農(nóng)村基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、礦區(qū)綜合治理，全面實行溝道治理和坡面治理相結合、造林與種草相結合、生態(tài)效益與經(jīng)濟效益相結合，采取了固溝、護坡、保水、減災、增效的治理模式，治理水土流失面積12 km2，形成了集礦區(qū)恢復治理、生態(tài)旅游觀光、休閑度假開發(fā)“三位一體”的水保綜合治理示范工程，展現(xiàn)了田園清潔、水源干凈、村容整潔的美好畫卷，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

2.5 水保與鄉(xiāng)村振興結合，培育產(chǎn)業(yè)，助推脫貧

堅持把水土保持作為山區(qū)群眾脫貧致富的生命線，大力發(fā)展高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)壩地1.35萬hm2，發(fā)展山桃、山杏、梨等經(jīng)果林29.67萬hm2。溝壩地水肥條件較好，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，為發(fā)展農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)奠定了堅實基礎，被農(nóng)民形象地稱為“米糧屯”“錢袋子”。特別是近幾年，甘泉、寶塔、延川等縣(區(qū))結合坡耕地治理，實行土地流轉，大力發(fā)展山地蘋果，為群眾脫貧致富奠定了扎實基礎。甘泉縣2018年國家水土保持亂柴溝坡耕地水土流失綜合治理工程實施坡改梯555.73 hm2，項目建成后全部被陜西果業(yè)集團延安有限公司甘泉果樹試驗場(陜果集團)以每公頃3 000元、租期30年的形式全部承包，每年承包費為166.72萬元，人均年增收423元。延安市安塞區(qū)南溝水土保持示范園工程于2015年啟動實施，總面積23.73 km2，水土流失面積23.15 km2，主要采取民辦公助形式，幾年來利用中央和省級水利發(fā)展資金投入4 617萬元，民營企業(yè)投入2億元，累計治理水土流失面積19 km2，治理程度達到了82%，基本形成了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)治理協(xié)調推進、水土保持與產(chǎn)業(yè)開發(fā)同步進行、人與自然和諧相處的良好格局，當?shù)剞r(nóng)民人均純收入從2014年的4 653元提高到現(xiàn)在的15 856元，助推了鄉(xiāng)村振興和區(qū)域經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

3 存在的主要問題

3.1 治理任務艱巨、難度大

現(xiàn)狀治理水平不高，措施配置不優(yōu)，水土保持綜合防護效能發(fā)揮不充分，質量亟待鞏固提升。如固溝保塬工程建設受投資影響，塬、坡、溝沒有做到系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌兼顧；水土保持營林沒有完全做到適地適樹，刺槐占比大，樹種單一等。南部塬區(qū)溯源侵蝕、北部丘陵溝壑區(qū)溝道侵蝕依然嚴重，黃河沿岸和洛河峽谷地帶生態(tài)環(huán)境本底脆弱，全市仍有1 163座淤地壩需要除險加固，現(xiàn)有壩地25%存在不同程度鹽堿化，治理難度大、成本高，治理任務仍然十分艱巨。

3.2 水土流失治理資金投入不足

根據(jù)實際測算，現(xiàn)階段治理每平方公里水土流失面積投資在80萬～100萬元、塬面保護在60萬～100萬元，淤地壩除險加固每座在80萬～150萬元、新建淤地壩每座在300萬～500萬元。目前，小流域治理和塬面保護中央和省級投資較少，市縣財力困難，項目配套資金難以落實到位，影響項目建設的質量、規(guī)模和效益，示范引領作用不突出。

3.3 水土保持監(jiān)測監(jiān)管技術力量薄弱

基層水土保持監(jiān)測和信息化服務體系尚不健全，人員業(yè)務水平低，監(jiān)測手段單一，監(jiān)測數(shù)據(jù)不充分不完善，水土保持技術支撐能力發(fā)揮不夠。水土保持監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱，對生產(chǎn)建設項目的監(jiān)管力度還有待加強，水保執(zhí)法總體偏于“寬松軟”，水土保持“三同時”制度未得到全面落實，人為水土流失現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.4 淤地壩等水保設施管護機制尚未建立

淤地壩多頭建設，質量難以保證，后期運行管護責任難以落實，風險防控壓力較大。北部縣區(qū)淤地壩數(shù)量多、分布廣，多數(shù)壩位置偏遠，部分地方無線通信網(wǎng)絡未覆蓋，巡查管理和防汛預警難度大。淤地壩只有建設資金，沒有固定的運行管護、維修和防汛費用，壩體、放水設施、搶險道路都出現(xiàn)損毀時，受申報項目過程太長、維修養(yǎng)護資金難以落實等影響因素，不能及時得到修復，增加了安全隱患。

3.5 水土保持項目前期手續(xù)過于復雜

坡耕地綜合治理、小流域綜合治理及淤地壩建設等均屬于公益性生態(tài)建設項目，在工程建設過程中，手續(xù)較多，辦理周期過長且補償費用高，導致項目不能按照進度要求建設，嚴重影響水保項目的順利推進。

4 先行區(qū)建設思路及對策

以習近平生態(tài)文明思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的重要講話精神，以全國水土保持高質量發(fā)展先行區(qū)建設為契機，按照“林草綠山、溝道淤地、固溝保塬”的思路，將水土保持與鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結合，著力構建水土保持預防保護、綜合治理、監(jiān)測監(jiān)管“三大體系”，重點實施小流域綜合治理、淤地壩建設、固溝保塬、坡耕地綜合治理、水土保持示范園建設、“水美水富鄉(xiāng)村”示范、能源開采區(qū)生態(tài)修復、智慧水保、造林綠化和高標準基本農(nóng)田建設“十大工程”，通過3～5年時間，不斷探索總結新階段延安水土保持高質量發(fā)展的新路徑、新模式、新機制，形成一批可借鑒、可復制、可推廣的典型治理模式，使水土流失面積和強度雙下降態(tài)勢更加穩(wěn)固，全市水土保持率達到60%以上，增幅達10個百分點，努力提升延安水土保持生態(tài)建設水平。

4.1 創(chuàng)新管理體制

著力推進形成政府主導、部門協(xié)作、社會參與的水土流失防治工作格局，推動各級建立水土保持協(xié)作機制。成立延安市水土保持綜合協(xié)調機構，市委、市政府主要領導為雙組長，分管副市長為副組長，建立水土保持聯(lián)席會議制度；出臺《延安市水土保持目標責任考核辦法》，把水土保持工作納入地方政府目標考核，夯實各級政府水保責任，加大獎勵和資金扶持力度，各縣(市、區(qū))水務、財政、發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門明確各自職責任務，做好配合。按照山水林田湖草統(tǒng)一規(guī)劃綜合治理的方針，統(tǒng)籌項目，整合資金，科學分工，密切協(xié)作，形成合力，確保完成規(guī)劃確定的目標任務，為水土保持高質量發(fā)展先行區(qū)建設提供組織保障和制度保障。

4.2 創(chuàng)新治理模式

將水土保持與鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結合，新建與鞏固提升相結合，典型治理與面上治理相結合，借助中央和省級項目資金，圍繞溝道治理、坡耕地改造、小流域綜合治理、塬面保護、淤地壩提升改造、林草植被保護等進行綜合治理。在南部塬區(qū)重點做好以生態(tài)澇池為主的固溝保塬建設，有效防止溯源侵蝕；在北部丘陵溝壑區(qū)，重點加大以溝道淤地壩為主的攔沙工程體系建設，實施好病險淤地壩除險加固工程、壩地鹽堿化治理工程、粗泥沙來源區(qū)攔沙工程等，并試驗開展新型淤地壩建設，進一步控制和減少入黃泥沙；在黃河沿岸土石山區(qū)，重點抓好殘塬區(qū)水土流失防治，實施好小流域綜合治理和淤地壩等水保工程建設。打造一批具有延安黃土高原特色和紅色文化的綠色可持續(xù)發(fā)展的水土保持示范園，擬建成國家級水土保持示范園3個、省級水土保持示范園7個，打造“水美水富鄉(xiāng)村”示范點50個。依托中科院陳祖煜院士團隊的柔性溢洪道技術、PCCP臥管技術等，建成一批新型淤地壩，利用信息技術建立延安市淤地壩防控預警系統(tǒng)，以更好地服務鄉(xiāng)村振興、服務農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

4.3 創(chuàng)新投資機制

積極爭取中央和省級有關生態(tài)建設資金項目向延安先行區(qū)建設傾斜，足額下達建設資金，減輕地方財政負擔。加大對壩地鹽堿化治理的資金和技術投入，改善土質，增加土壤肥力，確保其成為高產(chǎn)農(nóng)田。設立水保工程歲修養(yǎng)護基金，省、市、縣將征繳的水保補償費用于水土流失治理和水保工程日常維護管理，確保水保工程持續(xù)發(fā)揮效益。廣泛吸引社會資本及全市黨員干部帶頭參與水土流失治理，配套系列政策保障措施，在水行政主管部門的指導監(jiān)管下編制治理項目實施方案并開展綜合治理，經(jīng)驗收合格的發(fā)放產(chǎn)權證書及水保獎補資金。完善激勵約束機制，鼓勵生產(chǎn)建設項目單位增加投入，積極履行水土保持社會責任，營造社會各界共同參與水土保持建設的良好局面。

4.4 創(chuàng)新監(jiān)管體制

優(yōu)化審批流程，推行“線上審批”。完善縣(市、區(qū))專職水土保持監(jiān)督管理機構，壯大隊伍、加強裝備、保障經(jīng)費，切實提高水土保持監(jiān)督管理能力。對生產(chǎn)建設項目實行分類管理，嚴格落實《中華人民共和國水土保持法》《陜西省水土保持條例》和生產(chǎn)建設項目水土保持各項法規(guī)制度。持續(xù)開展生產(chǎn)建設項目監(jiān)督檢查，對生產(chǎn)建設項目日常監(jiān)管做到全覆蓋、全過程，要求各生產(chǎn)建設項目單位按時登錄陜西省水土保持監(jiān)督管理業(yè)務系統(tǒng)，及時填報水土保持方案、日常監(jiān)管、補償費征繳、驗收核查等信息，推行網(wǎng)上一體化辦理。充分運用衛(wèi)星遙感、無人機、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術，對生產(chǎn)建設單位履行承諾情況以及“重點關注名單”和“黑名單”兩單進行全覆蓋監(jiān)督檢查，使得水土保持“三同時”制度得到全面有效落實，提高基層水保監(jiān)管效能。

4.5 創(chuàng)新監(jiān)測評價機制

合理布局監(jiān)測站點，完善監(jiān)測網(wǎng)絡體系。充實水土保持監(jiān)測技術力量，健全縣(市、區(qū))監(jiān)測機構。依據(jù)全市水土流失兩區(qū)劃分和行政區(qū)劃，合理增設監(jiān)測站點，形成較為完備的監(jiān)測站點體系。將王皮灣徑流觀測場打造成國家級監(jiān)測站點，子長市龍虎山和洛川縣谷咀徑流觀測場建成2個省級監(jiān)測站點，以全市大中型生產(chǎn)建設項目和國家水土保持重點工程為重點，開展水土保持監(jiān)督性監(jiān)測、重大水土流失違法行為的調查和分析評估、水土流失綜合防治情況及效益調查分析，為水土保持監(jiān)管提供技術支撐，建立健全治理效益綜合評價體系。

4.6 創(chuàng)新科技支撐機制

完善科技創(chuàng)新的激勵和評價機制，充分發(fā)揮水土保持學會等社會團體作用，推動科研力量優(yōu)化配置和協(xié)同攻關，加快解決制約黃土高原水土保持提質增效的重大難題。加大水土保持宣傳力度，營造良好的輿論氛圍，重點打造延安新區(qū)城市水土保持科普館和文安驛黃土高原水土流失治理科普館，為水土保持成果展示、宣傳提供載體。加強與中科院、西北農(nóng)林科技大學、西安理工大學等科研院校合作，定期開展水土流失動態(tài)監(jiān)測和研究，為全市水土流失防治提供科學理論依據(jù)。同時加強水土保持業(yè)務人員的技術培訓和學術交流，增強其專業(yè)技能，以更好地為延安市水土保持高質量發(fā)展提供技術支撐。