公路建設(shè)項目土地報批存在的問題及解決對策
——以寧夏為例

李瑞杰，馬曉暉

(1.寧夏公路管理中心，寧夏 銀川 750011；2.寧夏大學(xué) 物理與電子電氣工程學(xué)院，寧夏 銀川 750021；3.寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心，寧夏 銀川 750011)

公路建設(shè)項目為線性工程，具有涉及面廣、行業(yè)跨度大、協(xié)調(diào)難度大等特點。公路建設(shè)項目土地報批和征地拆遷工作又稱“建設(shè)項目前期工作”。隨著社會主義法治國家的建設(shè)，“建設(shè)項目前期工作”成為一項復(fù)雜、有機的系統(tǒng)性工作，涉及發(fā)改、城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、環(huán)境保護、水利、林業(yè)和草原等多個行政職能部門，需完成與公路工程建設(shè)有關(guān)的可行性研究報告、路線規(guī)劃、環(huán)境影響評價報告、水土保持報告、地質(zhì)災(zāi)害評估報告、壓覆礦產(chǎn)評估報告、文物調(diào)查報告、洪水影響評價報告、航道通航論證報告、地震安全性評價報告、節(jié)能評估報告、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告等多項調(diào)查報告，其中用地預(yù)審與建設(shè)項目土地報批是公路項目建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵流程，在推進(jìn)項目進(jìn)行的過程中起著舉足輕重的作用[1-3]。

1 公路項目土地報批概況

2020年既是對標(biāo)全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅和“十三五”規(guī)劃圓滿收官之年，也是寧夏交通建設(shè)領(lǐng)域負(fù)重拼搏的一年。受“新冠疫情”影響，加快重大交通項目建設(shè)、擴大有效投資，成為寧夏交通運輸建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是有效穩(wěn)定全區(qū)經(jīng)濟、有力支持疫情防控、擴大有效投資的重要舉措。

與此同時，十八大以來，國家繼續(xù)加強生態(tài)保護紅線的監(jiān)管，加強土地管理，切實保護耕地，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃陸續(xù)修訂了《關(guān)于國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國土地管理法》(2020年1月1日施行)等一批法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的出臺，一方面進(jìn)一步完善了公路建設(shè)用地報批和征地拆遷工作的機制，也對今后的土地手續(xù)辦理和征地拆遷工作提出了更高更嚴(yán)的要求。在當(dāng)前服務(wù)黃河流域生態(tài)保護和實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重大國家戰(zhàn)略背景下，面對新形勢、新環(huán)境、新要求，公路建設(shè)項目項目土地手續(xù)辦理成為了重中之重。

當(dāng)前土地報批工作主要包括項目用地勘測定界[4]、先行用地報批、建設(shè)用地預(yù)審(建設(shè)用地二次預(yù)審)、臨時用地復(fù)墾方案報批、占用生態(tài)紅線區(qū)合理性和可行性評估報批、占用永久性基本農(nóng)田補劃暨規(guī)劃調(diào)整方案報批、建設(shè)用林地報批、建設(shè)用地報批等內(nèi)容。簡而言之，土地報批的目的是在法律和行政管理框架內(nèi)合法合規(guī)地使用土地，避免因違法用地、用地手續(xù)滯后造成工程建設(shè)無法順利實施的情況發(fā)生。

2 公路項目土地報批工作的難點及成因

建設(shè)用地報批工作是直接影響建設(shè)項目能否合法、按時開工的前提條件。但隨著自然環(huán)境、耕地、林地、被征地農(nóng)民合法權(quán)益等保護力度的增加，建設(shè)用地陷入了一個“越來越難”的境地，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 公路項目建設(shè)用地手續(xù)辦理的特殊性

公路建設(shè)用地是獨立選址的建設(shè)項目，辦理施工許可的前置要件為：建設(shè)用地報批或先行用地報批與土地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)資源備案證明、壓占生態(tài)紅線不可避讓唯一性論證報告。其中，施工圖設(shè)計批復(fù)的土地面積(占用基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等地類的面積)應(yīng)控制在土地預(yù)審批復(fù)面積之內(nèi)，否則不僅影響項目用地報批手續(xù)進(jìn)度，而且還要進(jìn)行二次土地預(yù)審，造成項目延期。

2.2 征地流程發(fā)生了根本變化

《中華人民共和國土地管理法(2020年修訂)》(主席令第28號)第四十七條明確規(guī)定了土地征收的程序。特別強調(diào)了相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。這一條規(guī)定用通俗的語言來講，就是建設(shè)用地報批由原來的“先批后征”，變?yōu)榱恕跋日骱笈薄＿@是出于對被征地農(nóng)民合法權(quán)益的保護，但同時也大大延長了建設(shè)用地報批的時間，給公路建設(shè)項目按時、合法開工造成了巨大的壓力。

2.3 “耕地保護”政策越來越嚴(yán)格

耕地保護是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題，隨著國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》的出臺，耕地作為我國最寶貴資源的戰(zhàn)略定位，實施了最嚴(yán)格的耕地保護制度。公路工程作為線性工程，不可避免的會占用永久保護基本農(nóng)田，尤其是服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護工區(qū)、收費站等公路附屬設(shè)施，目前國務(wù)院出臺了一系列嚴(yán)格耕地保護的政策措施，堅決制止耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格落實耕地保護責(zé)任，禁止占用永久保護基本農(nóng)田，這就造成了建設(shè)用地報批的困難，甚至是不可逾越的障礙。

2.4 設(shè)計深度不足造成的建設(shè)用地地塊調(diào)整、偏移

由于線性工程的特點，公路工程在項目工程可行性研究階段的設(shè)計深度必然無法滿足最后的施工需要，在初步設(shè)計直至施工圖設(shè)計階段，會不斷調(diào)整工程主線(連接線)線位、橫縱斷面等設(shè)計方案，經(jīng)常造成建設(shè)用地預(yù)審時不占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)、壓覆礦產(chǎn)資源等，但是最后在建設(shè)用地報批階段占用上述區(qū)域地塊，造成無法完成報批。需要重新編制建設(shè)用地預(yù)審等前期文件，致使報批時間極大延長，有時甚至無法完成建設(shè)用地報批而需要重新制定工程設(shè)計方案。

3 征地拆遷及項目建設(shè)報批存在的問題

建設(shè)用地報批工作是直接影響建設(shè)項目能否合法、按時開工的前提條件。但是隨著自然環(huán)境、耕地、林地、被征地農(nóng)民合法權(quán)益等保護力度的增加，建設(shè)用地陷入了一個“越來越難”的境地，主要體現(xiàn)在以下方面。

3.1 預(yù)審面積與實際占地面積不一致

公路項目工程可行性評價報告中涉及的土地預(yù)審面積常與初步設(shè)計或施工圖中的實際占地面積不一致?？紤]到公路建設(shè)項目在路線選擇、方案優(yōu)化、避讓生態(tài)紅線、施工設(shè)計的過程中，因項目用地政策不清、施工圖文件設(shè)計深度不夠、前期調(diào)查不準(zhǔn)確、國家政策變化調(diào)整等各種原因?qū)е鹿穼嶋H占用地類面積超過土地預(yù)審的情況，不得不花費較多的時間和精力進(jìn)行二次土地預(yù)審工作。如寧夏S310線、G338線S308線等公路項目壓覆煤礦區(qū)，在建設(shè)用地報批過程中均出現(xiàn)壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致實際占地超出土地預(yù)審面積的問題，需要進(jìn)行二次土地預(yù)審。

3.2 政策掌握不及時、不全面、不準(zhǔn)確影響土地報批工作

《中華人民共和國土地管理法》在實施的過程中，各市縣區(qū)在涉及征地安置補償公告、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告、征地拆遷聽證會等有關(guān)流程方面，尚沒有具體統(tǒng)一的要求，部分基層單位尤其是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對新辦法中的要求了解還不夠深入，在實施過程中存在疑慮和擔(dān)憂，一定程度上造成征地拆遷和土地報批工作進(jìn)度緩慢。如新實施的《中華人民共和國土地管理法》明確提出建設(shè)用地報批需在安置補償公告發(fā)布之日起滿30 d被征地農(nóng)戶無異議后方能進(jìn)入土地征收工作，之后才能進(jìn)行建設(shè)用地報批。這些政策的實施需要基層單位和公路建設(shè)單位及時吃透和掌握。

3.3 建設(shè)用地報批工作滯后，各環(huán)節(jié)互相制約，影響項目用地報批

建設(shè)用地報批通常是公路建設(shè)項目用地手續(xù)的一個重要環(huán)節(jié)，也是公路建設(shè)項目合法使用土地進(jìn)行工程建設(shè)的前置條件。建設(shè)用地手續(xù)辦理涉及的建設(shè)用地二次預(yù)審意見、占用林地審核同意書、臨時用地土地復(fù)墾方案、壓覆礦產(chǎn)資源批復(fù)及相關(guān)協(xié)議、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告及評審意見、占用生態(tài)紅線不可避讓論證報告批復(fù)、占用基本農(nóng)田補劃方案及批復(fù)、被征地農(nóng)民社會保障落實情況審核意見、征地拆遷補償協(xié)議、勘測定界報告等內(nèi)容。以上環(huán)節(jié)彼此互相關(guān)聯(lián)，如未取得占用生態(tài)紅線(濕地公園和自然保護區(qū))唯一性論證報告及批復(fù)，就不能進(jìn)行建設(shè)用地二次預(yù)審。建設(shè)用地二次預(yù)審未完成，就不能進(jìn)行先行用地手續(xù)報批和建設(shè)用地報批。結(jié)合目前公路建設(shè)實際，主要存在以下問題。

(1)公路項目路線選擇常忽視占用基本農(nóng)田和林地的問題。

占用基本農(nóng)田和林地的批準(zhǔn)權(quán)限越來越嚴(yán)格。占用基本農(nóng)田，不論面積多少都要報國務(wù)院批準(zhǔn)；占用防護林地10畝以上就要報國家林業(yè)和草原局審批。

(2)公路項目路線選擇常占用耕地的問題。

公路項目占用耕地的，按照有關(guān)政策要求必須編制耕地占補平衡方案。如本行政區(qū)內(nèi)沒有耕地，需要協(xié)調(diào)到其他市縣購買或調(diào)整相關(guān)指標(biāo)。因此，占用基本農(nóng)田不僅要編制補劃方案，經(jīng)省級層面協(xié)調(diào)各市縣區(qū)統(tǒng)籌解決。

(3)部分項目原屬公路建設(shè)用地的地塊被劃入自然資源部門的林地、耕地地塊的問題。

因?qū)幭牡貐^(qū)2016年前已建成的省道及以下等級的公路坐標(biāo)未錄入自然資源系統(tǒng)中，致使公路占地與其他地塊界線不清，嚴(yán)重影響征地拆遷。

(4)公路改擴建工程前期土地調(diào)查和勘界不準(zhǔn)確，造成用地超限的問題。

究其原因主要是公路項目在改擴建實施中，忽略了原有用地與新增建設(shè)用地之間聯(lián)系。即部分項目未將路面以內(nèi)扣除，將路肩和邊坡及其綠化帶作為農(nóng)業(yè)用地含入補償范圍，造成用地超限。

4 加快土地報批工作的對策

雖然建設(shè)用地報批工作千頭萬緒，延緩報批工作的事件時有發(fā)生，結(jié)合公路建設(shè)項目報批實際，特提出以下幾方面對策。

4.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好征地拆遷工作

具體來講，在公路建設(shè)項目施工圖文件批復(fù)后，征地拆遷開始前，函告公路項目沿線各市、縣(區(qū))，積極主動對接、爭取理解和支持。及時召集沿線各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村主管人員以及涉及市、縣(區(qū))的自然資源、林草、交通運輸、水利、民政等相關(guān)部門召開征地拆遷協(xié)調(diào)(啟動)會，明確責(zé)任分工，成立征地拆遷工作組，協(xié)同工作。及時發(fā)布征地拆遷啟動公告，在發(fā)布啟動公告的同時，立即開展權(quán)屬地類登記及地面附著物統(tǒng)計工作。權(quán)屬地類登記及地面附著物統(tǒng)計工作以“統(tǒng)征”的形式最為快捷，即用地單位會同市、縣(區(qū))政府及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村工作人員先公共確認(rèn)地類面積及地面附著物的數(shù)量，再由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村工作人員確認(rèn)土地及地上附著物的權(quán)屬。在完成登記統(tǒng)計工作后，及時計算征拆費用并足額支付到位，同時，按照相關(guān)規(guī)定編制《征地拆遷社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估報告》。每完成一個村組的權(quán)屬認(rèn)定工作后，立即以村集體為單位，發(fā)布安置補償公告。這樣，就能極大的加快土地征收前期工作的進(jìn)程，提高建設(shè)用地報批的效率。