浙江省“十三五”期間河(湖)長(zhǎng)制工作成效及展望

王巨峰，胡 琳，汪馥宇

(1.浙江省錢(qián)塘江流域中心，浙江 杭州 310016；2.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020)

浙江省河(湖)長(zhǎng)制起步早，實(shí)施力度大，早在2003年受太湖藍(lán)藻事件影響，由長(zhǎng)興開(kāi)始試點(diǎn)，隨后在嘉興、溫州、金華和紹興等多地陸續(xù)推行。2013年，省委省政府鑒于當(dāng)時(shí)全省河湖水生態(tài)環(huán)境狀況，并在總結(jié)各地河長(zhǎng)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以“五水共治”為抓手，探索建立以河長(zhǎng)制為核心的治水長(zhǎng)效機(jī)制和責(zé)任體系。2016年，經(jīng)中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定在全國(guó)全面推行河(湖)長(zhǎng)制?！笆濉逼陂g，浙江省河(湖)長(zhǎng)制在體制機(jī)制創(chuàng)新、河湖面貌改善等方面均取得顯著成效，從2017年起連續(xù)多年獲得國(guó)家河(湖)長(zhǎng)制正向激勵(lì)。河(湖)長(zhǎng)制是河湖治理保護(hù)的制度創(chuàng)新，立足于全省全面開(kāi)展現(xiàn)代化新征程的重要節(jié)點(diǎn)，如何通過(guò)河(湖)長(zhǎng)制為全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供更安全的水產(chǎn)品、更優(yōu)美的水環(huán)境、更健康的水生態(tài)是一個(gè)迫在眉睫的重要問(wèn)題，因此全面梳理浙江省“十三五”期間的河(湖)長(zhǎng)制工作顯得十分必要。通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足，補(bǔ)短板、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，為今后更高水平推進(jìn)浙江省河(湖)長(zhǎng)制工作提供新路徑，助推河湖治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

1 “十三五”期間浙江省河(湖)長(zhǎng)制主要成效

1.1 責(zé)任體系全面建立

全省配備5萬(wàn)余名省、市、縣、鄉(xiāng)和村五級(jí)河(湖)長(zhǎng)，河(湖)長(zhǎng)覆蓋全省所有河湖庫(kù)塘，2 700多名鄉(xiāng)級(jí)及以上黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長(zhǎng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)河湖治理保護(hù)負(fù)總責(zé)。省委、省人大、省政府、省政協(xié)等6位省領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任省內(nèi)跨設(shè)區(qū)市重要河流(湖泊)曹娥江、錢(qián)塘江(含千島湖)、苕溪(含太湖浙江段)、運(yùn)河、甌江、飛云江省級(jí)河(湖)長(zhǎng)，水利廳、生態(tài)環(huán)境廳、發(fā)改委、交通運(yùn)輸廳、建設(shè)廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳為省級(jí)河(湖)長(zhǎng)的聯(lián)系部門(mén)，協(xié)助河(湖)長(zhǎng)開(kāi)展工作。全面建立縣級(jí)及以上河(湖)長(zhǎng)制辦公室，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)人員集中辦公、實(shí)體化運(yùn)作。

1.2 制度體系基本建立

2017年10月1日，浙江省正式頒布實(shí)施《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，成為全國(guó)第一部河(湖)長(zhǎng)制地方法規(guī)。同時(shí)，在制定出臺(tái)《浙江省河長(zhǎng)會(huì)議制度》《浙江省河長(zhǎng)制信息化管理及信息共享制度》等6項(xiàng)國(guó)家要求的制度文件基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《浙江省河(湖)長(zhǎng)設(shè)置規(guī)則(試行)》《河長(zhǎng)公示牌規(guī)范設(shè)置指導(dǎo)意見(jiàn)》《浙江省基層河長(zhǎng)巡河規(guī)定》《浙江省河長(zhǎng)制管理信息化建設(shè)導(dǎo)則》《浙江省河長(zhǎng)制“一河(湖)一策”方案編制指南》《浙江省河湖健康及水生態(tài)健康評(píng)價(jià)指導(dǎo)》等制度和規(guī)范性文件。針對(duì)各級(jí)河(湖)長(zhǎng)職責(zé)不清、履職標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)狀，出臺(tái)省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)《河(湖)長(zhǎng)制工作規(guī)范》，基本構(gòu)建了較為完整的浙江省河(湖)長(zhǎng)制法治框架。

1.3 河湖面貌顯著改善

1.3.1 水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善

“十三五”期間，全省實(shí)施了“清三河”“兩覆蓋”“剿滅劣V類(lèi)”“美麗河湖”“污水零直排區(qū)”等治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，共清理垃圾河6 500 km、黑臭河 5 100 km，完成城鎮(zhèn)污水處理廠清潔排放技術(shù)改造158座，新增城鎮(zhèn)污水處理能力近4.00×106t/d，新建改造污水處理配套管網(wǎng)4.7×104km[1]。通過(guò)上述行動(dòng)，提早三年完成了國(guó)家要求，消除了水體感官污染，221個(gè)省控水質(zhì)斷面從2013年的63.8%[2]提高至2020年的94.6%[3]。

1.3.2 美麗河湖蓬勃發(fā)展

從2018年全面啟動(dòng)“美麗河湖”建設(shè)以來(lái)，三年累計(jì)完成316條美麗河湖建設(shè)，增加水域面積7.60×106m2，貫通濱水綠道4 000 km有余，串聯(lián)濱水公園、文化節(jié)點(diǎn)2 600余處，全省河湖面貌煥發(fā)新顏。

1.4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)

通過(guò)水生態(tài)建設(shè)和水環(huán)境保護(hù)，倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型[3]，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加速推進(jìn)。截至2019年底，浙江已累計(jì)整治臟亂差、低散亂企業(yè)13.5萬(wàn)家，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)1.4萬(wàn)家，關(guān)停搬遷養(yǎng)殖戶超過(guò)40萬(wàn)戶，建設(shè)省級(jí)美麗牧場(chǎng)1 209家[4]。

1.5 水治理能力全面提升

1.5.1 率先成立河長(zhǎng)學(xué)院

2017年12月28日，浙江河長(zhǎng)學(xué)院正式成立，充分利用浙江水利水電學(xué)院獨(dú)特的學(xué)科資源和人才優(yōu)勢(shì)，積極探索河(湖)長(zhǎng)制教育新途徑，開(kāi)創(chuàng)了集培訓(xùn)、研討、參觀、實(shí)踐于一體的辦學(xué)新模式。

1.5.2 數(shù)字化水平顯著提升

率先建立省級(jí)河長(zhǎng)制信息管理平臺(tái)，全面推行河長(zhǎng)履職積分在線排名、河湖健康狀況在線展示、年度星級(jí)綜合考評(píng)的履職機(jī)制，河湖長(zhǎng)履職全過(guò)程監(jiān)管、河湖狀況實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)全省河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)全覆蓋，形成大數(shù)據(jù)體系。

1.5.3 河湖監(jiān)管手段不斷創(chuàng)新

建立河湖管理信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，采用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控、無(wú)人機(jī)巡河等新技術(shù)，監(jiān)管更加規(guī)范高效?！笆濉逼陂g，全省縣級(jí)以上河道無(wú)人機(jī)巡查逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，無(wú)人機(jī)巡查覆蓋河道數(shù)量占比40.16%，數(shù)字化手段切實(shí)提升了河湖監(jiān)管效能。

1.6 公眾護(hù)水意識(shí)顯著增強(qiáng)

水治理歷來(lái)是多元參與模式，水治理需要政府部門(mén)花大氣力抓，也離不開(kāi)社會(huì)公眾的參與[5]。“十三五”期間浙江省積極探索公眾護(hù)水有效途徑，通過(guò)政府引導(dǎo)、創(chuàng)新機(jī)制，顯著提升全省公眾治水參與度，全民護(hù)水意識(shí)顯著增強(qiáng)，形成全省多層次、寬領(lǐng)域、全方位參與的治水良好格局。各地成立“企業(yè)河長(zhǎng)”“民間河長(zhǎng)”“紅馬甲”等600多家民間護(hù)水組織，其中經(jīng)注冊(cè)的有100多家，會(huì)員有5萬(wàn)多人。按照“政府搭臺(tái)、企業(yè)贊助、全民參與、數(shù)字運(yùn)行”的全民護(hù)水模式，以及問(wèn)題有發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)有積分、積分有獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)有保障的“綠水幣”機(jī)制，通過(guò)公眾巡河、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、任務(wù)搶單等多種“綠水幣”獲取方式，“綠水幣”可以從線上線下商城兌換各種小禮品，部分地區(qū)還與當(dāng)?shù)劂y行簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，推出“綠水幣”信用貸款，這些措施都極大地激發(fā)了公眾參與熱情。截至目前，全省已注冊(cè)公眾護(hù)水“綠水幣”人數(shù)突破290萬(wàn)，發(fā)現(xiàn)的近6萬(wàn)個(gè)問(wèn)題基本得到了解決?！熬G水幣”機(jī)制成為有效提升公眾生態(tài)意識(shí)、倒逼各級(jí)河(湖)長(zhǎng)切實(shí)履職的有效途徑，成為水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

2 “十三五”期間河(湖)長(zhǎng)制推進(jìn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1 河(湖)長(zhǎng)制工作推進(jìn)重視程度有趨減跡象

隨著治水工作的不斷推進(jìn)和水環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)，部分河(湖)長(zhǎng)對(duì)河長(zhǎng)制重要性的認(rèn)識(shí)有所下降，責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)，履職不到位情況時(shí)有發(fā)生，外加河長(zhǎng)人事變動(dòng)較為頻繁和復(fù)雜，基層河長(zhǎng)流動(dòng)性較強(qiáng)，容易出現(xiàn)政策不連貫、管理方式不一，存在一定程度的“掛名河長(zhǎng)”“面子河長(zhǎng)”等現(xiàn)象。

2.2 河(湖)長(zhǎng)考核標(biāo)準(zhǔn)不甚合理

河(湖)長(zhǎng)責(zé)任具體到人，如何考核、誰(shuí)來(lái)追責(zé)是亟須解決的問(wèn)題。忽視水域差異，水質(zhì)要求標(biāo)準(zhǔn)一刀切，導(dǎo)致水域治理難度大的河長(zhǎng)行政目標(biāo)失衡?；鶎雍?湖)長(zhǎng)考核更側(cè)重于日常的程序性工作，考核形式相對(duì)書(shū)面化，浮于形式[6]?？己私Y(jié)果存在“重獎(jiǎng)輕罰”“高高舉起、輕輕放下”的問(wèn)題。

2.3 距離數(shù)字化改革要求存在較大差距

對(duì)標(biāo)數(shù)字化改革提出的一體化、全方位、制度重塑、多跨協(xié)同等要求，目前的體制機(jī)制、管理手段、方式方法亟須進(jìn)一步謀劃，需加強(qiáng)“制度”“治理”“智慧”三個(gè)維度的提升。

2.4 “一河一策”的牽頭抓總作用發(fā)揮不到位

“一河一策”是統(tǒng)籌治水護(hù)水工作的總體規(guī)劃，是由上率下、一級(jí)管一級(jí)的重要抓手，在河(湖)長(zhǎng)制工作體系中扮演著重要角色。目前，“一河一策”質(zhì)量不高、統(tǒng)領(lǐng)性不強(qiáng)、為編而編、編而不用等情況不同程度存在，難以有效發(fā)揮作用。

2.5 公眾參與內(nèi)驅(qū)力不足，參與不夠深入

雖然各地市“綠水幣”的注冊(cè)人數(shù)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)均有了大幅度提升，但因各地在各環(huán)節(jié)的具體開(kāi)展過(guò)程中存在差異，出現(xiàn)了公眾參與河長(zhǎng)工作主要是發(fā)現(xiàn)河道有無(wú)垃圾傾倒等表層問(wèn)題的現(xiàn)象，以及公眾參與不夠深入的問(wèn)題[7]。全省“綠水幣”注冊(cè)人數(shù)大幅增長(zhǎng)，但考核僅對(duì)注冊(cè)人數(shù)做出了相關(guān)要求，導(dǎo)致部分地區(qū)活躍度相對(duì)較低，大部分的注冊(cè)賬號(hào)并未能有效發(fā)揮作用。

3 推進(jìn)河(湖)長(zhǎng)制工作的對(duì)策建議

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化河(湖)長(zhǎng)制工作機(jī)制

一是以聯(lián)席會(huì)議推動(dòng)河(湖)長(zhǎng)制工作。充分發(fā)揮河(湖)長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議作用，研究制定省級(jí)聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則，明確部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)同合作。二是建立政府、河(湖)長(zhǎng)、成員單位的考核機(jī)制。建立省市縣三級(jí)河(湖)長(zhǎng)制考核機(jī)制，優(yōu)化河(湖)長(zhǎng)日常履職結(jié)合河湖狀況的綜合考評(píng)機(jī)制，成員單位納入政府綜合考評(píng)體系。三是以效果為導(dǎo)向建立通報(bào)制度。省河長(zhǎng)辦定期向省委、省政府，及地方黨委、政府通報(bào)治水效果及河湖長(zhǎng)履職情況。

3.2 堅(jiān)持長(zhǎng)跑理念，研究制定河(湖)長(zhǎng)制發(fā)展規(guī)劃

河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要集中力量打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，也要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。建議“十四五”期間探索編制《浙江省高質(zhì)量推進(jìn)河(湖)長(zhǎng)制工作實(shí)施方案(2022—2025)》，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。同時(shí)建議成立省、市級(jí)河(湖)長(zhǎng)制管理中心，通過(guò)設(shè)置長(zhǎng)效機(jī)構(gòu)，與市治水辦統(tǒng)一集中辦公，以使河湖管理常態(tài)長(zhǎng)效。

3.3 堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，優(yōu)化“一河一策”和公眾“綠水幣”制度

優(yōu)化調(diào)整“一河一策”工作推進(jìn)組織方式，修訂完善編制指南。建議構(gòu)建流域化“河湖圈”組織體系，河湖管理從分段向分片轉(zhuǎn)變。通過(guò)統(tǒng)一制定積分規(guī)則和開(kāi)發(fā)“綠水幣”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)用戶“一次注冊(cè)、全省通用”，最大程度拓展用戶基礎(chǔ)，建立多渠道的激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)護(hù)水組織的管理，建立省、市、縣級(jí)民間河長(zhǎng)協(xié)會(huì)組織，將長(zhǎng)期熱衷于護(hù)水群眾與企業(yè)所聘“民間河長(zhǎng)”，納入“民間河長(zhǎng)”協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理。

3.4 堅(jiān)持整體智治，打造全省統(tǒng)一的河(湖)長(zhǎng)制管理平臺(tái)

迭代升級(jí)河(湖)長(zhǎng)制管理平臺(tái)，完成河湖水域空間數(shù)據(jù)治理、河長(zhǎng)在線、河湖健康、大眾護(hù)水等場(chǎng)景應(yīng)用建設(shè)，形成全省統(tǒng)一的河(湖)長(zhǎng)制管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)涉水業(yè)務(wù)高度集成、河長(zhǎng)在線考評(píng)、河湖狀況實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、河湖問(wèn)題及時(shí)處理的一體化。

4 結(jié) 語(yǔ)

“十三五”期間，浙江省河(湖)長(zhǎng)制從“全面建立”邁向“全面見(jiàn)效”，實(shí)現(xiàn)各級(jí)河(湖)長(zhǎng)從“有名”到“有實(shí)”“有能”“有效”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)水鄉(xiāng)河湖從“河暢岸綠”到“美麗幸?！钡耐懽?，安全底線愈發(fā)鞏固、生態(tài)底色愈加鮮明、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)愈加優(yōu)化、城鄉(xiāng)品質(zhì)愈加提高、群眾幸福感愈加增強(qiáng)。同時(shí)需對(duì)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理總結(jié)、剖析評(píng)估、靶向施策?！笆奈濉逼陂g應(yīng)以數(shù)字化改革為牽引，持續(xù)推進(jìn)河(湖)長(zhǎng)制迭代升級(jí)工作，繼續(xù)保持浙江省河(湖)長(zhǎng)制的優(yōu)勢(shì)，為美麗中國(guó)先行示范區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。