淺析縣域土地儲(chǔ)備實(shí)踐中存在的問(wèn)題與建議

譚 星

（洞口縣土地儲(chǔ)備中心，湖南 洞口 422300）

1.土地儲(chǔ)備的重要意義

土地儲(chǔ)備是指由政府按照法定程序運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，依照土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換和征用等方式取得土地，直接或間接進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)后儲(chǔ)備，并以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣、掛牌方式按需供地，調(diào)控各類建設(shè)用地市場(chǎng)需求。而土地儲(chǔ)備中心代表政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理土地，采用“招、拍、掛”市場(chǎng)化運(yùn)作方式供應(yīng)土地，土地收益上交財(cái)政。

由于土地儲(chǔ)備的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)已成為土地政策參與宏觀調(diào)控和實(shí)施土地收益與分配的重要工具，也是我國(guó)土地供應(yīng)制度的重要組成部分。

土地儲(chǔ)備對(duì)土地市場(chǎng)的作用主要表現(xiàn)在：首先，為政府提供了調(diào)控土地市場(chǎng)的手段。各地不同程度地實(shí)現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)，相對(duì)集中統(tǒng)一的供地機(jī)制，逐步改變了“土地跟著項(xiàng)目走”的被動(dòng)狀況，使政府在理論上擁有了能夠根據(jù)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求適時(shí)適量向市場(chǎng)供應(yīng)建設(shè)用地的手段，能夠調(diào)控用地需求，引導(dǎo)投資和建設(shè)。其次，推進(jìn)了存量土地的盤活和土地集約利用，有利于土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的落實(shí)。土地儲(chǔ)備為各地盤活存量土地創(chuàng)造了條件，控制了存量，盤活了增量。通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)存量土地利用結(jié)構(gòu)、布局和功能的調(diào)整，發(fā)揮了城鎮(zhèn)土地的綜合效益。第三，實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，為招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)供地方式創(chuàng)造了實(shí)施條件，提高了土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的透明度。同時(shí)為當(dāng)?shù)卣黾迂?cái)政收入，有力支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)快速發(fā)展。

一個(gè)有效的市場(chǎng)應(yīng)該是一個(gè)多頭供應(yīng)和多頭需求的市場(chǎng)，不僅存在供應(yīng)與需求的博弈，需求者之間的博弈，供應(yīng)者之間也應(yīng)該存在博弈。因此，從根本上看，通過(guò)“招、拍、掛”方式出讓土地實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)交易形式的市場(chǎng)化。

2.現(xiàn)階段縣域土地儲(chǔ)備存在的問(wèn)題

土地儲(chǔ)備的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益優(yōu)先原則，這既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)均遭受新冠疫情影響，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展造成了較大阻礙。結(jié)合境外發(fā)達(dá)國(guó)家歷史經(jīng)驗(yàn)及全民接種新冠疫苗所反映出來(lái)的縣域戶籍人口總量，欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域人口空心化趨勢(shì)可能會(huì)持續(xù)走高，新增建設(shè)用地的利用率將逐年降低。因此，新時(shí)期縣域土地儲(chǔ)備工作的重點(diǎn)，需從盲目發(fā)展新增建設(shè)用地向挖潛存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)移。

2.1 存量劃撥土地收儲(chǔ)矛盾多

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，縣屬國(guó)有企業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)需要，相繼重組，裁撤。騰退出來(lái)的劃撥土地由縣級(jí)土地儲(chǔ)備中心根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃依法收回納入土地儲(chǔ)備管理，對(duì)短期內(nèi)不符合出讓處置條件的做好入庫(kù)儲(chǔ)備。然而實(shí)際收儲(chǔ)過(guò)程中存在著大量產(chǎn)權(quán)糾紛及歷史遺留問(wèn)題，如：企業(yè)房產(chǎn)被登記到個(gè)人名下；一些國(guó)企改制過(guò)程中私自變賣了部分土地及房屋；因歷史原因造成的企業(yè)國(guó)有土地與周邊集體土地產(chǎn)權(quán)不清；職工債務(wù)、工資、保險(xiǎn)等未補(bǔ)償?shù)轿?；部分職工受外界蠱惑，故意不配合收儲(chǔ)工作。如此種種，使得收儲(chǔ)過(guò)程矛盾重重。

2.2 存量劃撥土地儲(chǔ)備入庫(kù)難

縣域存量劃撥土地具有分布零散、面積狹小、地形復(fù)雜、交通不暢等特點(diǎn)。受土地用途及地塊開(kāi)發(fā)前景影響，部分地塊短時(shí)間難以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制處置到位，地方政府受自身財(cái)力所限，缺乏有效融資手段，難以籌集入庫(kù)收儲(chǔ)資金。相較于通過(guò)征收入庫(kù)國(guó)有存量土地所展現(xiàn)出的困難，通過(guò)合法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)獲取的新增建設(shè)用地納入土地儲(chǔ)備可大大減少財(cái)政支出，地方政府也可從中獲取更多的土地收益。

受各類因素制約，即使一些國(guó)有存量劃撥土地符合入庫(kù)條件，縣級(jí)土地儲(chǔ)備中心編制的年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃中仍然僅突出擬收儲(chǔ)土地，入庫(kù)儲(chǔ)備土地?cái)?shù)常年為零。

2.3 存量劃撥土地儲(chǔ)備模式與城鎮(zhèn)規(guī)劃難融合

自然資源部門機(jī)構(gòu)改革前，受縣級(jí)地方政府財(cái)政水平和規(guī)劃編制單位能力影響，城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)以新區(qū)擴(kuò)張為主。很多縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃編制過(guò)程中對(duì)存量土地的調(diào)查不夠詳實(shí)，規(guī)劃成果沒(méi)有充分考慮城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)土地市場(chǎng)的需求。計(jì)劃收儲(chǔ)的存量土地在入庫(kù)評(píng)估階段，需要規(guī)劃部門編制規(guī)劃條件，因控規(guī)用地性質(zhì)不符合出讓條件，導(dǎo)致土地不能第一時(shí)間推向土地市場(chǎng)的情況屢屢發(fā)生。

2.4 存量劃撥土地儲(chǔ)備資金缺口大

政府賦予土地儲(chǔ)備的任務(wù)有三條：2.4.1依法取得土地；2.4.2組織前期開(kāi)發(fā)；2.4.3存儲(chǔ)以備供應(yīng)。三項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施均需要提供足額的資金以供運(yùn)轉(zhuǎn)。但是在《關(guān)于印發(fā)土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法的通知》發(fā)布后，地方土地儲(chǔ)備獲取資金的合法渠道只剩下：2.4.1財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；2.4.2財(cái)政部門從國(guó)有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；2.4.3發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲(chǔ)備資金；2.4.4經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他財(cái)政資金。

2020年新冠疫情發(fā)生以來(lái)，很多產(chǎn)業(yè)較為單一的縣域尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入低迷。由于地方政府債券必須經(jīng)省級(jí)政府核發(fā)，在“僧多粥少”的大環(huán)境下，縣域小城鎮(zhèn)很難爭(zhēng)取到足額的債券資金。房地產(chǎn)業(yè)的不景氣使得財(cái)政收入與土地收益直接掛鉤的縣域地區(qū)國(guó)有土地收益計(jì)提額度很難按計(jì)劃執(zhí)行，地方財(cái)政土地儲(chǔ)備年度預(yù)算資金撥付更是左支右絀。土地儲(chǔ)備資金難以足額保障，正在實(shí)施或計(jì)劃儲(chǔ)備的項(xiàng)目只能暫緩或終止。

3.警惕縣域土地儲(chǔ)備工作中的隱形風(fēng)險(xiǎn)

3.1 警惕土地儲(chǔ)備過(guò)度融資增加地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

由于過(guò)去的縣級(jí)土地市場(chǎng)管理體制較為混亂，很多集體土地在征收條件不成熟的情況下套取了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批文。土地獲批后因意向人資金壓力或土地產(chǎn)權(quán)糾紛等原因，這部分土地被長(zhǎng)期閑置，“批而未供”問(wèn)題由此顯現(xiàn)。后期由于土地儲(chǔ)備管控不得當(dāng)，使得一部分土地被周邊民眾逐漸蠶食，社會(huì)潛在矛盾開(kāi)始激發(fā)。2018年，國(guó)家為更好實(shí)施建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于批而未供土地處置有關(guān)問(wèn)題的通知》。地方政府一方面苦于土地儲(chǔ)備融資政策收緊使得這部分土地難以流轉(zhuǎn)，另一方面又不甘心地塊撤批造成的財(cái)稅損失。于是乎，各類城投公司因其相對(duì)便捷的融資環(huán)境，被地方政府推入存量土地市場(chǎng)。然而，很多縣域存量土地的征收及供應(yīng)沒(méi)有嚴(yán)格依照年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施，缺乏充分的論證、財(cái)評(píng)及審計(jì)。城投通過(guò)舉債融資取得的土地如何合理利用，后續(xù)的開(kāi)發(fā)資金如何籌集，債務(wù)如何清償，都是現(xiàn)存的實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題若不能妥善處理，勢(shì)必增加地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 警惕因土地儲(chǔ)備介入不及時(shí)蘊(yùn)藏的社會(huì)潛在矛盾風(fēng)險(xiǎn)

早年，很多政府部門在原單位土地上建設(shè)了一批職工宿舍。由于國(guó)家相關(guān)制度的不斷變革，部分政府機(jī)關(guān)、部門被相繼合并、裁撤，騰退出的國(guó)有資產(chǎn)中這部分住房也包含在內(nèi)。由于各地對(duì)于國(guó)資處置的政策不一，這些房屋保持國(guó)有劃撥形式被延續(xù)了下來(lái)。時(shí)間不斷推移，隨著新的城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，大多位于城中心的原職工用房逐漸老舊。即使原住戶對(duì)于改善居住環(huán)境的意愿非常強(qiáng)烈，但拆改的成本非常高，土地儲(chǔ)備部門苦于資金壓力遲遲難以介入。部分縣級(jí)地方政府自身財(cái)政緊張，向上爭(zhēng)取拆改資金程序繁瑣數(shù)量有限，使得舊改項(xiàng)目遲遲無(wú)法落地。由于一些地方的舊、棚改等惠民政策允許在城鎮(zhèn)規(guī)劃符合要求的前提下不通過(guò)土地出讓直接在原有劃撥土地上進(jìn)行改造。一些投機(jī)者利用土地產(chǎn)權(quán)不清這個(gè)空檔，誘使原有房職工甚至“空頭職工”私自簽訂1∶1.5、1∶1.8以上的房屋置換協(xié)議，再慫恿住戶向有權(quán)部門爭(zhēng)取改造資格，取得上級(jí)部門批復(fù)后繼續(xù)唆使他們向當(dāng)?shù)卣块T施壓，將原有劃撥土地變更為出讓土地，以近乎空手套白狼的方式牟取私利。而這些私自簽訂的“協(xié)議”最終能否成功兌現(xiàn)，成為爆發(fā)社會(huì)矛盾的潛在誘因。

3.3 警惕縣級(jí)地方政府過(guò)度利用“規(guī)委會(huì)”等方式肆意變更城鎮(zhèn)規(guī)劃

改革開(kāi)放后，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，地方縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程隨之突飛猛進(jìn)。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃20年的管控年限幅度較長(zhǎng)，過(guò)去的一些理念往往跟不上社會(huì)發(fā)展的腳步。因此，縣級(jí)地方政府從公共利益出發(fā)，嚴(yán)格依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)規(guī)程序?qū)υ擎?zhèn)規(guī)劃中確實(shí)不符合區(qū)域環(huán)境的部分進(jìn)行調(diào)整，符合轄區(qū)百姓的根本利益。

然而，部分縣級(jí)政府為了短期效益，會(huì)選擇性地收儲(chǔ)交通便捷、人流量大等具有較高土地收益價(jià)值的土地。對(duì)于規(guī)劃用途不符合出讓要求的地塊，通過(guò)“規(guī)委會(huì)”等方式肆意變更城鎮(zhèn)規(guī)劃，如：將原本規(guī)劃用于社會(huì)停車場(chǎng)的交通站場(chǎng)用地或廣場(chǎng)公園用地從城區(qū)置換到郊區(qū)，使得城區(qū)本就捉襟見(jiàn)肘的停車、人文環(huán)境更加惡劣等。這類行為違背了土地儲(chǔ)備及城鎮(zhèn)規(guī)劃的公共利益屬性，形成土地儲(chǔ)備倒逼規(guī)劃的尷尬局面。長(zhǎng)此以往，對(duì)縣域城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展將造成深遠(yuǎn)的破壞與影響。

4.解決縣域土地儲(chǔ)備有關(guān)問(wèn)題的建議

4.1 加大土地儲(chǔ)備政策宣傳

土地儲(chǔ)備的初衷是為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)存量劃撥土地的市場(chǎng)化改革，保障土地資源的合理利用，立足于公益性促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。在土地儲(chǔ)備實(shí)踐中，經(jīng)常遇到由上至下對(duì)土地儲(chǔ)備政策的不理解形成的衍生問(wèn)題。地方政府需要通過(guò)土地儲(chǔ)備獲取更大的政府收益，征收群體期盼通過(guò)土地儲(chǔ)備爭(zhēng)取更多的個(gè)人受益，由于產(chǎn)權(quán)的排他性，政府與個(gè)人之間相互利益存在矛盾難以避免。而土地儲(chǔ)備政策所具備的公益屬性，是協(xié)調(diào)利益糾紛最好的催化劑。為此，加大土地儲(chǔ)備政策公益性宣傳，營(yíng)造優(yōu)良社會(huì)口碑，對(duì)土地儲(chǔ)備日常工作順利展開(kāi)具有積極意義。

4.2 推動(dòng)土地儲(chǔ)備納入國(guó)土空間規(guī)劃一體化管控

在國(guó)土空間規(guī)劃體系提出以前，相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的總體規(guī)劃方案，很多縣域地區(qū)的規(guī)劃工作長(zhǎng)期停留在紙面上。進(jìn)入新時(shí)期，隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的逐步完善，利用國(guó)土空間信息一體化平臺(tái)將土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃納入管控，符合自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)要求及土地儲(chǔ)備公益性根本要求。

新時(shí)期的土地儲(chǔ)備工作，國(guó)土空間規(guī)劃是未來(lái)科學(xué)行使土地儲(chǔ)備的核心依據(jù)。在土地儲(chǔ)備實(shí)際工作中，需要管控的土地?cái)?shù)據(jù)量大、宗數(shù)多、地形雜、分布廣，傳統(tǒng)的電子設(shè)備對(duì)于處理如此復(fù)雜大量的數(shù)據(jù)任務(wù)效率很低。通過(guò)與國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，構(gòu)建多部門協(xié)同體系，落實(shí)數(shù)據(jù)信息監(jiān)督管控系統(tǒng)，對(duì)提高土地儲(chǔ)備各項(xiàng)數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和效率具有較高的實(shí)用性與前瞻性。

4.3 強(qiáng)化年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃實(shí)施

年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃是結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素制定而成符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等要求編制而成的實(shí)用性文件。編制成果適用于指導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備工作，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的全面高度壟斷，進(jìn)而增強(qiáng)政府對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地資源的優(yōu)化配置，保障縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。地方政府應(yīng)高度重視年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制，強(qiáng)化年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的實(shí)施。

4.4 開(kāi)拓縣域土地儲(chǔ)備市場(chǎng)路徑

隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的逐步完善，依托“三區(qū)三線”劃定基礎(chǔ)，利用國(guó)土空間一體化平臺(tái)，將土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃納入管控深度統(tǒng)合，結(jié)合年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃從以下幾個(gè)方面儲(chǔ)備土地：

4.4.1 搶占“高”地。縣級(jí)土地儲(chǔ)備中心與縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）深度合作，在開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)，提前儲(chǔ)備城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地。

4.4.2 征收“生”地。在縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道大面積征收生地儲(chǔ)備，以生地變熟地滿足市場(chǎng)需求。

4.4.3 挖掘“寶”地。除在“退二進(jìn)三”政策支持下把老城區(qū)內(nèi)的所有工礦企業(yè)按計(jì)劃整體搬遷至開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）外，還需要重點(diǎn)收儲(chǔ)縣屬行政、事業(yè)單位閑置的劃撥土地以及城區(qū)水域岸線周邊的閑置土地，形成風(fēng)水寶地。

4.4.4 打造“洼”地。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引導(dǎo)下，在縣城周邊重點(diǎn)城鎮(zhèn)，以市場(chǎng)方式儲(chǔ)備城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地供應(yīng)市場(chǎng)，聚集洼地效益。

4.5 創(chuàng)新縣域土地儲(chǔ)備融資模式

4.5.1 與地方財(cái)政合作。爭(zhēng)取設(shè)立縣級(jí)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，為土地儲(chǔ)備中心提供資金支持。專項(xiàng)資金由縣財(cái)政按預(yù)算一次性注入現(xiàn)金或資產(chǎn)，再根據(jù)儲(chǔ)備土地處置收益按年度利潤(rùn)比例逐年補(bǔ)充一部分，同時(shí)土地儲(chǔ)備中心確保專項(xiàng)資金保值增值。

4.5.2 與縣城投公司合作。在政策允許的范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，通過(guò)發(fā)行債券、私募基金等方式募集資金，用于土地儲(chǔ)備和土地處置。

4.5.3 與銀行合作。一個(gè)項(xiàng)目、一宗土地、一筆貸款、?？顚Ｓ茫諆?chǔ)土地處置后的收益優(yōu)先歸還銀行貸款。

4.5.4 與國(guó)有企業(yè)合作。在開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）國(guó)土空間規(guī)劃范圍內(nèi)聯(lián)合收儲(chǔ)土地，由國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)出資征收，使生地變熟地，土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)處置被征收土地，產(chǎn)生收益先行支付國(guó)有企業(yè)的投資成本及資金占用費(fèi)。

5.結(jié)語(yǔ)

縣域土地儲(chǔ)備工作是實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的得力抓手，是推動(dòng)地方政府土地資源可持續(xù)發(fā)展的核心引擎。在具體的土地儲(chǔ)備工作中，只有與時(shí)俱進(jìn)、平衡好縣域政府與土地儲(chǔ)備的協(xié)同關(guān)系，才能更好地保障土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，為社會(huì)公共事業(yè)添磚加瓦。