長(zhǎng)三角示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全與實(shí)體性制度協(xié)同立法*

何艷梅

(上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701)

推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展是國(guó)家重大戰(zhàn)略，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)長(zhǎng)三角提出了生態(tài)綠色一體化發(fā)展、健全跨省域生態(tài)環(huán)境共保共治機(jī)制的要求。長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)示范區(qū))作為實(shí)施長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略的先手棋和突破口，根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》)和《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)建立了區(qū)域合作機(jī)制。示范區(qū)位于江浙滬兩省一市交界處的“兩區(qū)一縣”——上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，根據(jù)《總體方案》的規(guī)定，其宗旨是在“不破行政隸屬，打破行政邊界”的基礎(chǔ)上，“率先探索區(qū)域生態(tài)綠色一體化發(fā)展制度創(chuàng)新”，包括飲用水水源保護(hù)方面的制度創(chuàng)新。本研究在示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全問(wèn)題的現(xiàn)狀與成因，相關(guān)實(shí)體性制度協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)、有利條件等問(wèn)題實(shí)務(wù)調(diào)研和理論探討的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)理論、政策、立法和實(shí)踐，對(duì)實(shí)體性制度協(xié)同立法的形式選擇和核心內(nèi)容提出針對(duì)性措施建議，以期為國(guó)家規(guī)劃的實(shí)施提供參考，為其他跨行政區(qū)域的飲用水水源保護(hù)和環(huán)境治理提供借鑒。

1 立法現(xiàn)狀與水質(zhì)狀況

1.1 示范區(qū)飲用水源地的分布

兩區(qū)一縣共有交界河湖48個(gè)，全部位于太湖流域。太湖流域是長(zhǎng)江水系最下游的支流水系，流域內(nèi)河湖、城市、人口、產(chǎn)業(yè)密集，城鎮(zhèn)化率高達(dá)74.7%。太湖流域位于示范區(qū)內(nèi)的河湖主要是吳江區(qū)東太湖以及源起東太湖、跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元蕩和汾湖，也是兩區(qū)一縣多處飲用水水源所在地。

總體而言，示范區(qū)飲用水源地的分布具有如下特點(diǎn)：(1)示范區(qū)內(nèi)所有飲用水源地都位于太湖流域，主要是東太湖、太浦河和淀山湖。這些飲用水源地是公眾飲用水的重要來(lái)源，其水質(zhì)保護(hù)和污染防治關(guān)系到公眾健康。(2)示范區(qū)的飲用水水源均為集中式地表水水源，即由自來(lái)水廠在這些河湖型飲用水源地設(shè)置取水口進(jìn)行取水，經(jīng)處理后通過(guò)管網(wǎng)輸送給用戶(hù)。(3)除吳江區(qū)外，青浦區(qū)和嘉善縣在太浦河和淀山湖的水源地都跨越省界。

1.2 示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的立法現(xiàn)狀

水生態(tài)系統(tǒng)有提供產(chǎn)品、調(diào)節(jié)、文化和生命支持四大功能。作為水生態(tài)系統(tǒng)組成部分的飲用水水源，其功能主要體現(xiàn)在提供產(chǎn)品和調(diào)節(jié)功能兩方面[1]。飲用清潔健康的水是一項(xiàng)基本人權(quán)，飲用水水源保護(hù)立法的主要目的是通過(guò)保證飲用水水源水質(zhì)安全和水量可持續(xù)利用，保障公眾生活飲水和人身健康。目前，適用于示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的立法主要是3類(lèi)。

(1) 國(guó)家立法。國(guó)家層面目前沒(méi)有飲用水水源保護(hù)的專(zhuān)門(mén)立法，但《水法》《水污染防治法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《太湖流域管理?xiàng)l例》等單行法律和行政法規(guī)都對(duì)飲用水水源保護(hù)問(wèn)題作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。如《水污染防治法》第五章強(qiáng)化了對(duì)飲用水安全的保障；《太湖流域管理?xiàng)l例》第二章是關(guān)于“飲用水安全”的專(zhuān)章規(guī)定；《長(zhǎng)江保護(hù)法》在第34～36條對(duì)長(zhǎng)江流域飲用水水源保護(hù)作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，其第四章也適用于示范區(qū)飲用水水源保護(hù)問(wèn)題。

(2) 規(guī)范性文件。在生活飲用水水源水質(zhì)要求方面，中國(guó)沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，而是執(zhí)行《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)中Ⅱ、Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中集中式生活飲用水地表水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)適用Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，二級(jí)保護(hù)區(qū)適用Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于實(shí)際工作中許多一級(jí)保護(hù)區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)Ⅱ類(lèi)水質(zhì)目標(biāo)，目前生態(tài)環(huán)境部對(duì)一、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)的考核要求均為達(dá)到Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(3) 地方立法。包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，主要是《上海市飲用水水源保護(hù)條例》《江蘇省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》《浙江省飲用水水源保護(hù)條例》。三地的條例和決定普遍規(guī)定了飲用水源一、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)禁止活動(dòng)清單，以及對(duì)飲用水水源水量、水質(zhì)開(kāi)展監(jiān)測(cè)，對(duì)飲用水水源污染事故的應(yīng)急處置、法律責(zé)任等事宜。

1.3 示范區(qū)飲用水水源的水量與水質(zhì)狀況

示范區(qū)所屬各級(jí)政府和相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家和地方法律法規(guī)，在太湖流域、太浦河流域、淀山湖流域和地方等各層面開(kāi)展了飲用水水源保護(hù)工作。如太湖流域管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)太湖局)負(fù)責(zé)實(shí)施“引江濟(jì)太”和太湖流域水環(huán)境綜合治理；上海全面清理了一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，全部完成二級(jí)保護(hù)區(qū)排污口關(guān)閉工作，嚴(yán)格控制環(huán)淀山湖的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目；嘉善縣一、二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的點(diǎn)源污染全面清零，采用多種方式逐步根治農(nóng)業(yè)面源污染等。

在各級(jí)各方的依法治理下，示范區(qū)內(nèi)飲用水水源的水量安全得到保障。尤其是2005年“引江濟(jì)太”工程常效運(yùn)行以來(lái)，通過(guò)望虞河常熟水利樞紐調(diào)引長(zhǎng)江水、通過(guò)望亭水利樞紐入太湖、通過(guò)太浦河工程(太浦閘)向江浙滬沿湖和下游地區(qū)增加供水，滿(mǎn)足了浙滬飲用水水源取水口的用水需求，保障了太湖、太浦河等重要水源地的水量安全。

示范區(qū)飲用水水源的水質(zhì)狀況則是喜憂(yōu)參半。一方面，經(jīng)過(guò)太湖流域水環(huán)境綜合治理，盡管流域經(jīng)濟(jì)總量和人口持續(xù)增加，太湖流域水環(huán)境惡化趨勢(shì)得到一定遏制，連續(xù)12年實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院提出的“兩個(gè)確?！蹦繕?biāo)，即“確保飲用水安全、確保不發(fā)生大面積湖泛”；太湖富營(yíng)養(yǎng)化程度從“中度”改善為“輕度”，除總磷外的太湖主要水質(zhì)指標(biāo)都已基本實(shí)現(xiàn)階段性治理目標(biāo)，太浦河、淀山湖水質(zhì)也得到改善。另一方面，現(xiàn)行飲用水源地部分水體斷面水質(zhì)還不穩(wěn)定，飲用水水源水質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)依然存在，達(dá)不到GB 3838—2002和《太湖流域水功能區(qū)劃》對(duì)水質(zhì)的要求。一級(jí)保護(hù)區(qū)的金澤水庫(kù)只達(dá)到Ⅲ類(lèi)水質(zhì)，二級(jí)保護(hù)區(qū)的淀山湖和元蕩只達(dá)到Ⅳ類(lèi)水質(zhì)。淀山湖總磷和總氮目前都還未達(dá)標(biāo)，特別是總磷與目標(biāo)相差30%。根據(jù)“示范區(qū)大數(shù)據(jù)治理平臺(tái)”提供的數(shù)據(jù)，淀山湖劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面占整個(gè)示范區(qū)劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面的37.5%。因此，示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的核心問(wèn)題是水質(zhì)安全問(wèn)題。

2 示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全問(wèn)題的主要成因

示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全問(wèn)題的成因是多方面的，如行政區(qū)劃的壁壘、上下游利益沖突、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。尤其是上下游相關(guān)利益的沖突，是水質(zhì)安全問(wèn)題的主要難點(diǎn)和堵點(diǎn)。就立法成因而言，則是江浙滬三地分散立法，缺乏利益協(xié)調(diào)與協(xié)商合作，沒(méi)有系統(tǒng)建立確保跨省界飲用水水源水質(zhì)安全的實(shí)體性制度。

2.1 上下游利益沖突

2.1.1 水域功能定位的沖突

水域功能定位的沖突直接影響示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全。太浦河把江浙滬三地串聯(lián)，其中70%的河道、60%的面積在吳江區(qū)。然而上游的吳江區(qū)在太浦河沒(méi)有飲用水源地，太浦河在吳江區(qū)主要發(fā)揮泄洪、航運(yùn)和工農(nóng)業(yè)用水功能，而其下游分布著滬浙的飲用水源地，金澤水庫(kù)、丁柵水廠隔江相望，涵養(yǎng)著滬浙700多萬(wàn)居民，對(duì)水質(zhì)的要求最高。吳江區(qū)太浦河沿岸人口、河道、航道、工業(yè)企業(yè)密集，污水處理廠眾多，加油站與碼頭遍布，排污總量大，存在發(fā)生突發(fā)性水污染事件的潛在風(fēng)險(xiǎn)[2]，對(duì)太浦河水質(zhì)的影響明顯。尤其是紡織印染行業(yè)是銻污染的主要來(lái)源，其工業(yè)廢水中排放的難以降解的重金屬污染物影響著下游水源地安全[3]。紡織業(yè)是吳江區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，涉及企業(yè)數(shù)量多，大部分又集中在太浦河以南，而印染、噴織行業(yè)的工業(yè)污水占全區(qū)排污總量的95%以上。上下游功能的倒掛、沿岸不合理的產(chǎn)業(yè)布局造成突發(fā)性銻污染、油污染，還有太湖藍(lán)藻大量輸入導(dǎo)致的富營(yíng)養(yǎng)化等，對(duì)下游飲用水水源水質(zhì)安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

針對(duì)上下游水域功能倒掛的現(xiàn)實(shí)，上游認(rèn)為有其歷史原因。江蘇早在1990年代就將太浦河作為太湖泄洪通道和運(yùn)輸航道，并在沿岸進(jìn)行了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，下游的滬浙是后來(lái)才在太浦河設(shè)立取水口的，下游要充分尊重歷史；《太湖流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》將太浦河作為流域安全行洪的“高速通道”。下游的滬浙訴求一致，一是下游在太浦河設(shè)立飲用水源地，這是江蘇不能回避的客觀現(xiàn)實(shí)；二是根據(jù)《太湖流域水功能區(qū)劃》，太浦河作為連通太湖和黃浦江的人工河道，是流域水資源調(diào)度和保護(hù)最重要的流域性供水河道，為確?！耙瓭?jì)太”調(diào)水“清水走廊”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將太浦河全部劃為江浙滬調(diào)水保護(hù)區(qū)?！短饔蚓C合規(guī)劃(2012—2030年)》也將太浦河作為水資源配置的“清水走廊”，確保下游供水安全。因此，江蘇需要承認(rèn)和維護(hù)太浦河的生活飲用水功能。

上下游對(duì)太浦河水域功能定位的不同訴求體現(xiàn)了流域治理的核心矛盾，即“上游要吃飯”(發(fā)展經(jīng)濟(jì))、“下游要喝水”(保護(hù)水源)。淀山湖也類(lèi)似，上游江蘇省昆山市的水源地在長(zhǎng)江傀儡湖，昆山市在淀山湖岸周?chē)芗匕l(fā)展工農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致淀山湖上海段昆山來(lái)水水質(zhì)很差，昆山市入湖相關(guān)污染物排放通量占整個(gè)湖泊的90%左右，總氮和總磷超標(biāo)問(wèn)題突出。公平而言，上下游不同的功能定位和利益訴求都有其合理性，因此都要尊重，上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展和下游水源保護(hù)需要兼顧和平衡，關(guān)鍵是找到平衡點(diǎn)。

2.1.2 水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的沖突

太浦河和淀山湖流域在上下游的不同功能和用途，導(dǎo)致上下游適用不同的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。僅以水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)所涉水質(zhì)指標(biāo)數(shù)量來(lái)看，上海市的排放標(biāo)準(zhǔn)比吳江區(qū)多了80項(xiàng)檢測(cè)項(xiàng)目。即使吳江區(qū)達(dá)到本地水功能要求(常規(guī)水質(zhì)因子22項(xiàng))，也難以達(dá)到下游飲用水安全要求。為保證飲用水安全，GB 3838—2002規(guī)定集中式生活飲用水地表水源地銻排放限值為0.005 mg/L，而《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 4287—2012)中總銻排放限值為0.1 mg/L。江蘇省高度重視銻污染問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)制定了銻排放限值0.02 mg/L的紡織工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，然而即使企業(yè)排放達(dá)標(biāo)，仍然是GB 3838—2002的4倍。雖然銻濃度在吳江區(qū)來(lái)水向下游流動(dòng)的過(guò)程中不斷稀釋?zhuān)源嬖诔瑯?biāo)情況，目前主要依靠吳江區(qū)對(duì)紡織工業(yè)臨時(shí)采取限產(chǎn)停產(chǎn)等應(yīng)急措施解決。因此，盡管吳江區(qū)來(lái)水水質(zhì)逐漸改善，銻超標(biāo)仍是滬浙飲用水水源水質(zhì)安全的最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。淀山湖飲用水水源水質(zhì)面臨的主要威脅則是昆山市工農(nóng)業(yè)污水中的總氮和總磷超標(biāo)。

2.1.3 水源保護(hù)區(qū)管理的沖突

江浙滬三地分散制定的飲用水水源保護(hù)條例和決定對(duì)一、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)規(guī)定了不同的管控要求，設(shè)立了不同的禁止活動(dòng)清單。如在一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，在水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治方面，浙江省要求最嚴(yán)，明確禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖和投餌式養(yǎng)殖，上海市要求最寬松，禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖；在農(nóng)業(yè)面源污染防治方面，上海市要求最嚴(yán)，禁止使用化肥和化學(xué)農(nóng)藥，浙江省次之，禁止使用化肥和高毒、高殘留農(nóng)藥，江蘇省最寬松，禁止在灘地、堤坡種植農(nóng)作物。然而下游認(rèn)為，上下游不同的管控要求不利于飲用水水源水質(zhì)安全，水源保護(hù)區(qū)劃定后應(yīng)當(dāng)遵守從嚴(yán)管控的原則，即結(jié)合三地飲用水水源保護(hù)條例和決定規(guī)定的水源保護(hù)區(qū)管控要求以及《水污染防治法》《太湖流域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，從嚴(yán)規(guī)定統(tǒng)一的示范區(qū)飲用水水源保護(hù)管控要求。上游反對(duì)統(tǒng)一從嚴(yán)管控，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從過(guò)程管理走向目標(biāo)管理，彈性地實(shí)現(xiàn)水質(zhì)改善目標(biāo)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)劃定紅線單純地實(shí)施行政管制，對(duì)飲用水源地實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)禁入既簡(jiǎn)單粗暴又影響民生，也不可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

2.2 地方分散立法和制度缺失

江浙滬三地對(duì)于國(guó)家立法、行政法規(guī)等上位法的實(shí)施較統(tǒng)一，但由于各地的利益點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不同，各地分散立法缺乏協(xié)同，導(dǎo)致相互間的矛盾和沖突，同時(shí)缺失確?？缡〗顼嬘盟此|(zhì)安全的系統(tǒng)性制度(包括程度性和實(shí)體性制度)。在程序性制度方面，目前江浙滬飲用水水源保護(hù)條例和決定普遍缺失跨省流域區(qū)域協(xié)作機(jī)制，如聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息共享、水污染事故應(yīng)急預(yù)警等協(xié)作機(jī)制的規(guī)定。另一方面，由于上下游的利益沖突和地方分散立法，導(dǎo)致許多實(shí)體性制度缺失。如太浦河和淀山湖由于上下游水域功能的不同，各省份執(zhí)行不同的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有按照飲用水水源水質(zhì)要求，以流域?yàn)閱挝粚?shí)施統(tǒng)一的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。雖然這些河湖沿岸的企業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)嘏欧艠?biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了污染物達(dá)標(biāo)排放，但下游飲用水水源水質(zhì)仍無(wú)法穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。為加強(qiáng)示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全，必須實(shí)施共保共治，三地應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)同立法填補(bǔ)各自現(xiàn)行飲用水水源保護(hù)條例和決定的立法空白，建立健全程序性和實(shí)體性制度。

3 實(shí)體性制度協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)和有利條件

現(xiàn)行地方分散立法無(wú)法解決示范區(qū)飲用水水源保護(hù)面臨的水質(zhì)安全問(wèn)題。江浙滬三地需要在進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)體性制度協(xié)同立法為水質(zhì)安全提供保障，并將“提升飲用水源水質(zhì)、防范飲用水安全風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)公眾健康”作為立法宗旨[4]。

3.1 實(shí)體性制度協(xié)同立法的重要性

相對(duì)而言，江浙滬在通過(guò)協(xié)同立法建立程序性制度方面容易達(dá)成一致，因?yàn)樯舷掠螞](méi)有根本的利益沖突，前期也建立了許多相關(guān)機(jī)制和開(kāi)展了相關(guān)工作。可以說(shuō)，在長(zhǎng)三角區(qū)域、太湖流域、太浦河流域、青昆吳嘉等各個(gè)層面和平臺(tái)，都建立了涉及或關(guān)于飲用水水源共保共治的流域區(qū)域協(xié)作機(jī)制，如《長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制工作章程》《太湖淀山湖湖長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制規(guī)則》《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》《太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作機(jī)制——水質(zhì)預(yù)警聯(lián)動(dòng)方案(試行)》《環(huán)淀山湖區(qū)域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作框架協(xié)議》。然而，實(shí)體性制度的建立需要對(duì)上下游不同利益訴求進(jìn)行綜合權(quán)衡、協(xié)調(diào)取舍、求同存異，盡可能尋得最大公約數(shù)，甚至需要突破現(xiàn)行體制機(jī)制。只有將上下游的權(quán)利與義務(wù)相匹配，將不同地區(qū)的水域功能定位和利益訴求相平衡，才能最終實(shí)現(xiàn)水質(zhì)安全。因此，三地通過(guò)協(xié)同立法對(duì)實(shí)體性制度進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建是確保示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全的關(guān)鍵。

3.2 協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)

由于流域內(nèi)的水資源是無(wú)視行政邊界自由流動(dòng)的，具有區(qū)域協(xié)同的自然必要性，或者說(shuō)自然規(guī)律要求區(qū)域協(xié)同。流域的整體性、外部性特征，要求通過(guò)協(xié)同立法打破行政區(qū)劃和職能部門(mén)的界限，加強(qiáng)流域區(qū)域協(xié)同治理。協(xié)同治理理論和公共物品理論也為協(xié)同立法提供了理論基礎(chǔ)。(1)協(xié)同治理理論認(rèn)為，對(duì)于跨行政區(qū)域的公共事務(wù)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體之間不會(huì)自動(dòng)合作，然而為降低交易成本，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，需要構(gòu)建一定的治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制，因此提出將利益相關(guān)者納入集體討論，在“協(xié)商”和“一致同意”的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體決策，以整合各方面的信息和知識(shí)，制定公共政策和制度，建立合作伙伴關(guān)系，提高治理績(jī)效[5-6]。因此，協(xié)同治理理論、博弈論和集體行動(dòng)理論之間也具有密切關(guān)系。(2)根據(jù)協(xié)同供給的公共物品理論[7]，協(xié)同立法作為示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的公共產(chǎn)品，具有確立行為規(guī)則、組織集體行動(dòng)和直接參與治理等方面的公共服務(wù)功能。為避免和解決利益沖突和職能交叉，便利集體行動(dòng)，需要綜合各利益方的利益訴求和立法需求，通過(guò)協(xié)同立法加強(qiáng)管理協(xié)同與制度互動(dòng)。

綜上，在依法行政和依法治水的時(shí)代背景下，實(shí)體性制度協(xié)同立法是示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全的基本保障。只有打破利益壁壘，通過(guò)協(xié)同立法采取統(tǒng)一流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、上下游聯(lián)動(dòng)控制主要污染物排放總量等規(guī)范化、法治化、常態(tài)化的協(xié)同保護(hù)措施，才能穩(wěn)定和提升太浦河、淀山湖這些跨界河湖和飲用水水源的水質(zhì)，全面實(shí)現(xiàn)飲用水水源安全，保障公眾健康?！兑?guī)劃綱要》要求“江浙滬共同制定實(shí)施示范區(qū)飲用水水源保護(hù)法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)淀山湖、太浦河等區(qū)域的保護(hù)”。這是國(guó)家規(guī)劃中首次提出省市跨界共同制定飲用水水源保護(hù)法規(guī)的要求，也為相關(guān)實(shí)體性制度協(xié)同立法提供了政策指引。

3.3 協(xié)同立法的有利條件

實(shí)體性制度協(xié)同立法需要許多內(nèi)外部條件的支撐，前期需要開(kāi)展規(guī)劃編制、政策制定、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等很多工作。目前，示范區(qū)建設(shè)取得的相關(guān)成果為協(xié)同立法提供了有利條件。示范區(qū)自成立距今時(shí)間雖短，但在《規(guī)劃綱要》《總體方案》給予的政策支持下，在有關(guān)部門(mén)的共同努力下，已形成了“理事會(huì)—執(zhí)委會(huì)—發(fā)展公司”這3層組織架構(gòu)。其中，理事會(huì)作為示范區(qū)建設(shè)重要事項(xiàng)的決策平臺(tái)，研究確定示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、改革事項(xiàng)、支持政策等，理事長(zhǎng)由兩省一市常務(wù)副省(市)長(zhǎng)輪值。執(zhí)委會(huì)作為理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和示范區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)理事會(huì)決策的具體實(shí)施。青吳嘉三地由于地方行政分割和分散管理，存在規(guī)劃不同、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。示范區(qū)特色組織架構(gòu)的形成，尤其是執(zhí)委會(huì)的成立和運(yùn)作，有助于在一定程度上打破行政分割，促進(jìn)協(xié)同立法。執(zhí)委會(huì)目前的職能是跨區(qū)域協(xié)調(diào)，尤其是對(duì)國(guó)土規(guī)劃編制、生態(tài)環(huán)境和飲用水水源保護(hù)等工作的協(xié)調(diào)，并且取得了很多成果，涉及飲用水水源水質(zhì)安全的主要是以下成果：

(1) 在示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的協(xié)調(diào)下，江浙滬政府2020年共同組織編制完成了《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃(2019—2035年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《示范區(qū)總規(guī)》)?！妒痉秴^(qū)總規(guī)》作為國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)政府共同編制的跨省域國(guó)土空間規(guī)劃，統(tǒng)一劃定了示范區(qū)的邊界，明確示范區(qū)范圍為“兩區(qū)一縣”約2 413 km2的行政轄區(qū)，并將緊鄰示范區(qū)需要一并規(guī)劃研究的虹橋主城片區(qū)除青浦區(qū)以外區(qū)域，嘉興市嵌入示范區(qū)范圍內(nèi)的王江涇、油車(chē)港鎮(zhèn)以及昆山市毗鄰淀山湖的錦溪、周莊、淀山湖鎮(zhèn)等三個(gè)區(qū)域作為規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)(約486 km2)。《示范區(qū)總規(guī)》要求“聚焦生態(tài)環(huán)境共保共治，統(tǒng)一示范區(qū)環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境管控標(biāo)準(zhǔn)”。而規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)的劃定可促進(jìn)淀山湖流域水環(huán)境綜合治理和飲用水水源保護(hù)，如果沒(méi)有規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)，淀山湖將會(huì)一分為二，加上規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)，整個(gè)淀山湖都在示范區(qū)范圍內(nèi)。

(2) 根據(jù)《總體方案》關(guān)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的要求，“三級(jí)八方”在執(zhí)委會(huì)協(xié)調(diào)下編制出了“三統(tǒng)一”方面的3個(gè)行動(dòng)方案，即示范區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)一行動(dòng)方案，基本建成了“三統(tǒng)一”工作機(jī)制。此外，“三級(jí)八方”根據(jù)《總體方案》編制的示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專(zhuān)項(xiàng)方案、關(guān)于協(xié)調(diào)統(tǒng)一“一河三湖”等主要水體的環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制以及評(píng)估考核制度的總體方案也涉及飲用水水源水質(zhì)安全問(wèn)題。

4 實(shí)體性制度協(xié)同立法的形式選擇

由于不同的立法形式立法側(cè)重點(diǎn)也有不同，在分析協(xié)同立法需要建構(gòu)的實(shí)體性制度之前，需要探討協(xié)同立法的形式問(wèn)題。根據(jù)《立法法》《規(guī)劃綱要》的規(guī)定，結(jié)合調(diào)研中各方建議，協(xié)同立法可供選擇的形式包括中央立法和地方立法兩大類(lèi)。

4.1 各種備選的立法形式

中央立法既可是立法決定，如《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的決定》，也可是行政法規(guī)，如《太湖流域管理?xiàng)l例》。立法決定的優(yōu)點(diǎn)是程序簡(jiǎn)便，出臺(tái)的決定也有很強(qiáng)的針對(duì)性，缺點(diǎn)是有關(guān)決定不是正式的法律，不能建立長(zhǎng)效機(jī)制，只能作為權(quán)宜之計(jì)和過(guò)渡性安排?！短饔蚬芾?xiàng)l例》雖然專(zhuān)章規(guī)定了飲用水水源保護(hù)問(wèn)題，但內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，而且側(cè)重于飲用水污染事故的應(yīng)急預(yù)警和處置。筆者在調(diào)研中得知，太湖局計(jì)劃2021年啟動(dòng)修改《太湖流域管理?xiàng)l例》，并報(bào)國(guó)務(wù)院審核，以做好與《水污染防治法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》等法律的銜接，加強(qiáng)流域水環(huán)境綜合治理，大約需要5年的時(shí)間。示范區(qū)內(nèi)的飲用水源地和水源保護(hù)區(qū)都位于太湖流域，因此可利用這次修改機(jī)會(huì)，在該條例中優(yōu)化飲用水水源保護(hù)的專(zhuān)章規(guī)定。這種形式的立法難度較小，立法層級(jí)高，利益協(xié)調(diào)難度小；然而條例的修改耗時(shí)持久，而且在適用范圍和內(nèi)容方面可能不完全適合示范區(qū)飲用水水源保護(hù)。原因?yàn)樵摋l例適用于貫穿江浙滬的整個(gè)太湖流域，涉及的地理范圍太大，而且條例的主要內(nèi)容和關(guān)注點(diǎn)是流域水環(huán)境綜合治理，具有綜合性和系統(tǒng)性。該條例可對(duì)太湖流域內(nèi)飲用水水源保護(hù)的共性問(wèn)題進(jìn)行粗線條規(guī)定，不可能涉及很多需要細(xì)化的、可操作性的實(shí)體性制度，不能針對(duì)性地解決示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全的特別立法需求。

地方立法是指江浙滬人大常委會(huì)可制定或修改專(zhuān)門(mén)的飲用水水源保護(hù)條例或決定，包括統(tǒng)一制定新法和協(xié)商分散地方立法兩種可能路徑。統(tǒng)一制定新法是指兩省一市共同進(jìn)行跨省域的立法，突破了《立法法》的體例，需要全國(guó)人大授權(quán)，而且三地的利益磨合會(huì)很困難，即使磨合成功，也需要很長(zhǎng)時(shí)間。協(xié)商分散地方立法是指三地經(jīng)協(xié)商制定示范條例后分別修訂現(xiàn)行地方立法。

4.2 協(xié)商分散地方立法形式的優(yōu)越性

綜合權(quán)衡各種立法形式的利弊，建議采取協(xié)商分散地方立法的形式。兩省一市人大常委會(huì)通過(guò)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的協(xié)調(diào)、進(jìn)行充分協(xié)商后，可形成飲用水水源保護(hù)的示范條例，并由三地依據(jù)示范條例分別修改現(xiàn)行飲用水水源保護(hù)條例或決定，其中專(zhuān)門(mén)設(shè)立關(guān)于區(qū)域協(xié)作、共保共治的章節(jié)，建立各項(xiàng)確保水質(zhì)安全的實(shí)體性制度。盡管這種立法形式也需要三地利益磨合，但各地享有更高的自主權(quán)，難度明顯小于三地統(tǒng)一立法，而且也未突破現(xiàn)行立法體系，不需要全國(guó)人大的授權(quán)，關(guān)鍵是有江浙滬大氣污染防治的協(xié)同立法這個(gè)成熟的經(jīng)驗(yàn)提供參考和借鑒。江浙滬各自修訂的大氣污染防治條例都很重視長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，如上海市和江蘇省的條例分別在“總則”部分的第3條和第4條規(guī)定了區(qū)域聯(lián)動(dòng)或聯(lián)防聯(lián)控的原則，三地的條例也都以專(zhuān)章規(guī)定了“區(qū)域大氣污染防治”的協(xié)作制度和機(jī)制(上海市條例第6章、江蘇省條例第5章、浙江省條例第4章)。通過(guò)大氣污染防治協(xié)同立法，三地在區(qū)域立法方面實(shí)現(xiàn)了零的突破，這也是目前全國(guó)唯一成功實(shí)施的區(qū)域立法協(xié)同項(xiàng)目。

5 實(shí)體性制度協(xié)同立法的核心內(nèi)容

《總體方案》要求在示范區(qū)“探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，首先就是“加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護(hù)和主要水體生態(tài)管控制度”。如果通過(guò)地方協(xié)商或中央?yún)f(xié)調(diào)，上下游的利益沖突能全部或部分得到解決，就可在協(xié)同立法中建立保障示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全的核心實(shí)體性制度。

5.1 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度

為實(shí)現(xiàn)確保水質(zhì)安全和人身健康的立法宗旨，依據(jù)《水法》第32條的規(guī)定，協(xié)同立法需要按照水域使用功能對(duì)水質(zhì)的要求，設(shè)定合理的水質(zhì)目標(biāo)。從國(guó)外流域管理的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，確定和實(shí)施水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)成為協(xié)同立法的核心內(nèi)容。如北美洲的五大湖除密歇根湖外，其余四湖為美國(guó)和加拿大兩國(guó)共享，兩國(guó)針對(duì)大湖流域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和生活污水帶來(lái)的污染問(wèn)題，于1972年達(dá)成《大湖水質(zhì)協(xié)定》，對(duì)大湖流域規(guī)定了水質(zhì)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，1978年對(duì)該協(xié)定進(jìn)行擴(kuò)充，1983、1987年對(duì)協(xié)定進(jìn)行修訂，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)成為協(xié)定的核心內(nèi)容[8]。

因?yàn)樘趾雍偷砩胶砂缎枰M(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，同時(shí)又必須達(dá)到飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和水域功能區(qū)劃中的水質(zhì)目標(biāo)，根據(jù)利益平衡原則，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和生活飲用功能需要兼顧，這些河湖的水質(zhì)需要在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上穩(wěn)步改善。太浦河和淀山湖的現(xiàn)狀水質(zhì)分別為Ⅲ、Ⅳ類(lèi)；《太湖流域水功能區(qū)劃》要求太浦河和淀山湖分別作為調(diào)水保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)，其水質(zhì)目標(biāo)均達(dá)到Ⅱ～Ⅲ類(lèi)；《總體方案》要求太浦河水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類(lèi)，淀山湖水質(zhì)除總氮外所有指標(biāo)達(dá)到Ⅳ類(lèi)；《示范區(qū)總規(guī)》要求到2035年，太浦河水質(zhì)提升到Ⅱ類(lèi)；GB 3838—2002規(guī)定飲用水水源一、二保護(hù)區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分別為Ⅱ、Ⅲ類(lèi)。由于這4個(gè)文件規(guī)定的水質(zhì)目標(biāo)有沖突，結(jié)合現(xiàn)狀水質(zhì)，考慮生態(tài)優(yōu)先原則和人體健康需求，以及上游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)所需要的時(shí)間，筆者建議到2035年，太浦河和淀山湖的水質(zhì)各比現(xiàn)狀提升一級(jí)，即分別達(dá)到Ⅱ、Ⅲ類(lèi)水質(zhì)。

5.2 流域水污染防治制度

為完成水質(zhì)目標(biāo)，協(xié)同立法需要在太浦河、淀山湖等重點(diǎn)河湖，以河湖流域?yàn)閱挝唤⑺廴痉乐沃贫?，尤其是統(tǒng)一的或嚴(yán)格的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度。

5.2.1 水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

要從根本上解除示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全的威脅，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)改善目標(biāo)，江浙滬三地的協(xié)同立法需要根據(jù)GB 3838—2002對(duì)一、二級(jí)水源保護(hù)區(qū)的水質(zhì)要求，考慮水體的凈化能力，實(shí)施統(tǒng)一的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！犊傮w方案》要求統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并執(zhí)行最嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；“三級(jí)八方”在執(zhí)委會(huì)協(xié)調(diào)下制定的《示范區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一行動(dòng)方案》建立了示范區(qū)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一工作機(jī)制，共同協(xié)商明確近期示范區(qū)可統(tǒng)一實(shí)施的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)分階段實(shí)施清單，共同研究推進(jìn)重要標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)。這為依據(jù)GB 3838—2002對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)的水質(zhì)要求，統(tǒng)一示范區(qū)重點(diǎn)河湖的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)提供了契機(jī)。因?yàn)樘趾雍偷砩胶饔驖M(mǎn)足長(zhǎng)江流域省級(jí)政府履行該職責(zé)的3種情形中任何一種：(1)產(chǎn)業(yè)密集、水環(huán)境問(wèn)題突出；(2)現(xiàn)有水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能滿(mǎn)足所轄流域水環(huán)境質(zhì)量要求；(3)流域或區(qū)域水環(huán)境形勢(shì)復(fù)雜，無(wú)法適用統(tǒng)一的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。所以，如果做不到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，三地的協(xié)同立法則應(yīng)當(dāng)貫徹《長(zhǎng)江保護(hù)法》第45條第2款的規(guī)定，制定嚴(yán)于國(guó)家的地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

5.2.2 重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度

江浙滬現(xiàn)行分散立法沒(méi)有對(duì)太浦河和淀山湖以流域?yàn)閱挝唤y(tǒng)一實(shí)施重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度，使這些河湖的污染負(fù)荷超過(guò)水環(huán)境承載能力。為提升飲用水水源水質(zhì)，上下游需要聯(lián)動(dòng)進(jìn)行入河湖污染物排放總量控制，特別是針對(duì)威脅飲用水水源水質(zhì)安全的主要超標(biāo)污染物建立統(tǒng)一的排放總量控制指標(biāo)。如淀山湖流域應(yīng)當(dāng)制定并根據(jù)情況不斷修訂總氮、總磷排放總量控制指標(biāo)，在其基礎(chǔ)上發(fā)放排污許可證。根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第46條的規(guī)定，為有效控制總磷排放總量，制定和實(shí)施總磷污染控制方案是長(zhǎng)江流域省級(jí)政府的義務(wù)和職責(zé)。依據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第45條第1款的規(guī)定，對(duì)于沒(méi)有國(guó)家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的特色產(chǎn)業(yè)、特有污染物，江浙滬政府及其生態(tài)環(huán)境部門(mén)可根據(jù)流域水污染防治和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局的需要，協(xié)商制定重點(diǎn)河湖水污染物特別排放限值或排放標(biāo)準(zhǔn)，如太浦河流域銻污染特別排放限值或排放標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 水源保護(hù)區(qū)的彈性管理制度

5.3.1 目標(biāo)管理制度

協(xié)同立法在設(shè)立了明確的水質(zhì)目標(biāo)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)或特別排放限值之后，對(duì)于如何達(dá)標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從過(guò)程管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)管理，通過(guò)給地方政府和相關(guān)職能部門(mén)放權(quán)，允許其因地制宜地采取管理措施，不宜規(guī)定具體的禁止活動(dòng)。原因：(1)飲用水源地作為自然與人類(lèi)的生命共同體，具有自然性和社會(huì)性的雙重屬性[9]；保護(hù)飲用水源地應(yīng)當(dāng)秉承“包容性發(fā)展”理念，即不是單純劃定紅線禁止在水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，而是要適度開(kāi)發(fā)，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。如保護(hù)太浦河飲用水源、消除銻污染威脅的措施包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、淘汰落后技術(shù)、確保達(dá)標(biāo)排放、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警等，也可發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)排污權(quán)交易完成重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。(2)從實(shí)踐來(lái)看，過(guò)程管理具有容易導(dǎo)致官僚主義和形式主義、可能影響民生和治水效果差等明顯缺陷，目標(biāo)管理則有管理過(guò)程科學(xué)民主、能切實(shí)提升水質(zhì)等優(yōu)點(diǎn)。如法國(guó)流域管理的核心是對(duì)流域水量、水質(zhì)、水工程、水處理等進(jìn)行多目標(biāo)綜合管理，為此構(gòu)建了水體健康、污染控制、生態(tài)保護(hù)和資源利用等目標(biāo)管理體系，并在職能部門(mén)之間建立目標(biāo)導(dǎo)向的分工協(xié)作機(jī)制[10]。

5.3.2 分級(jí)分類(lèi)管理制度

結(jié)合近年來(lái)國(guó)內(nèi)河湖網(wǎng)格化管理的實(shí)踐，可將水源保護(hù)區(qū)根據(jù)水質(zhì)目標(biāo)和管控要求劃分為不同保護(hù)等級(jí)的網(wǎng)格。如保護(hù)程度最高的是紅色區(qū)域，其次為黃色、藍(lán)色等區(qū)域，隨后落實(shí)管理部門(mén)、產(chǎn)業(yè)活動(dòng)等相應(yīng)責(zé)任，實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理。也可參考德國(guó)關(guān)于水源保護(hù)區(qū)的3個(gè)條例——《地下水水源保護(hù)區(qū)條例》《水庫(kù)水水源保護(hù)區(qū)條例》《湖水水源保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，在距離取水口最近的Ⅰ級(jí)區(qū)域禁止從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在距離取水口較近的Ⅱ級(jí)區(qū)域安排污染可能性較小的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在距離取水口較遠(yuǎn)的Ⅲ級(jí)區(qū)域安排污染可能性較大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[11]。對(duì)于由許多污染嚴(yán)重的支流匯入的太浦河，還可吸取太湖局和江蘇省正在開(kāi)展的“生態(tài)清潔小流域”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些支流因地制宜地劃分生態(tài)自然修復(fù)區(qū)、綜合治理區(qū)、河道或湖庫(kù)周邊整治區(qū)，并采取相應(yīng)的分區(qū)保護(hù)和管理措施。

6 結(jié) 語(yǔ)

示范區(qū)飲用水水源保護(hù)的核心問(wèn)題是水質(zhì)安全問(wèn)題，其主要成因是上下游利益沖突、地方分散立法和實(shí)體性制度缺失，而通過(guò)協(xié)同立法構(gòu)建實(shí)體性制度可為水質(zhì)安全提供基本保障。協(xié)同立法的理論基礎(chǔ)包括協(xié)同治理理論和公共物品理論，實(shí)施協(xié)同立法既可利用各種有利條件，也需要解決上下游之間在水域功能定位、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水源保護(hù)區(qū)管理等方面的矛盾和沖突。在協(xié)同立法形式的選擇上，建議采取協(xié)商分散地方立法形式。三地協(xié)商分散地方立法的核心內(nèi)容則是建立水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、主要污染物的排放總量控制、目標(biāo)管理、分級(jí)分類(lèi)管理等實(shí)體性制度。最后需要指出，示范區(qū)飲用水水源保護(hù)是太湖流域水環(huán)境綜合治理的有機(jī)組成部分，太湖流域水治理還沒(méi)有從根本上解決水體污染，特別是藍(lán)藻暴發(fā)問(wèn)題影響到示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全。因此，示范區(qū)飲用水水源水質(zhì)安全問(wèn)題的解決也有賴(lài)于上下游協(xié)同加強(qiáng)太湖流域水環(huán)境綜合治理。