加快統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展

楊 艷 谷樹忠

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，謀劃開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，作出一系列事關(guān)全局的重大戰(zhàn)略部署。黨和國家把“美麗中國”納入社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)，把“生態(tài)文明建設(shè)”納入“五位一體”總體布局，把“綠色”納入新發(fā)展理念，生態(tài)文明建設(shè)謀篇布局更加成熟。堅持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念，協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加快構(gòu)建走向生態(tài)文明新時代的生產(chǎn)方式、生活方式和空間格局。在看到成績的同時，也要清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前我國統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展尚面臨一些挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)深化改革，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，堅持用綠色發(fā)展破解保護(hù)與發(fā)展難題。

當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間存在不耦合甚至拮抗現(xiàn)象

黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，各級政府在加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的過程中，經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展。但與此同時，也要清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前我國統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展尚面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其是保護(hù)與發(fā)展之間經(jīng)常存在不耦合甚至拮抗現(xiàn)象，以及“兩張皮”“蹺蹺板”的尷尬局面。

一方面，在實踐中增長掛帥慣性導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的現(xiàn)象仍然存在。導(dǎo)致當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題的原因，包括思想認(rèn)識不到位，其根源在于長期形成的粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式。目前各地方都把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放到壓倒性位置，而從實際情況來看，口號喊得很響，但在實際工作中，仍有一些干部認(rèn)為，在我國經(jīng)濟(jì)追趕發(fā)展階段，“環(huán)境代價還是得付”，特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大背景下，一些干部迫于完成“穩(wěn)增長”的目標(biāo)，往往將生態(tài)環(huán)保置于經(jīng)濟(jì)增長之后，甚至把環(huán)境嚴(yán)監(jiān)實督當(dāng)作經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的原因，放松環(huán)境監(jiān)管的念頭重新抬頭。結(jié)果許多地方仍以犧牲資源生態(tài)環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放。

另一方面，生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)過程中的一些約束性指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾進(jìn)一步凸顯。如，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制在多目標(biāo)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系中，仍體現(xiàn)為“約束導(dǎo)向”，引導(dǎo)地方政府綠色發(fā)展的“正向激勵”作用不足；生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域督察過程中責(zé)任認(rèn)定機(jī)制不完善，部分地方政府解決突出環(huán)境問題有時以“運動式”方式進(jìn)行，容易造成環(huán)境政策實施“重結(jié)果、輕過程”“層層加碼”以及環(huán)境政策不夠科學(xué)、不夠合理的現(xiàn)象；能源（碳排放）約束性指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾日益凸顯，缺乏制度化的調(diào)節(jié)機(jī)制。

從五方面著力，加快統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，綠色發(fā)展是破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展難題，實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的必然選擇。黨的十九大報告將推進(jìn)綠色發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。要把推動綠色發(fā)展既作為解決生態(tài)環(huán)境問題的根本之策，又要使之成為構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的根本之策。堅持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。筆者建議從以下幾個方面著力，加快統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

一是堅持辯證思維，客觀認(rèn)識保護(hù)與發(fā)展之間的對立與統(tǒng)一。保護(hù)不是否定發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既規(guī)制、重塑經(jīng)濟(jì)增長方式，又為經(jīng)濟(jì)增長提供綠色動能，加快經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)增長既要符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求，又要支撐生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為環(huán)境保護(hù)提供資金投入和物資保障。因此，需要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念。以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少資源消耗、環(huán)境破壞、生態(tài)占用，降低生態(tài)環(huán)境代價，降低生產(chǎn)完全成本；以改善生態(tài)環(huán)境，增加有效、有益產(chǎn)出，為人民群眾提供越來越多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、環(huán)境服務(wù)。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，鼓勵發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳負(fù)碳產(chǎn)業(yè)。

二是優(yōu)化融合路徑，兩手發(fā)力、推動“兩山”雙向轉(zhuǎn)化。綠水青山與金山銀山之間存在巨大的融合潛力和空間。二者融合的基本路徑有兩條：產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化和生態(tài)的產(chǎn)業(yè)化，前者是指對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育為方向的改造，后者是指將優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境貨幣化、市場化以實現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值。融合的基本形態(tài)就是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)為主體的綠色經(jīng)濟(jì)，將綠水青山與金山銀山融合在一起。

三是實施剛?cè)岵?jì)策略，扎實統(tǒng)籌推進(jìn)保護(hù)與發(fā)展。所謂“剛”，就是堅持經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)目標(biāo)不動搖，統(tǒng)一要求、統(tǒng)一部署。所謂“柔”，就是實事求是、因地制宜、因勢制宜，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時適度調(diào)低生態(tài)環(huán)保（包括減污降碳）目標(biāo)預(yù)期，經(jīng)濟(jì)增長上行勢頭較好時適度調(diào)高生態(tài)環(huán)保（包括減污降碳）目標(biāo)預(yù)期。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，既要對新上“兩高項目”說不，又要對已有“兩高項目”給出路、給方案、給幫助、給時間，平穩(wěn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型。生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)分解和傳導(dǎo)要考慮各地區(qū)基礎(chǔ)條件和主體功能分工，防止無差異化層層分解，將壓力一味向基層轉(zhuǎn)嫁。此外，要進(jìn)一步優(yōu)化激勵約束機(jī)制，在持續(xù)強(qiáng)化反向“約束”機(jī)制的同時，大力強(qiáng)化正向“激勵”機(jī)制，既為以金山銀山換取綠水青山提供激勵，又為將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山提供激勵。前者重點鼓勵增加節(jié)約資源、防治污染、修復(fù)生態(tài)等方面的投入，如出臺一系列節(jié)能、節(jié)水及土地節(jié)約集約利用等資源節(jié)約的政策性文件；后者重點鼓勵生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。約束機(jī)制如建立健全嚴(yán)格的水效、能效、地效約束機(jī)制等。

四是完善協(xié)調(diào)機(jī)制，高效統(tǒng)籌推進(jìn)保護(hù)與發(fā)展。協(xié)調(diào)（機(jī)制），亦可稱之為“平衡”（機(jī)制），既要金山銀山又要綠水青山。在政府工作層面，重點加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源節(jié)約、污染防治、生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、政策充分考慮資源環(huán)境承載能力及其變化，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能超越資源環(huán)境承載能力，不造成新的資源、環(huán)境、生態(tài)赤字；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其要考慮經(jīng)濟(jì)可行性和承受能力，不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、階段和能力。此外，加強(qiáng)部門之間的會商會辦。發(fā)展、保護(hù)等相關(guān)部門，要重點就經(jīng)濟(jì)增長、生態(tài)環(huán)保（含減污降碳）的形勢研判、目標(biāo)確認(rèn)、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等會商會辦，避免政策口徑不一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、職責(zé)邊界不清、問題相互推諉等亂象，給社會、企業(yè)以清晰明確的政策預(yù)期、目標(biāo)預(yù)期。共同確認(rèn)、策劃、支持同時兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的好產(chǎn)業(yè)、好工程、好項目，堅決淘汰對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)不大但能耗污染較大的產(chǎn)業(yè)、工程、項目。

五是完善審計體系，適時形成“生態(tài)”“經(jīng)濟(jì)”并行支撐的“全責(zé)任審計體系”。適時開展生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任審計，完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。適時將目前的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，拓展為領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明責(zé)任審計。參照“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”的做法，建立以資源環(huán)境生態(tài)責(zé)任審計為主體內(nèi)容的生態(tài)文明建設(shè)（目標(biāo)）責(zé)任審計制度及責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度。參照《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任評價考核辦法》等確認(rèn)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任審計內(nèi)容。將兩種“責(zé)任審計”有機(jī)結(jié)合，形成并行支撐的接近“全責(zé)任審計”的審計體系。