機關單位實施預算績效管理的難點與對策分析

文/周玨敏（中國共產黨寧波市海曙區(qū)紀律檢查委員會）

在機關單位實行預算績效管理已經成為國家的制度性要求。黨和國家明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[1]。目前已經有一部分的地方機關單位將預算績效管理納入目標績效的考核中，隨著這一辦法的實施，如何從傳統(tǒng)預算管理轉變成預算績效管理，就成為了各機關單位重點要克服的難題。

一、機關單位預算績效管理的概述及作用

（一）概述

績效這一概念在我國一直在不斷地變化，從強調完成的數量到注重完成的質量，再到現(xiàn)在強調綜合考慮過程、結果和社會價值，績效概念一直在自我更新。績效管理體系是指從績效目標的設立、績效運行的跟蹤監(jiān)控、績效完成后的評價審核再到績效評價后的反饋這一系列的完整操作體系。建設機關單位的預算績效管理體系，要以績效的管理體系為核心，與機關單位預算執(zhí)行監(jiān)督相結合，建立預算目標明確、實時監(jiān)控預算執(zhí)行、合理反饋預算使用結果、有效利用反饋信息等一整套完整的預算績效管理體系。我國自2003年正式引入預算績效管理，并在不斷地探索試點，但大部分機關事業(yè)單位因為財政綜合撥款等種種原因，預算績效管理機制建設緩慢[2]。

（二）加強預算績效管理的作用

第一，實現(xiàn)財政資金最優(yōu)化。隨著我國經濟的發(fā)展，政府部門開始職能轉型，績效管理也從以前的只關注資金的使用到要求看到預算使用產生的經濟和社會效果，這一觀念的轉變既能提高政府預算的使用效率，也能避免發(fā)生為了追求業(yè)績盲目使用資金進行無效率的城市建設，從而達到改善人民生活水平和政府治理水準的效果并提高政府的公信力。實行預算績效管理，通過預算結果的評價和反饋可以改變原有的預算使用方向，在開展項目的同時，對預算結果進行精確地跟蹤計算，不漏掉任何細節(jié)，有效地進行反饋，為下一個項目展開提供有力的借鑒，形成有效的預算管理循環(huán)，有利于確保政府預算的精確化使用。國家財政的資金是逐層下發(fā)，實行預算績效管理能在預算使用的每一個環(huán)節(jié)進行精確把控，促使每一層級的機關單位都必須合理規(guī)劃財政資金，避免不必要的支出，減少鋪張浪費，優(yōu)化資金需求，最大程度緩解基層單位的經濟壓力，讓財政資金能最大限度地落在實處，實現(xiàn)社會項目效益的最大化，推動各級機關單位實現(xiàn)收支平衡。第二，增強財政預算執(zhí)行透明度。預算績效管理需要每一個部門的參與，在一定程度上需要部門之間的溝通交流協(xié)調，各部門之間相互合作、相互監(jiān)督，增強了單位財政使用情況的透明度和執(zhí)行率。

二、機關單位預算績效管理的困難

（一）預算績效管理的理念薄弱

一方面，體現(xiàn)在機關單位內部沒有真正厘清預算績效管理的重要性。進行預算編制時，認為財務部門操作即可，殊不知預算績效目標的制定需要各個部門協(xié)同合作，共同制定科學的目標方案。機關單位的方方面面都需要進行預算績效建設，而由于各部門之間信息不流通，財務部門無法對每一個部門的需求進行精確把控，在設定預算績效指標時就會出現(xiàn)紕漏，存在不合理、不科學的現(xiàn)象。甚至有些機關單位領導認為，預算績效管理體制的實行會改變原來的預算管理方法，而各部門協(xié)同合作，共同管理，必然會增加各部門的工作量，從而對預算績效管理產生抵觸情緒[3]。

另一方面，部分領導缺少對細化預算績效管理體系建設的重視，認為機關單位不需要進行預算績效管理改革，原因在于機關事業(yè)單位沒有營利性質，預算資金并非籌集而來，而是來源于國家下?lián)艿呢斦Y金，主要的資金需求方向在公共基建項目，并非像一般企業(yè)一樣經營目的是盈利，沒有必要進行預算績效管理。機關單位管理者的這種老舊觀念讓部分績效管理工作在基層的落實產生了難度，依然按照傳統(tǒng)方式進行預算編制，看重資金的投入，輕視績效管理。例如，一些貧困縣大舉進行地標建筑建設，浪費財政資金，影響預算績效管理工作的開展。

（二）預算編制體系不完善

高效的機關預算編制應該是財政和各部門協(xié)商互動制定經濟計劃的過程。在整個預算編制流程中，通過“兩上兩下”的審核機制，讓基層的需求匯集到中央財政部門，形成良好的反饋機制，同時，地方也能明確中央的發(fā)展要求，讓政策落到實處。在現(xiàn)實預算編制過程中卻存在種種問題，如部分基層組織并未按照實際情況進行預算編制的詳細核算，仍按照往年的資金使用情況進行上報；在新項目和新政策實施時，沒有開展事前的績效評估，評估結果沒有成為預算申報的必要條件；財政部門缺少嚴格的審核機制，不能辨別基層的預算數額是否存在不合理情況，造成預算資金浪費閑置；沒有建立一個完整的項目庫，在進行預算申報和審核時，缺少有效的參考；預算績效管理體系也沒有覆蓋全部的基層部門，部分地方整體的預算使用情況依然粗糙[4]。

（三）預算績效目標設置不合理

在設定預算績效目標時，機關單位普遍存在目標不明確，設置不合理的情況，不能正確反映目標達成情況。這樣，績效管理對于員工非但沒有起到激勵作用，反而導致了部分員工消極抵制不愿意配合機關單位制定的預算績效管理指標的實行，對于績效管理缺乏積極性，基層員工對于預算管理制度的不支持，是機關事業(yè)單位預算績效制度難以實行因素。預算績效目標缺乏合理性主要體現(xiàn)在三個方面：

一是目標設定脫離實際。在制定目標時好高騖遠，沒有結合部門實際狀況，設定的目標無法實現(xiàn)或者在設定目標時按照往年目標設定，缺乏前瞻性，部門預算目標可以輕松達成。這些情況下，績效目標的設定難以達到激勵的目的，喪失機關單位人員的積極性。二是目標設立不詳實。首先激勵目標不應只聚焦在一個部門是否達成上，而應該細化到個人身上，讓每一個員工都有具體的奮斗目標；其次還體現(xiàn)在一些績效目標設定沒有具體細化到數量、質量、成本、收益、社會影響等方面，缺乏定量或定性闡述。三是機關單位的績效獎懲辦法無法達到監(jiān)管單位人員的心理預期，普遍單一且簡單粗暴。比如僅僅只是口頭獎勵或者口頭批評、現(xiàn)金獎勵或懲罰，無法達到員工的心理預期。根據馬斯洛需求層次理論分析，在獎懲都沒有達到心理預期的情況下，預算績效對人員的約束力就會大大削弱，員工消極地參與預算績效建設，績效管理工作開展難上加難。

（四）預算績效考評機制不健全

合理的考評機制至關重要，預算績效考評直觀地展現(xiàn)了相關部門的能力狀況。不但直接反映了預算績效的達成，還在一定程度上決定了下一個季度機關單位工作能否正常展開。要進行科學的評估，評估結果與實踐相結合，才能更好地服務于部門的實踐活動。機關單位的考評機制不完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，預算績效考核指標不合理。預算績效指標設計內容不夠全面：績效并非過程，也并非結果，主要體現(xiàn)在項目帶來的經濟價值和社會價值，經濟價值是可以通過肉眼及時看到，而社會價值則會有一定的延遲性。績效的這一特性，單靠考核指標無法顯現(xiàn)其真正價值，在考核過程中重實際結果輕業(yè)務開展產生的社會價值，這種考評方法會產生不合理的考評結果。第二，考評信息來源單一?？冃Э荚u信息來源主要還是人員、業(yè)務本身所處的部門，甚至有些還處在部門人員的口述和手工填表階段，無法結合預算的實際情況、項目反饋的群眾實際滿意度等多個方面，信息僅來自績效管理部門自行反饋，這種單一的信息來源會產生評價主觀性太強的問題。例如，一些績效管理人員與業(yè)務部門接觸少，溝通不多，沒有共事的基礎，不了解業(yè)務難度和業(yè)務人員詳細情況，僅以業(yè)務結果和刻板印象為績效管理評價依據，這種考評結果必然缺少真實性，一定程度上削弱了評價結果的認可度。第三，評價溝通反饋機制缺乏，導致了發(fā)現(xiàn)問題，也無法及時向相關部門進行反饋，問題遲遲無法得到有效的關注，影響單位全員對預算績效考評工作的支持和認可性。

（五）預算監(jiān)督機制不健全

部分機關單位在預算執(zhí)行過程、項目進行過程、事后的審核過程中都缺少相應的監(jiān)管機制，這種情況使相關部門不能及時跟進項目，難以及時處理資金使用中出現(xiàn)的問題；無法了解每一筆預算資金的走向，掌握不全項目數據趨勢；在事后的審核中無法看出預算的漏洞，不能及時有效地了解預算績效的實際情況，影響現(xiàn)有項目的順利開展，甚至會影響后續(xù)項目的立項。例如，某一員工在開展工作時出現(xiàn)預算困境，但缺乏持續(xù)的監(jiān)督機制，無法解決相關問題，績效目標遲遲難以實現(xiàn)，不但使相關人員的服務價值不能充分體現(xiàn)，還會消磨斗志，造成人力、預算、時間資源的巨大浪費。

此外，機關單位部門之中缺少相關的項目監(jiān)督人員，單純依賴專業(yè)的監(jiān)督部門進行預算監(jiān)管，造成部門內部的監(jiān)管人員無法實地考察，只依賴報表和項目匯報情況監(jiān)督，時常發(fā)生漏報、誤報、多報的情況，導致預算績效目標難以達成，浪費社會資源，甚至產生塔西佗效應。

三、機關單位實施預算績效管理的有效對策

（一）加強預算績效管理意識

首先，機關單位領導應該率先意識到實施預算績效管理作用，克服傳統(tǒng)預算管理制度的桎梏，打破財政預算不需要績效管理的舊思想，把預算績效管理變成單位常態(tài)化工作任務，將相關預算績效的管理落到實處。其次，在宣傳預算績效管理體系方面，機關單位可組織專業(yè)的績效管理人員積極開展相關培訓工作，統(tǒng)一組織學習中央下發(fā)的關于預算績效管理文件，全面踐行應用《關于全面實施預算績效管理意見》，保證機關單位財政人員可以在第一時間學習相關知識，并可結合相關指南，順利落實預算績效管理工作，確保相關管理工作切實落實到位。最后，讓機關單位全體工作人員積極參與到預算績效管理工作中，每個人都要熟悉預算績效管理的具體流程，降低人員對預算績效的抵觸情緒。同時，細化預算績效管理考核指標，將標準落實到單位相關部門、相關崗位上，讓工作量做到只減不增，優(yōu)化各部門的具體職能，保證在實行預算績效管理時做到有條不紊。

（二）健全預算編制體系

首先，在預算統(tǒng)計和上報時，機關單位應當制定切合實際的預算績效目標。根據國家財政收入和地方財力合理安排預算，盡量做到量力而行，達到收支平衡。在進行預算上報時，按照部門實際統(tǒng)籌情況進行上報，杜絕瞞報、虛報的現(xiàn)象。在進行預算安排時，明確各部門的實際需求，統(tǒng)籌安排預算內外資金。在制定預算績效目標時，要肯定地方和部門在預算編制中的積極作用，根據部門實際能力制定預算績效目標，財政部門要注意甄別信息遺留情況，注意項目的輕重緩急，分類排序制定項目庫。

其次，拓展全面績效控制范圍，拓寬績效管理的管轄范圍，展開有效的績效評估。要探究推動政府和企業(yè)間跨領域、跨部門協(xié)作項目績效評估，以及壟斷性公共服務活動的績效控制評估體系，這樣既能提升財政經費的應用效率，更能提升社會資源的聚集能力[5]。

（三）設立科學的預算績效目標

隨著我國社會經濟的不斷發(fā)展，機關單位的工作壓力也越來越大，相應的人員崗位也隨之增加。隨著人員的增多和項目的開展，機關單位的相關預算效率也要隨之提高，但看現(xiàn)狀，機關單位還是在按照舊方法設立預算績效目標，無法適應新的經濟社會環(huán)境，因而時常發(fā)生預算不合理的情況，甚至預算目標與其工作量明顯脫節(jié)，出現(xiàn)財政資金的浪費。

這就需要制定新的預算績效目標適應現(xiàn)在的經濟狀況，保障預算目標設定的科學性及合理性。一要按照部門實際設立績效目標，將績效目標在公平公正的原則上設立細化到數量、質量、收益和社會影響上來，進行實的定量或定性表述。二要在設立目標時制定相應的可觸及人員核心利益的獎懲制度，將績效目標和相關人員的實際需求進行綁定，加強績效目標對相關人員的約束力，激發(fā)機關單位人員的積極性。

（四）制定完善的預算績效考評制度

在制定科學合理的績效考核指標前提下，必須保證考核指標與實際業(yè)務的結合狀況，制定切合實際的可操作的預算績效考評制度。同時在考核時，要確?？己诉^程嚴格按照制定的考核流程進行，保證績效考核的公平公正性。在制定預算績效考評流程時，切忌照搬相關案例經驗，要制定個性化的、結合單位實際情況和未來發(fā)展特點的、指標透明的、考核機制合理的、科學的考核評估體系。建立完善的考評制度，是激勵機關單位人員積極性上的關鍵。

首先，要制定合理的考評指標，行政人員與業(yè)務人員兩者工作內容不同，性質不同，考核指標也會不同?？荚u指標在兼顧經濟價值的前提下也應具有社會價值，要結合員工的實際工作情況、工作內容、工作性質，合理提高服務滿意度、服務質量評分等指標。其次，要采取多渠道的信息進行人員考核，改變原有的考評體系，抓住來自本部門考核單位的主要現(xiàn)狀，加快進行社會調研、實地考察等各種形式的反饋，增加考核評價的真實性，提高相關人員對于考評結果的接受度。最后，建立相應的考核反饋機制，在進行考評時發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋，這樣才能第一時間解決問題。

（五）增強預算績效過程的監(jiān)督力度

首先，建立完善的預算績效事前、事中、事后全方位立體化監(jiān)控管理體系。全方位經營信息跟蹤有利于及時了解事業(yè)單位社會項目工程和部分經濟業(yè)務的實時動態(tài)，通過績效指標的完成度和項目的社會價值等給出綜合性的監(jiān)督考核結果，全方位的預算績效管理有利于通過跟蹤相關業(yè)務的進展情況，及時發(fā)現(xiàn)績效管理在具體實施中出現(xiàn)的漏洞，并組織人員探討并解決績效工作產生的問題，打造全過程動態(tài)預算績效管理服務環(huán)境，通過合理的績效評價和科學的問題解決方式，提升全體員工的積極性。例如，某個項目在開展的過程中，預算績效較差，要派專業(yè)部門和人員立即進行提升和跟進，提高績效執(zhí)行率，全面滿足監(jiān)管的需求。

四、結束語

我國正處于深化改革的關鍵時期，機關單位應該跟緊黨的腳步，響應黨的號召，走在改革前列，機關單位要全面進行預算績效改革，改變機關單位重投入、輕管理的理念，避免不必要的資源浪費，提高財政資金的使用效率，增強政府的公信力，進一步推動我國社會經濟高質量發(fā)展。