天津市用地清單制水土保持方案相關(guān)問題分析

張亞玲，馬士龍，劉 虎

（1.天津市龍網(wǎng)科技發(fā)展有限公司，天津 300181；2.中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，天津 300222；3.南水北調(diào)東線總公司，北京 100071）

2021 年，為深化“放管服”改革、持續(xù)優(yōu)化建設(shè)領(lǐng)域營商環(huán)境、進(jìn)一步提升審批服務(wù)便捷度和企業(yè)滿意度，天津市政府對公開出讓的建設(shè)用地進(jìn)行“用地清單制”水土保持改革，即建設(shè)用地在公開出讓前，由政府有關(guān)部門統(tǒng)一組織編制建設(shè)用地水土保持方案，并以清單方式提供給土地受讓單位，用于建設(shè)用地水土保持管理?；诖?，天津市出臺了《天津市建設(shè)項目用地清單制水土保持方案技術(shù)評估要點（試行）》（津水綜〔2021〕22 號，以下簡稱《要點》），規(guī)范了用地清單制水土保持方案的適用范圍、編制原則、實施主體和編寫格式等內(nèi)容。筆者以《要點》為主要依據(jù)，對天津市用地清單制水土保持方案編制的總體要求、技術(shù)路線及編制要點進(jìn)行解析，以期為天津市出讓地塊水土保持方案編制及技術(shù)管理提供借鑒。

1 總體要求

1.1 評估對象

在評估對象方面，《要點》與《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50433-2018，以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）和《市水務(wù)局關(guān)于印發(fā)天津市水土保持區(qū)域評估實施方案（試行）的通知》（津水綜〔2020〕8 號，以下簡稱《通知》）相比，具有更強(qiáng)的針對性和必要性特點。

1.1.1 評估對象針對性

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定：建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：①國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。因此，《要點》所規(guī)定的評估對象需要滿足2 個條件：第一，評估的建設(shè)用地必須為國有土地；第二，評估的建設(shè)用地必須以出讓方式取得土地使用權(quán)。

1.1.2 評估對象必要性

根據(jù)《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓必須符合城市規(guī)劃，有利于城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。由直轄市、市、縣的城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理工作，確定地塊數(shù)量、用地面積、地塊位置以及出讓步驟等。城市國有土地使用權(quán)出讓的投放量應(yīng)當(dāng)與城市土地資源、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和市場需求相適應(yīng)，并與建設(shè)項目相結(jié)合。由此可見，出讓的國有土地是城市發(fā)展的載體，不僅滿足城市規(guī)劃，而且還關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)繁榮和人民的生產(chǎn)生活水平的提高，所以對《要點》所規(guī)定的評估對象（出讓的建設(shè)用地）進(jìn)行水土保持評估非常有必要，可以在滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時符合新時期生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展原則，對于城市水土流失治理具有舉足輕重的作用。

1.2 評估主體

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制主體為項目建設(shè)單位，由其組織編制水土保持方案；而根據(jù)《通知》規(guī)定，開發(fā)區(qū)水土保持評估主體為園區(qū)管理部門，由其組織編制區(qū)域水土保持評估報告。與生產(chǎn)建設(shè)項目以及各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)相比，公開出讓的地塊有其自身的特點，用地清單制水土保持方案由政府有關(guān)部門統(tǒng)一組織編制建設(shè)用地水土保持方案，一般來說，政府有關(guān)部門特指城市規(guī)劃行政主管部門。

1.3 文件類型

天津市地處平原地區(qū)，水土流失程度以微度為主，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)區(qū)域水土流失特點以及建設(shè)項目擾動地表對環(huán)境的影響程度將水土保持方案分為水土保持方案報告書和水土保持方案報告表2 種文件類型。依據(jù)《要點》規(guī)定，占地面積在5 hm2以下或擬建項目挖填方總量在5 萬m3以下的編制水土保持方案報告表；占地面積在5 hm2（含）以上或擬建項目挖填方總量在5 萬m3（含）以上的編制水土保持方案報告書。征占地面積不足1 hm2且挖填土石方總量不足1 萬m3的項目，不再辦理水土保持方案審批手續(xù)，生產(chǎn)建設(shè)單位和個人依法做好水土流失防治工作。

2 技術(shù)路線

天津市用地清單制水土保持方案編制單位在接受城市規(guī)劃主管部門委托后，一般來說水土保持方案編制工作流程總體上可分為確定用地規(guī)模及擬建項目類型、開展現(xiàn)場調(diào)查、進(jìn)行評價與預(yù)測、提出防控管理方案4個環(huán)節(jié)。

2.1 確定用地規(guī)模及擬建項目類型

明確用地規(guī)模和擬建項目類型對于清單制水土保持方案編制具有重要的指導(dǎo)意義，首先項目負(fù)責(zé)人依據(jù)用地規(guī)模和擬建項目的土石方量可以基本判定水土保持文件類型，其次參照水土保持文件類型可以初步策劃所需要的設(shè)計人員數(shù)量、編制周期以及合同金額。

根據(jù)《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》規(guī)定，地塊公開出讓前，城市規(guī)劃主管部門要制定詳細(xì)規(guī)劃，提出規(guī)劃設(shè)計要求和附圖。城市國有土地使用權(quán)出讓設(shè)計條件包括：地塊面積，土地使用性質(zhì)，容積率，建筑密度，建筑高度，主要出入口，綠地比例，建筑界限，開發(fā)期限等內(nèi)容。水土保持方案編制單位在接受委托后，應(yīng)及時與城市規(guī)劃行政主管部門溝通，以依法批準(zhǔn)的地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件為依據(jù)，明確地塊用地規(guī)模和擬建項目類型，為下一步工作開展做好基礎(chǔ)。

2.2 開展現(xiàn)場調(diào)查

根據(jù)《水土保持工程調(diào)查與勘測標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51297-2018）相關(guān)要求對建設(shè)用地范圍內(nèi)各個要素進(jìn)行調(diào)查，若建設(shè)用地與周邊水系、環(huán)境敏感區(qū)等位置關(guān)系緊密，則調(diào)查范圍應(yīng)適當(dāng)外延。其工作內(nèi)容包括基本資料收集和基礎(chǔ)調(diào)查兩部分，基本資料應(yīng)收集城市總體規(guī)劃、地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃、項目區(qū)自然概況、社會經(jīng)濟(jì)條件、水土流失及水土保持資料等?；A(chǔ)調(diào)查應(yīng)包括地形地貌情況、土地利用現(xiàn)狀、建設(shè)用地范圍內(nèi)植被狀況、周邊交通情況、公共設(shè)施與建設(shè)用地之間聯(lián)系狀況、表土資源信息，根據(jù)項目類型初步判斷設(shè)置取料場以及棄渣場的必要性，若需要設(shè)置，則還需要調(diào)查取料場和棄渣場周邊匯水情況、排水情況、重要的基礎(chǔ)設(shè)施分布情況以及容量情況等。

2.3 進(jìn)行評價與預(yù)測

清單制水土保持方案對建設(shè)用地的評價和預(yù)測主要包括水土保持限制性因子排查、規(guī)劃方案合理性分析、表土保護(hù)評價、占地評價以及擬建項目土石方平衡評價等內(nèi)容，并根據(jù)評價結(jié)論，對擬建項目主體設(shè)計從水土保持角度提出完善、改進(jìn)及指導(dǎo)性意見。根據(jù)地塊開發(fā)利用方向，對擬建項目建設(shè)過程中擾動地表面積、損毀植被面積、土壤流失量進(jìn)行預(yù)測，分析可能造成的水土流失危害以及重點流失時段和區(qū)域。

2.4 提出防控管理方案

根據(jù)用地規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容劃定水土流失分區(qū)；提出水土保持措施總體布局，構(gòu)建水土保持措施體系，分區(qū)開展防治措施布設(shè)；制定水土保持監(jiān)測總體方案；計算水土保持投資；提出水土保持管理的要求。

3 技術(shù)要求及編制要點

3.1 技術(shù)要求

用地清單制水土保持評估對象為公開出讓的地塊，因此其方案編制深度以及水土流失防治責(zé)任主體等技術(shù)要求與生產(chǎn)建設(shè)項目以及開發(fā)區(qū)（園區(qū)）相比具有本身的特點。

3.1.1 深度要求

（1）生產(chǎn)建設(shè)項目?！吨腥A人民共和國水土保持法》第二十六條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)?；诖?，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制深度應(yīng)達(dá)到可行性研究深度或初步設(shè)計深度，有些省區(qū)水行政主管部門需要項目可行性研究報告或者初步設(shè)計報告的批復(fù)文件作為水土保持方案的附件。

（2）開發(fā)區(qū)（園區(qū)）。根據(jù)《通知》規(guī)定，園區(qū)管理部門在土地和區(qū)域規(guī)劃手續(xù)完備、功能定位基本明確、計劃入駐項目建設(shè)特點基本一致的條件下，組織編報水土保持區(qū)域評估報告，在“五通一平”（即通水、通電、通路、通訊、通氣和平整土地）前，經(jīng)相關(guān)部門審批后，供園區(qū)內(nèi)單個項目單位編制水土保持評估表使用。因此，區(qū)域水土保持評估方案編制深度應(yīng)該為規(guī)劃深度，主要用于指導(dǎo)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的土地整治工作。

（3）出讓地塊。根據(jù)《要點》規(guī)定，用地水土保持方案編制單位根據(jù)土地規(guī)劃部門提出的建設(shè)用地的控制性詳規(guī)或其他規(guī)劃條件，對用地及擬建項目進(jìn)行水土保持分析與評價，圍繞用地規(guī)模、利用方向、擬建項目選址、建設(shè)方案、占地、土石方平衡、可能涉及的取土場、棄渣場等內(nèi)容進(jìn)行水土保持技術(shù)評估，以明確水土流失防治責(zé)任范圍，提出水土流失防治措施及投資。因此，用地清單制水土保持方案編制深度也為規(guī)劃深度，主要目的為深化工程建設(shè)項目審批制度改革優(yōu)化營商環(huán)境，將土地出讓后由土地受讓單位需要開展的土地資源評估、評價和普查等工作提前到土地出讓前由政府完成，減少受讓單位辦理行政審批事項、縮短審批時間，確保土地出讓后就能夠開工建設(shè)。

3.1.2 責(zé)任主體

根據(jù)“誰開發(fā)利用誰保護(hù)”“誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理”“誰損壞設(shè)施植被誰負(fù)責(zé)補(bǔ)償”的原則確定水土流失防治責(zé)任主體。生產(chǎn)建設(shè)項目和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）項目水土流失防治責(zé)任主體與評估主體一致，分別為項目建設(shè)單位和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理單位，但是清單制水土保持方案不同，其評估主體與責(zé)任主體不一致。依據(jù)《要點》規(guī)定，清單制水土保持方案技術(shù)評估是指對土地受讓者的水土保持法律責(zé)任提出要求，土地受讓者應(yīng)做好建設(shè)項目水土保持設(shè)施建設(shè)、水土保持監(jiān)測、監(jiān)理、水土保持補(bǔ)償費繳納以及水土保持設(shè)施驗收備案等工作。也就是說，水土流失防治責(zé)任主體是土地受讓者。

3.1.3 編制方法

開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中具有擾動地表面積廣、土石方挖填量大、時間跨度長、土石方自身平衡的特點[1-3]，水土流失呈典型的面狀特征，而且主要對開發(fā)區(qū)土地整治行為進(jìn)行水土保持評估，其水土保持評估方案編制方法具有整體性、系統(tǒng)性和宏觀性的視野，綜合統(tǒng)籌整個區(qū)域的水土保持工作。而生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失呈線狀或點狀特征，建設(shè)過程中地表擾動強(qiáng)度大，土石方自身基本無法平衡[4，5]，但由于編制深度要求，其水土保持方案編制方法要仔細(xì)勘查現(xiàn)場，注重主體工程設(shè)計深度和細(xì)節(jié)進(jìn)而完善水土保持工程的設(shè)計。用地清單制水土保持方案需要同時考慮擬建生產(chǎn)建設(shè)項目類型和規(guī)劃條件，其水土保持方案編制方法要通過工作人員自身的經(jīng)驗對可能產(chǎn)生的水土流失進(jìn)行判斷，并且需要其具有一定的施工專業(yè)知識，這就要求工作人員必須經(jīng)驗豐富，對各類生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失特點都有涉獵才能合理地進(jìn)行評估。

3.2 編制要點

3.2.1 綜合說明

綜合說明是對報告書各個章節(jié)內(nèi)容進(jìn)行高度概況和精煉，應(yīng)簡練明了，但不能簡單復(fù)制。其重點要對用地規(guī)劃工作開展情況、整體功能空間布局、開發(fā)時序及投資計劃、自然簡況、編制依據(jù)、水土流失防治責(zé)任范圍、水土流失防治目標(biāo)、水土保持制約性因素、水土流失預(yù)測、水土保持措施布設(shè)、水土保持監(jiān)測、水土保持投資及效益分析成果等內(nèi)容加以簡要說明，并填寫用地水土保持方案技術(shù)評估特性表。本章節(jié)應(yīng)詳細(xì)說明用地規(guī)劃開展情況和擬建項目類型，并明確水土保持管理的要求。

3.2.2 用地概況

包括地理位置、基本功能定位、總體布置、施工組織、工程占地、土石方平衡、進(jìn)度和投資計劃和自然概況等內(nèi)容。本章應(yīng)詳細(xì)介紹3 個方面的內(nèi)容：①地塊的地理位置，包括地塊四至邊界和經(jīng)緯度坐標(biāo)，明確用地規(guī)劃功能定位、規(guī)模和擬建項目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；②重點介紹用地范圍內(nèi)各區(qū)塊功能及用地布局、豎向布置、場地平整、地下空間、交通、綠化及防洪排導(dǎo)規(guī)劃方案，并介紹道路、雨水管網(wǎng)、河（溝）道與周邊順接情況；③對擬建設(shè)項目的施工生產(chǎn)生活區(qū)、施工道路、臨時堆土場、棄土（石、渣）場進(jìn)行布設(shè)，確定場地平整、基礎(chǔ)開挖、路基修筑、管溝挖填等土石方工程施工方法與工藝，并分區(qū)、分工程統(tǒng)計土石方調(diào)配平衡情況。

3.2.3 水土保持評估

包括水土保持制約性因素評估、總體布局水土保持評估、占地分析與評估、土石方平衡分析評估以及對主體工程設(shè)計提出意見等內(nèi)容。本章應(yīng)重點介紹2個方面內(nèi)容：①重點評估功能區(qū)塊布局、豎向設(shè)計、防洪排導(dǎo)系統(tǒng)布置，統(tǒng)籌土石方綜合利用，評估是否滿足海綿城市的建設(shè)要求；②從用地地形地貌、擬建項目豎向布置、地下空間分布等方面分析土石方總量及平衡情況。表土資源要做到應(yīng)剝盡剝，明確表土資源分布、厚度及其可剝離利用的范圍、厚度及總量，提出臨時堆存場地及防護(hù)措施、綜合利用方向等。

3.2.4 水土流失分析與預(yù)測

包括用地水土流失現(xiàn)狀調(diào)查、水土流失影響因素分析、土壤流失量預(yù)測、土壤侵蝕模數(shù)、預(yù)測結(jié)果以及水土流失危害分析與指導(dǎo)意見等內(nèi)容。本章節(jié)基本屬于常規(guī)水土流失分析與預(yù)測內(nèi)容，在編制過程中應(yīng)注意以下兩點：①施工期預(yù)測時段可根據(jù)規(guī)劃建設(shè)情況分析確定，平均按2～3 a估算，自然恢復(fù)期預(yù)測長度取3 a；②水土流失危害分析應(yīng)包括對當(dāng)?shù)亍⒅苓?、下游和項目本身可能造成的危害形式、程度和范圍?/p>

3.2.5 水土流失防治方案

包括水土流失防治分區(qū)、水土保持措施和施工要求3 個方面內(nèi)容。本章節(jié)基本屬于常規(guī)水土流失防治內(nèi)容，但是在編制“水土保持措施”一節(jié)過程中應(yīng)注意下列兩點：①已明確建設(shè)內(nèi)容的，在水土保持分析評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查情況，提出防治措施體系和總體布局，并進(jìn)行分區(qū)措施布設(shè)及典型設(shè)計，列出工程量。其中，明確表土剝離區(qū)域和臨時集中堆放場地，提出表土利用和防護(hù)措施；明確棄渣綜合利用方案和棄渣堆存放地，提出棄渣防護(hù)措施。②未明確建設(shè)內(nèi)容的，提出水土流失防治要求。

3.2.6 水土保持監(jiān)測

包括監(jiān)測范圍與時段、監(jiān)測內(nèi)容和方法、監(jiān)測頻次、監(jiān)測點位以及監(jiān)測成果等內(nèi)容。本章節(jié)主要依據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測與評價標(biāo)準(zhǔn)》（GBT51240-2018）和《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的通知》（辦水?！?020〕161 號）等文件規(guī)定編寫，在編制過程中需要注意下列兩點：①監(jiān)測方法應(yīng)優(yōu)先采用可覆蓋整個區(qū)域的遙感監(jiān)測方法；②每個監(jiān)測分區(qū)至少設(shè)置1個監(jiān)測點位。

3.2.7 水土保持投資及效益分析

包括水土保持投資估算和效益分析2 個部分內(nèi)容，基本依據(jù)《水土保持工程概（估）算編制規(guī)定》（水利部水總〔2013〕67 號）、水土保持工程概算定額和主體工程投資估算有關(guān)規(guī)定估算水土保持投資。效益分析要注意分析生態(tài)效益及6項指標(biāo)達(dá)成情況。

3.2.8 水土保持管理

包括組織管理、后續(xù)設(shè)計、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理、水土保持設(shè)施自主驗收以及水土保持監(jiān)管等內(nèi)容。由于《要點》明確用地清單制水土保持方案中水土流失防治責(zé)任主體為土地受讓單位，因此在本章要注意應(yīng)為土地受讓單位做好建設(shè)項目水土保持設(shè)施建設(shè)、水土保持監(jiān)測監(jiān)理、水土保持補(bǔ)償費繳納以及水土保持設(shè)施驗收備案等工作，而且要從水土保持角度對后續(xù)設(shè)計提出要求，應(yīng)將防治措施、投資及相關(guān)建議要求列入下一階段相應(yīng)設(shè)計中。若用地規(guī)劃發(fā)生重大變更，應(yīng)對水土保持方案進(jìn)行修訂，并由原技術(shù)評審單位出具有關(guān)意見。

3.2.9 附件與附圖

包括用地批準(zhǔn)立項文件、用地區(qū)規(guī)劃審批有關(guān)文件、地理位置圖、水系圖、擬建項目的總體布置圖、土地利用圖、用地水土流失防治責(zé)任范圍圖、用地水土保持措施總體布局圖、措施典型設(shè)計圖等。附件及附圖應(yīng)當(dāng)注意清單制水土保持方案要在地塊出讓前完成，為了加強(qiáng)地塊水土保持監(jiān)管，至少需要用地批準(zhǔn)立項文件、用地區(qū)規(guī)劃審批有關(guān)文件以及防治責(zé)任范圍圖，這是不能缺少的。

4 結(jié)論與討論

用地清單制水土保持改革主要目的是持續(xù)優(yōu)化建設(shè)領(lǐng)域營商環(huán)境、進(jìn)一步提升審批服務(wù)便捷度和企業(yè)滿意度，是對土地受讓者實施簡化審批程序的依據(jù)，水土保持方案總體來說編制深度屬于規(guī)劃階段，但并不是消除土地受讓者水土流失防治義務(wù)，而是其開展水土流失防治工作的基礎(chǔ)。

實際工作中，土地受讓者可以依據(jù)用地清單制水土保持方案開展水土流失防治工作，也可以在工程開始建設(shè)前重新編制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案，并細(xì)化各項防治措施，達(dá)到水土流失防治6項指標(biāo)要求。然而，由于用地清單制水土保持方案編制是一項全新的工作，還應(yīng)根據(jù)后續(xù)工作實踐效果，對其管理方式、技術(shù)要求和方法進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化。