加強系統(tǒng)治理 全面提升淮河流域洪澇災害防御能力

王曉亮，王雅燕

（水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠）

淮河流域地處我國東中部，是我國南北氣候、高低緯度、海陸相三種過渡帶的重疊區(qū)域，流域面積27萬km2，以廢黃河為界分為淮河和沂沭泗河兩大水系，地跨豫、皖、蘇、魯四省，人口約1.91億人，耕地面積約2.21億畝（1畝=1/15 hm2）。流域內(nèi)地勢低平，土地肥沃，資源豐富，交通便利，南水北調(diào)東、中線縱貫全境，隨著長江經(jīng)濟帶、長三角一體化、中原經(jīng)濟區(qū)等多個重大國家戰(zhàn)略實施，淮河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中地位愈發(fā)重要。

12世紀以前，淮河獨流入海，尾閭通暢。12世紀后，黃河長期奪淮，徹底改變了流域原有水系形態(tài)和地形地貌，淮河逐漸失去了原來的入海通道，淮河流域淪為水旱災害頻繁的地區(qū)。21世紀以來，淮河流域已發(fā)生2003年、2007年流域性大洪水和2020年流域性較大洪水，以及2021年以鄭州“7·20”為代表的多起區(qū)域性暴雨洪災。淮河流域特殊的自然地理氣候條件、復雜的河系特征決定了淮河治理的長期性和復雜性。

一、淮河流域防洪除澇體系現(xiàn)狀

新中國成立以來，按照“蓄泄兼籌”治淮方針，淮河流域先后編制了五輪流域綜合規(guī)劃，掀起了三次大規(guī)模治淮高潮，國家持續(xù)穩(wěn)定加大投入，上游“以蓄為主”，興建水庫攔蓄洪水；中游“蓄泄并重”，利用湖泊洼地滯蓄洪水，整治河道承泄洪水；下游“以泄為主”，擴大入江入海能力下泄洪水，基本形成由水庫、河道堤防、行蓄洪區(qū)、分洪河道、防汛調(diào)度指揮系統(tǒng)等組成的防洪體系?；春痈闪魃嫌畏篮闃藴食?0年一遇；在充分運用行蓄洪區(qū)情況下，中游主要防洪保護區(qū)和下游洪澤湖大堤達100年一遇。沂沭泗中下游重要防洪保護區(qū)的防洪標準總體提高到50年一遇。重要支流及中小河流的防洪標準已基本提高到10年一遇～20年一遇及以上。已治理易澇洼地除澇標準基本達5年一遇、部分達10年一遇。重要城市、海堤防洪標準基本達到國家規(guī)定的要求。

2020年，淮河發(fā)生流域性較大洪水，其中淮河水系正陽關(guān)以上發(fā)生區(qū)域性大洪水，沂沭泗水系發(fā)生1960年以來最大洪水，通過科學調(diào)度，洪水安全下泄，實現(xiàn)了無一人因洪傷亡，水庫無一垮壩，主要堤防未出現(xiàn)重大險情的防汛成效，有效保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全，體現(xiàn)了淮河流域防洪保安能力的提升。

二、淮河流域防洪面臨形勢

當前，我國已進入新發(fā)展階段，對水利高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。2020年8月，習近平總書記視察淮河時強調(diào)，要在同自然災害的斗爭中尊重自然、順應自然規(guī)律、與自然和諧相處，要提高抗御災害能力，在抗御自然災害方面要達到現(xiàn)代化水平。李國英部長在水利部“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上提出，推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展六條實施路徑，要求以流域為單元構(gòu)建現(xiàn)代化防洪工程體系，提高河道泄洪能力，增強洪水調(diào)蓄能力，確保分蓄洪區(qū)分蓄洪功能。2021年12月，水利部印發(fā)關(guān)于完善流域防洪工程體系的指導意見，要求通過固底板、補短板、鍛長板，加快完善現(xiàn)代化防洪工程體系。

三、淮河流域防洪工程體系存在的問題

與建設社會主義現(xiàn)代化國家、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展新要求以及流域人民對安瀾淮河的需求相比，當前，淮河流域仍存在防洪工程體系不夠完善、工程布局與需求不夠匹配、薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患仍然存在等問題。

一是淮河上游攔蓄能力仍有不足，防洪標準偏低。規(guī)劃竹竿河張灣、沙河下湯、白露河白雀園、潢河袁灣等水庫均未建設，支流洪水缺少有效攔蓄。2020年洪水中，白露河北廟集連續(xù)41h超保證水位，過洪量超過2.1億m3，極大地增加了淮干防洪壓力；潢河上游建有防洪庫容僅0.28億m3的潑河水庫，7月18日6時至19日18時，24 h共攔蓄洪水0.23億m3，但同一時段潢河潢川累計過洪量達1.27億m3，水庫攔蓄水量僅相當于過洪量的18%。

二是淮河干流中游高水位時間長、行洪不暢，行蓄洪區(qū)啟用標準低、居住人口多等問題依然沒有解決，洼地排澇標準低。2020年洪水中，正陽關(guān)水位在流量未達到設計標準時卻高于保證水位，小柳巷站洪峰水位創(chuàng)歷史新高，浮山站超警戒水位歷時21天，充分暴露了淮干王家壩至渦河口段、浮山以下段河道行洪能力未達到規(guī)劃要求、淮河下游洪水出路依然不足、洪澤湖中低水位時泄流能力偏小等問題，對支流洪水下泄、沿線洼地排澇都造成嚴重不利影響，威脅沿淮群眾生命財產(chǎn)安全；淮北大堤、正南淮堤以及行蓄洪區(qū)等重要堤防部分堤段出現(xiàn)險情；共啟用了濛洼、荊山湖等8處行蓄洪區(qū)，部分行蓄洪區(qū)做了運用準備，防汛救災花費了大量人力、物力，社會壓力較大。

三是淮河下游洪水入江入海出路規(guī)模依然不夠，中低水位泄流能力偏小。2020年洪水中，入江水道三河閘和蘇北灌溉總渠敞泄，分淮入沂也相機泄洪，洪澤湖最大出湖流量9 260 m3/s，其中入江水道最大泄量7 600 m3/s；在洪澤湖水位13.0 m時三河閘泄量僅有6 360 m3/s，13.5 m時僅有7 970 m3/s，充分暴露出洪澤湖中低水位泄流能力不足。

四是沂沭泗水系涉及山東菏澤、濟寧、棗莊、臨沂及江蘇徐州、宿遷、連云港等重要城市，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟高速發(fā)展，沂沭泗河中下游防洪保護對象及重要性發(fā)生了較大變化，對區(qū)域防洪提出了更高要求，洪澇問題仍然是該地區(qū)的心腹之患，迫切需要提高防洪標準。2020年洪水暴露出部分河道（段）、樞紐行（泄）洪能力不足，新沂河、新沭河及沂河入駱馬湖段流量未達設計標準，但水位已接近或超過設計水位；彭家道口閘等樞紐泄流能力不足，南四湖湖內(nèi)行洪不暢。

五是沙潁河等部分重要支流未達到規(guī)劃確定的防洪標準，中小河流治理不系統(tǒng)，部分水庫、閘壩仍存在防洪風險隱患。受氣候變化影響，極端強降雨發(fā)生頻率增加，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及城市化進程的不斷推進，現(xiàn)有城市防洪體系和防洪標準已無法適應新要求，重要城市和區(qū)域防洪排澇能力不足問題凸顯；智慧防洪體系建設滯后，“四預”功能尚未實現(xiàn)，水工程聯(lián)合調(diào)度需進一步加強。

四、完善流域防洪工程體系的主要措施

針對流域防洪除澇突出問題和水情、工情新變化，需統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，進一步優(yōu)化和完善流域防洪工程布局和工程體系，有序推進河道、堤防、水庫及行蓄洪區(qū)建設，提高河道泄洪能力，增強洪水調(diào)蓄能力，確保行蓄洪區(qū)功能，合理安排洪水出路，進一步提高防洪工程調(diào)度水平，顯著提升洪澇災害防御能力。

1.持續(xù)提高河道泄洪能力

著眼于提高河道泄洪能力，以河道堤防達標建設和河道整治為重點，加快大江大河大湖治理，保持河道暢通，提高泄洪能力；在協(xié)調(diào)好干支流關(guān)系的基礎上，加強支流系統(tǒng)治理，避免出現(xiàn)“只治上游不治下游、只治城區(qū)不治郊區(qū)”現(xiàn)象；加強河湖空間管護，維護行洪空間?！笆奈濉睍r期，一是通過行蓄洪區(qū)堤防退建、河道疏浚等措施，進一步擴大淮河干流灘槽泄量，使正峽關(guān)～峽山口河段達8 000 m3/s，渦河口以下河段達1 0500 m3/s；二是開工建設淮河入海水道二期工程，工程建成后將入海水道泄洪能力由2270m3/s提高到7 000 m3/s，使洪澤湖防洪標準提高到300年一遇；三是擴大東調(diào)南下工程行洪規(guī)模，使沂沭泗流域中下游重要防洪保護區(qū)防洪標準逐步提高到100年一遇；四是加強干支流堤防達標建設，進一步提升堤防質(zhì)量；五是加快洪汝河、沙潁河等支流治理建設，防洪標準基本提高到20年一遇～50年一遇；六是加強河湖行洪空間管控，全面整治妨礙河道行洪的突出問題，杜絕出現(xiàn)人為因素造成的險情。

2.進一步增強洪水調(diào)蓄能力

淮河上游防洪能力的提高主要依靠規(guī)劃建設的大型水庫。目前出山店水庫已建成，但防洪庫容小于《淮河流域防洪規(guī)劃》確定的防洪庫容，因此完善流域防洪工程體系要著眼于加快實施規(guī)劃內(nèi)的其他大型水庫，并且要保證防洪庫容，增強上游洪水調(diào)蓄能力；要加快消除存量病險水庫風險，恢復和提高防洪庫容，提升現(xiàn)有水庫群防洪聯(lián)合調(diào)度水平。

“十四五”時期，一是加快袁灣水庫工程建設，推進張灣、晏河、白雀園、昭平臺水庫擴容（代替下湯水庫）等大型水庫工程前期工作，適時開工建設，進一步提高上游攔蓄洪水能力，使淮河上游防洪標準基本達到20年一遇；二是推進大中型病險水庫、水閘除險加固，實施完成宿鴨湖水庫清淤擴容，推進具備清淤、擴容條件的水庫開展前期論證，加快消除存量病險水庫風險，恢復和提高防洪庫容，進一步鞏固現(xiàn)有水庫、水閘攔蓄能力；三是開展流域水庫群聯(lián)合調(diào)度，通過發(fā)揮“聯(lián)合作戰(zhàn)”效益，進一步提高水庫調(diào)峰錯峰能力，提升攔蓄效果。

3.有效發(fā)揮行蓄洪區(qū)行蓄洪功能

淮河行蓄洪區(qū)的行蓄洪能力是設計防洪能力的重要組成部分，在淮河流域防洪體系中有極其重要的地位，而不是作為對付超標準洪水的應急措施，因此加快完善流域防洪工程體系，必須要著眼于有效發(fā)揮行蓄洪區(qū)行蓄洪功能。“十四五”時期，一是繼續(xù)加快推進淮干王家壩～臨淮崗段、正陽關(guān)～峽山口段、峽山口～渦河口段、浮山以下段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程建設和前期工作，進一步優(yōu)化行蓄洪空間布局，擴大淮干中游灘槽泄量，合理安排洪水蓄泄空間，打通淮河入洪澤湖通道；二是加快南四湖湖東滯洪區(qū)建設、安徽省淮河流域重要（一般）行蓄洪區(qū)建設、洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設，繼續(xù)實施淮河行蓄洪區(qū)及淮干灘區(qū)居民遷建，提高行蓄洪區(qū)安全建設標準，改善行蓄洪區(qū)運用條件，建立有效的安全保障體系，緩解水人地矛盾，降低行蓄洪區(qū)運用決策難度；三是科學有序推進洪澤湖、駱馬湖等重要湖泊退田（退圩）還湖，維護河湖蓄洪功能。

4.補齊防洪工程短板和薄弱環(huán)節(jié)

水利基礎設施的薄弱環(huán)節(jié)是新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要制約因素，加快完善流域防洪工程體系，必須有效補齊山洪災害防治、洼地除澇、沿海防潮防臺等防洪短板?！笆奈濉睍r期，一是加快推進重點平原洼地治理，提高洼地除澇能力；二是加強城市防洪建設，推動重要防洪城市防洪和治澇能力建設，使流域內(nèi)重要防洪城市防洪標準達到國家規(guī)定要求；三是持續(xù)推進山洪災害防治相關(guān)工作，進一步增強山洪災害防治水平；四是加強沿海地區(qū)防潮綜合治理和海堤鞏固達標建設，進一步鞏固和提升沿海防潮防臺能力建設。

5.加強洪水風險管理

著眼于把洪澇災害損失控制在最低程度的目標，把洪水風險管理的工作重點前移，加強災前預防和洪水應對能力?！笆奈濉睍r期，一是初步建立流域智慧防洪體系，實現(xiàn)淮河防洪“預報、預警、預演、預案”等功能；二是防洪工程運行管理逐步實現(xiàn)規(guī)范化、信息化、標準化，洪水風險防范和應對能力進一步提高；三是抓好防災減災知識宣傳和科普教育，強化防洪隱患排查和應急管理，著力提升流域洪澇災害風險管控能力和水平。 ■