基于農(nóng)田水利設(shè)施的管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究

張 磊

(盤山縣農(nóng)業(yè)水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 盤錦 124000)

0 引 言

近年來，我國持續(xù)加大對農(nóng)田水利工程建設(shè)的投資力度，同時工程運行維護(hù)管理和體制機(jī)制創(chuàng)新問題日趨突出，針對如何創(chuàng)新、哪里創(chuàng)新、創(chuàng)新程度等問題越來越引起管理單位及相關(guān)技術(shù)人員的高度重視[1-3]?？紤]到農(nóng)田水利的公益屬性及當(dāng)前土地政策，緊緊圍繞以下原則創(chuàng)新管理機(jī)制，具體如下：

原則一：工程效益共享，這是維護(hù)農(nóng)田水利公益屬性的根本要求，也是農(nóng)戶支持管理的內(nèi)在要求。因此，效益共享是實現(xiàn)受益人支持管理體制機(jī)制改革的前提，這也是工程與受益群體間建立命運共同體、工程有效維護(hù)責(zé)任共同體的基礎(chǔ)。

原則二：保證農(nóng)田水利的長效運行，這是實現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新的根本目標(biāo)和工程可持續(xù)利用的基本條件。

原則三：管護(hù)經(jīng)費足額落實，這是農(nóng)田水利管理機(jī)制創(chuàng)新的出發(fā)點，保障工程管護(hù)經(jīng)費是改革創(chuàng)新管理模式的核心內(nèi)容。

1 農(nóng)田水利設(shè)施管理現(xiàn)狀

1.1 水利工程產(chǎn)權(quán)不夠明晰

農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)與其他財產(chǎn)相比具有獨特的特征，主要體現(xiàn)在工程使用權(quán)、受益權(quán)、所有權(quán)、管理權(quán)等方面，嚴(yán)格意義上講工程所有權(quán)具有象征性，即名義上的所有。因此，要充分保護(hù)國民待遇權(quán)，即對農(nóng)田水利和水資源的福利權(quán)、享有權(quán)。實際上，工程使用權(quán)是可以創(chuàng)造收益的支配權(quán)，即使用權(quán)[4]。一般地，工程使用權(quán)與管理權(quán)歸屬于同一對象，農(nóng)田水利運行過程中需要維護(hù)管理，而維護(hù)管理又是為了更好的發(fā)揮工程的使用功能。

對于農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，以往的情況都認(rèn)為是歸國家所有，建成后向村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府移交，村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包了事。實際上，工程使用權(quán)和附帶的部分管理權(quán)才是真正被移交承包的內(nèi)容，沒有充分認(rèn)可認(rèn)定大部分人的工程享有權(quán)。因此，能夠獲取工程效益的人數(shù)較少，工程承包逐漸成為一種個人行為。

1.2 未發(fā)揮利害關(guān)系人的作用

農(nóng)田水利工程的利害關(guān)系人也是運行管理中的利益相關(guān)者，主要有使用管理權(quán)人、受益人、產(chǎn)權(quán)人、縣級水管員代表等。然而，長期以來主要是行政部門包辦創(chuàng)建、運行，未考慮利害關(guān)系人在工程管理體制中的作用。。由此以來，在很大程度上限制了利害關(guān)系人主觀能動性的發(fā)揮，運行機(jī)制形成過程中工程缺少利害關(guān)系人的參與，大大降低管理體制機(jī)制的可行性、適用性。因此，目前農(nóng)田水利設(shè)施依然存在運行機(jī)制可行性低、管理運行不暢等問題。雖然，有的農(nóng)田水利工程也有產(chǎn)權(quán)移交過程，但移交后各參建單位較少過問工程的運行維護(hù)管理情況，加之管理權(quán)限模糊等，使得農(nóng)田水利功能效應(yīng)不斷下降，甚至存在被廢棄的情況[5]。

1.3 忽視農(nóng)業(yè)水價的關(guān)鍵作用

我國北方地區(qū)較少提起灌溉排水和農(nóng)田水利供水水價，工程價值難以充分體現(xiàn)，水利設(shè)施逐漸被賦予公益屬性，管護(hù)費用也逐漸轉(zhuǎn)變成公共負(fù)擔(dān)。因此，在決策階段往往忽視農(nóng)業(yè)水價對項目可行性的影響，從而導(dǎo)致立項容易、維護(hù)困難的局面。此外，農(nóng)業(yè)水價有利于調(diào)節(jié)運維管理，但目前較少考慮農(nóng)業(yè)水價保護(hù)水資源、支撐工程管護(hù)的作用。

1.4 工程管理養(yǎng)護(hù)等制度缺失

工程產(chǎn)權(quán)移交流于形式，向村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)移交后如何進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、管理較少有人過問，部分地區(qū)缺少切實可行的運行維護(hù)管理制度，制度化運行管護(hù)更是無從談起[6]。

2 農(nóng)田水利管理體制機(jī)制的創(chuàng)新

以行政村為基本單元，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況和管理機(jī)制創(chuàng)新工作要求，明確農(nóng)田水利工程管護(hù)權(quán)、水權(quán)和產(chǎn)權(quán)責(zé)任等，以體制機(jī)制創(chuàng)新為抓手加快形成工程運行管理制度。

2.1 建立健全權(quán)責(zé)利統(tǒng)一體制機(jī)制

1)根據(jù)服務(wù)對象固定、水資源國有特征和服務(wù)區(qū)域特點等，從保證水源不私有化、保障公益屬性的層面上，進(jìn)一步明確農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)歸村級集體所有，按效益面積由受益戶分?jǐn)傆盟畽?quán)，并且確保全體村民的享有權(quán)。此外，制定農(nóng)田水利工程使用管理制度、水費收繳制度、水權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)辦理辦法和水價形成機(jī)制等。

2)完善創(chuàng)新管理體制，建立健全農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制，貫徹落實工程運行維護(hù)監(jiān)管職責(zé)，加快形成權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的運行管理體制，即形成有有管護(hù)責(zé)任、有工程產(chǎn)權(quán)、有水收益權(quán)利的管理體制。

3)強(qiáng)化基層水利建設(shè)，針對農(nóng)田水利規(guī)模小、布局散、數(shù)量多、覆蓋面廣、統(tǒng)一管護(hù)難度大等問題，以加快基層水利機(jī)構(gòu)建設(shè)為核心實現(xiàn)長效管護(hù)。通過落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層水利部門的經(jīng)費和編制，配備必要的辦公設(shè)施以及技術(shù)服務(wù)人員，對現(xiàn)有人員開展不定期或定期的專業(yè)培訓(xùn)，在培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)等方面給用水協(xié)會提供一定支持等，建立健全小型農(nóng)田水利基層服務(wù)體系。

2.2 完善議事決策機(jī)制

工程厲害關(guān)系人議定主要是在使用管理權(quán)人和縣水管員代表參與的情況下，針對涉農(nóng)用水事項經(jīng)多方商定、全體大會宣布通過報上級審批而而確定的辦法，按2∶2∶2∶5的分配比例確定水管人、產(chǎn)權(quán)人、水權(quán)人、管護(hù)責(zé)任人各方代表人數(shù)。工程監(jiān)管工作主要有水管員負(fù)責(zé)，其他厲害人參與農(nóng)田水利工程有關(guān)權(quán)衡、訂立等事宜。完善議事決策機(jī)制是改革創(chuàng)新管理機(jī)制的關(guān)鍵，此外還要確認(rèn)項目區(qū)內(nèi)的相關(guān)制度、規(guī)定、辦法等。為保證改革創(chuàng)新工作的順利實施，有必要建立完善的議事決策制度，其中最為有效且直接的措施是采取議定確認(rèn)的方法。

通過以上議定流程，可以真實體現(xiàn)各利益方的基本訴求，在兼顧各方利益的同時又省去了反復(fù)磋商的過程，從而保證有關(guān)決策生效于實、約束于行、來源于民和改革創(chuàng)新步步為贏等目標(biāo)的實現(xiàn)。目前，為實現(xiàn)村域特色的精準(zhǔn)把握和有效操作，以行政村為工作單元實行厲害關(guān)系人員議事決策機(jī)制，因地制宜地建立切實可行的管理體制機(jī)制，形成有效的“各具特色、一村一款”的管護(hù)模式[7]。

2.3 完善農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

通過加快推進(jìn)水費制度改革，更好地促進(jìn)水利事業(yè)健康發(fā)展。根據(jù)水利行業(yè)政策科學(xué)核定可執(zhí)行水價，結(jié)合區(qū)域水資源狀況，充分利用水價作為杠桿，更好地促進(jìn)水源保護(hù)、節(jié)水、水資源開發(fā)利用。在科學(xué)確定水價的情況下，加大水費征收力度，為確保農(nóng)田水利更新改造、維護(hù)管理費用以及實現(xiàn)水資源高效利用奠定基礎(chǔ)，充分發(fā)揮水資源經(jīng)濟(jì)效益。同時，應(yīng)建立科學(xué)、透明的水費計收機(jī)制，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，由縣物價局結(jié)合農(nóng)民負(fù)擔(dān)、回收成本等因素制定合理水價。

2.4 建立農(nóng)田水利管護(hù)機(jī)制

1)加強(qiáng)農(nóng)田水利履職問責(zé)，實行管護(hù)獎懲與激勵機(jī)制，出臺可操作性強(qiáng)、時效性好的管護(hù)制度或?qū)嵤┺k法，按照管護(hù)時效和“獎優(yōu)罰劣”的原則實行獎懲，對各責(zé)任人與責(zé)任單位壓實農(nóng)田水利管護(hù)責(zé)任，協(xié)調(diào)督促各方履職盡責(zé)。

2)明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和各級水管部門對農(nóng)田水利的建管職責(zé)，加快建立各方協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，為避免出現(xiàn)多管理空白區(qū)、建管責(zé)任主體不一致、多頭管理等提供政策保障。

3)要加大宣傳力度，合理利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視等手段加強(qiáng)水利相關(guān)政策和法律法規(guī)的宣貫，明確基層水利服務(wù)站、用水合作組織、用水戶、水管部門、地方政府及其他產(chǎn)權(quán)所有人職責(zé)，提高各工程管護(hù)責(zé)任主體和各級水利部門對農(nóng)田水利管護(hù)工作的積極性，特別是要增強(qiáng)村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)主體的認(rèn)識[8-11]。

2.5 建立適當(dāng)?shù)姆旨夁\營管理機(jī)制

農(nóng)田水利工程建設(shè)后，骨干工程、水源工程、計量設(shè)施的運行管理由政府負(fù)責(zé)，農(nóng)田水利工程的運營和維護(hù)管理則由投資方、用水合作社按股份比例成立的公司負(fù)責(zé)。一般情況下，運營期不少于20年，水費和經(jīng)營服務(wù)收入為薪資報酬主要來源，雙方的權(quán)利和義務(wù)按投資比例承擔(dān)。地方政府依據(jù)工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)，對工程運營期內(nèi)的運行管理工作實行年度考核，對達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)且處于政府補(bǔ)貼期限的可以適當(dāng)降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)民用水合作組織、投資企業(yè)、縣水務(wù)局聯(lián)合財政局制定農(nóng)田水利工程管護(hù)辦法，明確工程管護(hù)主體、相關(guān)管理部門職責(zé)和田間工程管護(hù)范圍，規(guī)范工程運維經(jīng)費籌措、管理和使用辦法，明晰工程運行與建設(shè)管理程序。

3 創(chuàng)新實效分析

3.1 權(quán)責(zé)利一體機(jī)制更加有活力

工程產(chǎn)權(quán)歸集體所有、基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)管護(hù)責(zé)任、水收益權(quán)村民共享“三位一體”機(jī)制的實行，有利于增強(qiáng)管理體制活力和有效性，加快形成廣大村民關(guān)系管護(hù)、參與監(jiān)督的利益共同體。

3.2 制度形成機(jī)制更加實用

將議定決策機(jī)制應(yīng)用于村域范圍內(nèi)，能夠在決策初期實現(xiàn)各方意見及時廣泛的征詢，切實反映各利益方的訴求，在很大程度上促進(jìn)民主化水事工作進(jìn)程，促使相關(guān)制度機(jī)制更具有可操作性、更加實用以及更加貼近實際。

4 結(jié) 語

農(nóng)田水利建設(shè)的最終目的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn)、農(nóng)田灌溉高效便捷、農(nóng)村穩(wěn)步發(fā)展，因此工程管護(hù)責(zé)任理應(yīng)由村級組織承擔(dān)、受益權(quán)歸村民共享、產(chǎn)權(quán)歸集體所有，水管部門發(fā)揮監(jiān)管職能。因此，農(nóng)田水利工程實行厲害關(guān)系人議定制度，這是一種改革創(chuàng)新的管理模式；為進(jìn)一步拓展工程水的功能，保證農(nóng)田水利工程效益的持續(xù)發(fā)展，必須實行微利加成本繳費制度，將水費收入用于工程運行維護(hù)管理，這符合產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，廣大用水戶也能夠接受具體的工作；通過落實基層水利部門編制和經(jīng)費，配備必要的設(shè)施和技術(shù)服務(wù)人員，定期開展專業(yè)培訓(xùn)，給予技術(shù)指導(dǎo)等，建立完善的基層服務(wù)體系，為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提供強(qiáng)有力的支撐。