銜接碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度分析

周 婷，樊宇坤，顧琪芳

（中環(huán)清科（嘉興）環(huán)境技術(shù)研究院有限公司，浙江嘉興 314001）

我國在對(duì)碳排放重點(diǎn)單位進(jìn)行管理的過程中，采用的一項(xiàng)重要措施就是將碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度銜接在一起，以控制二氧化碳和污染物的排放量，保護(hù)環(huán)境，減少溫室效應(yīng)的出現(xiàn)。雖然碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度的管理理念有所不同，但是這兩項(xiàng)制度的落實(shí)環(huán)節(jié)較為相似，這也為兩者的有效銜接奠定了良好的基礎(chǔ)。

1 碳排放報(bào)告制度的建設(shè)現(xiàn)狀

從現(xiàn)階段我國建設(shè)的碳排放報(bào)告制度的實(shí)際情況來看，其尚不夠健全，還需要通過相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步出臺(tái)對(duì)其加以完善。據(jù)相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，溫室氣體的排放和大氣污染之間存在著相互作用的關(guān)系，兩者同根同源，但是至于大氣污染物中是否包含有二氧化碳依然存在著爭議。并且從現(xiàn)階段我國實(shí)行有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)與管理體制來看，依然難以為碳排放重點(diǎn)單位提供重要的法律保障與依據(jù)。

我國生態(tài)環(huán)境部于2018年完成組建，其給溫室氣體排放和大氣污染物排放的管理與控制帶來了新的機(jī)遇，同時(shí)也對(duì)其提出了新的要求。目前我國在管理碳排放重點(diǎn)單位二氧化碳與大氣污染物排放時(shí)采用的核心制度便是碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度。這兩項(xiàng)制度的有效銜接，可以進(jìn)一步提高碳排放管理的質(zhì)量與效果。在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中針對(duì)碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度的直接銜接和間接銜接提出了具體的要求。在銜接這兩項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)該協(xié)同控制二氧化碳與大氣污染物的排放。

隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深入，碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度的建設(shè)均獲得了較大的進(jìn)展?，F(xiàn)階段，我國在具體銜接這兩項(xiàng)制度時(shí)，依然需要進(jìn)一步展開深入的探究。

2 碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度要素對(duì)比

2.1 落實(shí)要求和落實(shí)環(huán)節(jié)的對(duì)比

雖然碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度屬于兩種具有不同管理理念的制度，但是落實(shí)的環(huán)節(jié)卻較為相似，均主要包括明確環(huán)境權(quán)益、監(jiān)測(cè)、做好記錄、管理臺(tái)賬、核算數(shù)據(jù)、報(bào)送信息、監(jiān)督檢查、管理數(shù)據(jù)、處罰等。涉及的參與方主要包括：國家、地方政府部門、第三方機(jī)構(gòu)和管控單位等。但是在落實(shí)排污許可證制度時(shí)最終只需要縣級(jí)或者市級(jí)主管部門的參與。站在技術(shù)的角度對(duì)這兩項(xiàng)制度的落實(shí)要求進(jìn)行分析，排污許可證制度的要求重點(diǎn)傾向于有關(guān)排污數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)、記錄、報(bào)送、管理、公開和處罰等。碳排放報(bào)告制度的要求重點(diǎn)側(cè)重于環(huán)境權(quán)益的明確、數(shù)據(jù)的核算、數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理等。

2.2 對(duì)重點(diǎn)行業(yè)信息填報(bào)的要求

從數(shù)據(jù)類型的角度來看，碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度的交集在于原輔材料和燃料的消耗。例如對(duì)于火電行業(yè)來說，排污許可證制度管理與控制的內(nèi)容為固定污染源的排放，對(duì)污染物排放量中燃料與原輔材料消耗的計(jì)算為實(shí)際生產(chǎn)中消耗量，并不需要考慮廠區(qū)內(nèi)宿舍、洗浴、食堂、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施的能源消耗。

而碳排放報(bào)告制度關(guān)注的則是信息填報(bào)主體排放溫室氣體，特別是二氧化碳的情況。其中不僅包括直接排放的溫室氣體，還包括間接排放的溫室氣體，所以對(duì)生產(chǎn)具有輔助作用的設(shè)施和附屬性設(shè)施的能源消耗均在核算范圍內(nèi)。

以工業(yè)生產(chǎn)中的排放為例進(jìn)行信息填報(bào)要求對(duì)比發(fā)現(xiàn)，鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)中對(duì)排放的測(cè)量與記錄傾向于各種溶劑的消耗量、外購含碳原料的消耗量、電極消耗量。

3 碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度銜接的重要出發(fā)點(diǎn)

3.1 生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的協(xié)同推進(jìn)

我國碳排放預(yù)計(jì)在2030年達(dá)到峰值，與此同時(shí)還需要加強(qiáng)對(duì)污染的治理與防范，力爭在2035年大體實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國的目標(biāo)。在這一過程中，不僅要注重加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，還需要關(guān)注氣候變化。并以生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的協(xié)同推進(jìn)為出發(fā)點(diǎn)優(yōu)化碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度的銜接。

3.2 對(duì)國家機(jī)構(gòu)改革要求作出積極響應(yīng)

在2018年召開的全國人大一次會(huì)議表決中批準(zhǔn)了生態(tài)環(huán)境部的建立，并通過了改革國務(wù)院機(jī)構(gòu)的決定。碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度的管理職責(zé)均通過整合落實(shí)到了生態(tài)環(huán)境部。為此，在有效銜接碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度時(shí)，應(yīng)該以對(duì)國家機(jī)構(gòu)改革的要求的積極影響作為重要出發(fā)點(diǎn)。

3.3 對(duì)環(huán)境管理制度改革要求作出積極響應(yīng)

在《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》中，對(duì)排污許可證的定位作出了明確，將其定位為管理環(huán)境固定污染源制度的重要核心，而其他一些相關(guān)環(huán)境管理方面的制度也將逐漸實(shí)現(xiàn)和排污許可證制度之間的銜接與協(xié)調(diào)發(fā)展，并且有關(guān)制度落實(shí)中所需數(shù)據(jù)的獲取來源為排污許可證制度。我國碳排放報(bào)告制度管理與控制的主要對(duì)象為固定排放源。從這一角度來看，在銜接碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度時(shí)，需要積極地對(duì)環(huán)境管理制度改革的和要求作出響應(yīng)。

4 排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度銜接的重要作用

國外對(duì)環(huán)境法進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)致劃分，將其具體劃分成了兩個(gè)部分，一部分為預(yù)防法，另一部分為規(guī)章法。排污許可證制度在規(guī)章法中占據(jù)著不可小覷的重要位置，其通常稱之為有效控制排污污染、碳污染的重要支撐。排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度優(yōu)化銜接發(fā)揮的重要作用主要體現(xiàn)為：

1）通過這兩種制度的有效銜接，可以便捷地將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的各個(gè)項(xiàng)目開發(fā)活動(dòng)、建設(shè)活動(dòng)以及排污活動(dòng)融入到國家對(duì)環(huán)境的統(tǒng)一管理中，對(duì)環(huán)境造成影響的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行有效的限制，確保其符合國家的要求標(biāo)準(zhǔn)，以此更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)。

2）這兩種制度的銜接還可以為主管機(jī)關(guān)對(duì)于不同情況下采用管理方法的靈活提供便利，并針對(duì)不同的活動(dòng)情況提出了具有針對(duì)性的要求和具體的限制條件，進(jìn)一步具體化環(huán)境管理的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的法律法規(guī)，促使環(huán)境管理工作的開展更加合理。

3）通過排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度的銜接，可以促使主管機(jī)關(guān)及時(shí)了解重點(diǎn)單位的污染物和二氧化碳的排放情況，這樣便可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的不正當(dāng)?shù)捻?xiàng)目開發(fā)、規(guī)劃行為和各種對(duì)環(huán)境可能會(huì)造成損害的活動(dòng)行為，以及時(shí)找到相關(guān)責(zé)任人，給與相應(yīng)的處罰。通過這兩種制度的銜接，還有助于環(huán)境管理部門對(duì)環(huán)境管理的檢查與監(jiān)督。

4）排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度的銜接，還有助于提高社會(huì)群眾在環(huán)境管理中的參與度，尤其是對(duì)環(huán)境損害活動(dòng)行為的監(jiān)督與檢查。

5 優(yōu)化碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度銜接的有效策略

5.1 形成統(tǒng)一的重點(diǎn)管理與控制名錄

在管理固定污染源環(huán)境時(shí)，需要將排污許可證制度的構(gòu)建作為核心制度，碳排放報(bào)告制度的落實(shí)需要以排污許可證制度作為重要依托，以此全面了解和掌握重點(diǎn)排放單位的二氧化碳的實(shí)際排放情況。

（1）保證碳排放報(bào)告制度涵蓋所有工業(yè)類單位，尤其是重點(diǎn)工業(yè)單位更需要納入到排污許可證制度中，加強(qiáng)對(duì)排污重點(diǎn)單位的管理。

（2）促使碳排放報(bào)告制度的覆蓋單位逐步覆蓋排污許可證制度的重點(diǎn)管理單位。

（3）在優(yōu)化碳排放報(bào)告制度和排污許可證制度銜接時(shí)，一定要注重統(tǒng)一這兩項(xiàng)制度的覆蓋的重點(diǎn)單位，以此形成統(tǒng)一的管理與控制名錄。

5.2 注重加強(qiáng)對(duì)非直接生產(chǎn)能源消耗參數(shù)的補(bǔ)充

若想促使排污許可證制度成為固定污染源環(huán)境管理中的重要核心制度，并將其與碳排放報(bào)告制度很好地銜接在一起，就需要確保排污許可證制度覆蓋其他一些相關(guān)制度中的參數(shù)信息。為了實(shí)現(xiàn)排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度的優(yōu)化銜接，在制定排污許可證制度時(shí)，需要酌情將重點(diǎn)單位燃料的消耗和排放情況納入其中，甚至還需要將像車輛等移動(dòng)性設(shè)備的燃料消耗和排放情況納入其中。并且重點(diǎn)單位在購入電力時(shí)，需要按照購入來源填寫熱量的消耗情況和購入的電量。電力購入的來源主要包括電網(wǎng)、可再生能源、余熱以及自備電廠等。

5.3 注重加強(qiáng)對(duì)代碼標(biāo)識(shí)的匹配，實(shí)現(xiàn)與系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對(duì)接

在優(yōu)化排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度銜接時(shí)，環(huán)境信息的共享和數(shù)據(jù)在各個(gè)部門之間的流通對(duì)兩者的有效銜接發(fā)揮著十分關(guān)鍵的作用。為此，在具體銜接的過程中，一定要注重加強(qiáng)對(duì)代碼標(biāo)識(shí)的匹配，實(shí)現(xiàn)與系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對(duì)接，以此逐步統(tǒng)一各數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。然而在排污許可證中并未明確排污重點(diǎn)行業(yè)和子行業(yè)之間的代碼要求。因此，在碳排放報(bào)告系統(tǒng)中，必須將碳排放的核算、報(bào)告指南中的計(jì)算方法的采用和行業(yè)類型相互聯(lián)系在一起。并且在進(jìn)行行業(yè)碳排放強(qiáng)度時(shí)，同樣需要確定單位代碼。這就需要對(duì)現(xiàn)階段已經(jīng)建立的排污許可證平臺(tái)的代碼標(biāo)識(shí)進(jìn)一步細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)對(duì)排污許可證系統(tǒng)的優(yōu)化。

對(duì)于排污重點(diǎn)單位，需要對(duì)其整個(gè)生產(chǎn)過程提出明確的環(huán)境管理要求，并且在后續(xù)工作中需要逐步地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的對(duì)接。在具體銜接排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度的過程中，必須注重加強(qiáng)這兩個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的統(tǒng)一，在這一過程中可以將排污許可證制度作為數(shù)據(jù)統(tǒng)一的重要出發(fā)點(diǎn)。在制定碳排放報(bào)告制度時(shí)可以從排污許可證制度中直接調(diào)取相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，并進(jìn)行計(jì)算。并且在優(yōu)化銜接排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度時(shí)，還需要保證報(bào)告周期、頻率、時(shí)間節(jié)點(diǎn)的一致性。

5.4 注重加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制的完善

數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制不僅直接影響著數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性，還與環(huán)境權(quán)益交易存在著密切的關(guān)聯(lián)。為此，在對(duì)排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度進(jìn)行優(yōu)化銜接的過程中，需要注重加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制的完善，為此在制定碳排放報(bào)告制度時(shí)應(yīng)該在現(xiàn)階段已有相關(guān)環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)上，對(duì)于重點(diǎn)單位有關(guān)碳排放方面的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行公開，以此通過社會(huì)大眾的監(jiān)督，保證碳排放管理的效果。排污許可證制度的制定目的是確保重點(diǎn)單位污染物的總排放量和排放污染物的濃度不超過其要求標(biāo)準(zhǔn)。

從實(shí)際情況來看，并未設(shè)置細(xì)致化的核算標(biāo)準(zhǔn)。為此在具體銜接排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度前，必須針對(duì)排污許可證制度的執(zhí)行情況進(jìn)行全面的監(jiān)督與管理，并在建立排污許可證系統(tǒng)時(shí)，安排第三方機(jī)構(gòu)核查有關(guān)碳排放水平方面數(shù)據(jù)信息的計(jì)算，這樣不但能夠確保碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行更為穩(wěn)定，還可以提高排污許可證制度中的數(shù)據(jù)質(zhì)量。如果在具體制定排污許可證制度時(shí)，并未從實(shí)質(zhì)上考慮其與排污許可證制度之間的銜接，特別是如果考慮要通過排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的建立，就需要對(duì)排污重點(diǎn)單位的排污數(shù)據(jù)和生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一核查。

5.5 合理制定碳排放和污染物排放收費(fèi)制度

在優(yōu)化銜接排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度的過程中，一定要合理制定碳排放和污染物排放收費(fèi)制度，通過收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理制度確保各重點(diǎn)單位在往環(huán)境內(nèi)排放污染物和二氧化碳時(shí)，能夠?qū)⑵鋰?yán)格的控制在國家要求的排放標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。其中包括排放污染物，二氧化碳的類別、數(shù)量以及濃度，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定向重點(diǎn)單位收取相應(yīng)的費(fèi)用。

污染物、碳排放收費(fèi)是有效完成環(huán)境管理工作的一種經(jīng)濟(jì)性方法，這種方法通常又被稱為“污染者的付費(fèi)原則”。合理制定碳排放和污染物排放收費(fèi)制度，是實(shí)現(xiàn)排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度銜接的重要基礎(chǔ)，還具有調(diào)節(jié)的作用，其調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮主要依賴于經(jīng)濟(jì)杠桿的使用，也就是從外界給予重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行施壓，利用經(jīng)濟(jì)壓力促使單位可以將污染物和碳的排放量與其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益關(guān)聯(lián)在一起，在提高單位經(jīng)營管理水平的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資源的節(jié)約和利用率的提高，以對(duì)當(dāng)前已經(jīng)存在的環(huán)境污染進(jìn)行有效的治理，減少污染物和二氧化碳的排放量，從而改善當(dāng)前的環(huán)境。對(duì)于對(duì)環(huán)境造成污染的單位，則需要積極承擔(dān)起自己應(yīng)支付的治理環(huán)境污染的費(fèi)用。

為了保證收費(fèi)制度在排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度銜接中的重要作用可以得以充分發(fā)揮，在具體制定污染物和碳排放收費(fèi)制度的過程中，必須通過相關(guān)法律的制度對(duì)污染物、碳的排放權(quán)利、責(zé)任作出明確，并將收費(fèi)制度與排污許可證制度直接聯(lián)系在一起，并根據(jù)排污許可證制度中明確要求的污染物、碳的排放總量與濃度等合理地制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并將費(fèi)用的按時(shí)繳納納入到排污許可證年檢考核事項(xiàng)中。

6 結(jié)束語

排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度兩者之間的有效銜接具有不可忽視的重要作用，尤其是在環(huán)境管理方面。為此，相關(guān)部門必須對(duì)排污許可證制度和碳排放報(bào)告制度的銜接引起足夠的重視，并通過各種行之有效的策略促使兩者之間可以很好地銜接在一起。在具體銜接的過程中，一定要明確各部門的工作職責(zé)，通過各部門之間的協(xié)作共同完成對(duì)環(huán)境污染的治理與防范。