新時(shí)期農(nóng)村水利工作高質(zhì)量發(fā)展路徑的調(diào)研與思考

唐 俊，張海川，李 麗，劉正軍，劉路廣，董 葦

（1.湖北省水利廳，湖北武漢 430070；2.湖北省水利水電科學(xué)研究院，湖北武漢 430072；3.湖北省節(jié)約用水研究中心，湖北武漢 430072）

0 引言

農(nóng)村水利工程是農(nóng)村生產(chǎn)中基本的公共建設(shè)，起著推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用［1，2］。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，“十四五”期間要加大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)力度，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，從而助力鄉(xiāng)村振興。新時(shí)期農(nóng)村水利工作有效合理的開展對鄉(xiāng)村振興工作起著重要作用。為做好下一步農(nóng)村水利工作，湖北省水利廳組織調(diào)研組赴江蘇、陜西兩省進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)調(diào)研兩省在灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)監(jiān)管等方面的經(jīng)驗(yàn)做法，對調(diào)研進(jìn)行總結(jié)并提出意見建議。相關(guān)啟示與建議不僅對湖北省農(nóng)村水利工作開展具有重要意義，同時(shí)對全國其他地區(qū)亦具有重要的參考意義。

1 江蘇、陜西兩省經(jīng)驗(yàn)做法

1.1 灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范管理經(jīng)驗(yàn)成熟先進(jìn)

（1）創(chuàng)建工作“標(biāo)準(zhǔn)高”。江蘇省對標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)水平，多次邀請全國知名專家到灌區(qū)現(xiàn)場指導(dǎo)，通過“會訓(xùn)結(jié)合”形式提高灌區(qū)管理人員素質(zhì)，并制定了地方標(biāo)準(zhǔn)《江蘇省現(xiàn)代灌區(qū)建設(shè)規(guī)范》、《江蘇省大型灌區(qū)工程管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)辦法（試行）》，創(chuàng)建起點(diǎn)高。同時(shí)，省水利廳層層嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任，對灌區(qū)骨干工程維護(hù)給予資金支持。陜西省積極創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理內(nèi)容，借鑒吸收企業(yè)“6S”管理理念，總結(jié)提煉出“安全、整潔、節(jié)約、規(guī)范、素養(yǎng)、滿意”的灌區(qū)“6S”標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理模型，內(nèi)容簡潔，便于操作。

（2）水利工程“形象好”。灌區(qū)建設(shè)管理中注重“水美工程”和“人文灌區(qū)”建設(shè)。江蘇省堅(jiān)持“景觀水利、藝術(shù)水利”的理念，注重線條方圓結(jié)合、曲直相兼，并緊密結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境和水利特色。如泰州市姜堰區(qū)統(tǒng)一的“白墻藍(lán)邊灰頂”的泵房、揚(yáng)州市高郵灌區(qū)統(tǒng)一的“紅瓦白墻”渠系工程，工程精巧別致、風(fēng)格獨(dú)特，與美麗鄉(xiāng)村巧妙融合。陜西省在灌區(qū)建設(shè)中，充分發(fā)掘水利文化，以洛惠渠灌區(qū)的龍首渠為主，將沿渠古建筑進(jìn)行修復(fù)和保護(hù)，并大力宣傳其歷史、文化價(jià)值，成功入選2020年世界灌溉工程遺產(chǎn)名錄，成為陜西省世界級水利文化名片。

（3）生態(tài)理念“融入深”。江蘇省堅(jiān)持生態(tài)理念，加快推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造。泰州市姜堰區(qū)注重“節(jié)水與生態(tài)統(tǒng)籌、安全與親水兼顧”，在渠道設(shè)計(jì)根據(jù)地型地貌和水源條件，選擇對生態(tài)破壞最小的襯砌方式，并設(shè)置緩沖帶和生物逃逸通道。揚(yáng)州市高郵灌區(qū)［3］圍繞“現(xiàn)代化節(jié)水生態(tài)型灌區(qū)”目標(biāo)，利用灌區(qū)的溝、塘、河道，構(gòu)建“節(jié)水灌溉-控制排水-濕地處理”的協(xié)同運(yùn)行體系，有力地改善了農(nóng)村水環(huán)境。

（4）智慧灌區(qū)“亮點(diǎn)多”。在灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)中，注重發(fā)揮“智慧水利”的技術(shù)支撐作用。積極開發(fā)灌區(qū)信息化系統(tǒng)，將各類臺賬信息進(jìn)行規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)采集、傳輸、處理，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、天地一體三維展示等技術(shù)，隨時(shí)進(jìn)行信息查詢、處理、反饋，提高了管理工作效率。例如江蘇省高郵灌區(qū)開發(fā)的“用水早知道，農(nóng)事早安排”服務(wù)平臺，陜西省東雷抽黃灌區(qū)［4］研發(fā)的灌區(qū)信息化管理移動(dòng)APP。

1.2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革走在全國前列

（1）計(jì)量配套“思路活”。因地制宜開展計(jì)量設(shè)施建設(shè)，江蘇省高郵灌區(qū)［5］針對平原區(qū)特點(diǎn)，合理確定計(jì)量單元，按照經(jīng)濟(jì)實(shí)用、穩(wěn)定可靠、便于維護(hù)的原則，多元化配備不同計(jì)量設(shè)施，在確保有效計(jì)量的前提下，形成以電（油）折水、計(jì)時(shí)折水的計(jì)量方式，顯著降低了計(jì)量設(shè)施購置成本。陜西省采取雙標(biāo)尺、同計(jì)量的模式，以斗口計(jì)量為準(zhǔn)，配備計(jì)量標(biāo)尺和水位監(jiān)督標(biāo)尺，以計(jì)時(shí)折水方式將計(jì)量單元細(xì)分至農(nóng)戶，讓群眾明白用水。

（2）基層服務(wù)“能力強(qiáng)”。江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站全部明確為縣水利局派出機(jī)構(gòu)，其中97%明確為公益性全額撥款事業(yè)單位，服務(wù)水平強(qiáng)。同時(shí)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶，建立農(nóng)民用水合作組織、抗旱排澇服務(wù)隊(duì)、專業(yè)化服務(wù)公司以及村級水管員為主體的基層水利管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。陜西省在灌區(qū)管理局下設(shè)灌區(qū)服務(wù)中心，加強(qiáng)段長、斗長、放水員管理，基層水利服務(wù)水平較高。

（3）改革驗(yàn)收“措施實(shí)”。江蘇省2019 年出臺了《江蘇省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收辦法》［6］和《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作驗(yàn)收指南》，建立了全流程、多體系、雙回路的驗(yàn)收組織實(shí)施體系。陜西省緊緊抓住改革四項(xiàng)機(jī)制落實(shí)，全力破解供水成本高、現(xiàn)行水價(jià)低、補(bǔ)貼資金壓力大等難題，對灌溉渠系工程給予成本差額補(bǔ)貼和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，保障了水利工程的良好運(yùn)行。

1.3 農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)監(jiān)管成效顯著

（1）工程“家底清”。江蘇省開展了農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)大調(diào)研工作，摸清了全省農(nóng)田水利工程建設(shè)、運(yùn)行、管護(hù)現(xiàn)狀，查找了存在問題，分析影響因素，研究了對策措施。全省95.9%的農(nóng)田水利工程明確了管護(hù)主體，95.1%落實(shí)了產(chǎn)權(quán)主體，其中86%已頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證書。

（2）管護(hù)“制度全”。江蘇省水利廳聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省農(nóng)村水利建設(shè)與管護(hù)的意見》，出臺了《江蘇省小型農(nóng)田水利工程管理考核辦法》，縣級也制定了農(nóng)田水利管護(hù)制度、考核辦法等規(guī)范性文件，農(nóng)田水利運(yùn)行管理向規(guī)范化、制度化、常態(tài)化邁進(jìn)。

（3）資金“投入大”。江蘇省各級財(cái)政在逐年加大農(nóng)田水利建設(shè)投入基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和扶持方式，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)，充分發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向、激勵(lì)作用，提高資金使用效率，調(diào)動(dòng)各方面參與農(nóng)田水利工程管理的積極性。2016年以來，共落實(shí)省級管護(hù)經(jīng)費(fèi)8.9 億元，引導(dǎo)帶動(dòng)各地落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)23.4億元，其中部分市縣畝均管護(hù)投入超過15元。

（4）考核“要求嚴(yán)”。江蘇省對小型農(nóng)田水利工程管理考核采取縣級自評和省級考核相結(jié)合的方式，專門對灌排溝渠、水閘泵站、塘壩等工程的運(yùn)行管護(hù)進(jìn)行規(guī)范化。每年對各縣（市區(qū)）進(jìn)行考核，并依據(jù)考評結(jié)果安排下年度省級獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

2 相關(guān)啟示

2.1 落實(shí)政府責(zé)任是農(nóng)村水利工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

兩省的農(nóng)村水利工作均得到各級政府的高度重視，主體責(zé)任落實(shí)到位。江蘇省明確縣市區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)履行轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村水利工作主體責(zé)任，并將農(nóng)村水利工作納入政府工作目標(biāo)，形成了政府主導(dǎo)、各部門分工協(xié)作，逐級落實(shí)的工作格局，高位推動(dòng)農(nóng)村水利工作。陜西省在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施之初，明確大型灌區(qū)精準(zhǔn)補(bǔ)貼由省級財(cái)政負(fù)擔(dān)，中小型灌區(qū)由市縣財(cái)政分擔(dān)。各級人民政府形成了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思想認(rèn)識，并足額落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，為改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.2 突出規(guī)劃引領(lǐng)是農(nóng)村水利工作的基本前提

江蘇省注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引領(lǐng)，針對機(jī)構(gòu)改革后部門職能調(diào)整，圍繞農(nóng)村河道、農(nóng)田水利和農(nóng)村供水三個(gè)方面開展制度設(shè)計(jì)。出臺《江蘇省農(nóng)村水利條例》，明確由水利部門主導(dǎo)做好農(nóng)田水利規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃編制，形成了“一條例、一意見、三規(guī)劃”（即：一個(gè)農(nóng)村水利條例，一個(gè)建設(shè)與管護(hù)意見，農(nóng)村水利、農(nóng)村供水、農(nóng)村河道三個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃），有效解決了農(nóng)村水利宏觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃不到位及部門規(guī)劃難銜接的問題。江蘇省農(nóng)村水利工作在機(jī)構(gòu)改革后，迅速實(shí)現(xiàn)了體制順、職責(zé)清，得益于科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。

2.3 注重工程管護(hù)是農(nóng)村水利工作的有力保障

農(nóng)村水利工程三分建七分管，江蘇省灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化走在全國前列，得益于工程的運(yùn)行管護(hù)。在加快農(nóng)村水利工程建設(shè)的同時(shí)，更加注重長效管護(hù)責(zé)任的落實(shí)。通過深化農(nóng)村水利管護(hù)機(jī)制改革，探索出了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自主管護(hù)、政府購買公共服務(wù)管理、農(nóng)民用水協(xié)會管理、土地流轉(zhuǎn)集中管理等多種管護(hù)模式。對鄉(xiāng)級以下農(nóng)村河道和農(nóng)田水利工程，鼓勵(lì)納入農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)范疇，設(shè)立公益性管護(hù)崗位，實(shí)行“多位一體”綜合管護(hù)。

2.4 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先是農(nóng)村水利工作的主攻方向

為適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村水環(huán)境的需求，江蘇省在出臺的《農(nóng)村水利條例》中，對“農(nóng)村河道和水生態(tài)保護(hù)”單列章節(jié)，要求縣級以上地方人民政府開展生態(tài)環(huán)境治理，有計(jì)劃地對淤積、堵塞的農(nóng)村河道進(jìn)行疏浚整治，同時(shí)開展農(nóng)村水環(huán)境整治［7］。“十四五”期間，計(jì)劃每年建成省級農(nóng)村生態(tài)河道300條以上，并將農(nóng)村生態(tài)河道覆蓋率納入了政府目標(biāo)責(zé)任制考核。

2.5 健全基層體系是農(nóng)村水利工作的重要根基

江蘇、陜西兩省都有一支強(qiáng)大的基層水利服務(wù)隊(duì)伍。形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和灌區(qū)管理單位為主，灌溉試驗(yàn)站、農(nóng)村用水合作組織、農(nóng)村水利專業(yè)化管護(hù)單位、村級水管員為補(bǔ)充的農(nóng)村水利服務(wù)體系，為農(nóng)村水利工程運(yùn)行管護(hù)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供了人力、智力和組織保障。

3 相關(guān)建議

3.1 進(jìn)一步深化思想認(rèn)識

農(nóng)村水利工作的好壞不在于資金投入水平及資源稟賦，關(guān)鍵在于人的思想觀念和工作作風(fēng)，因此需進(jìn)一步深化思想認(rèn)識。首先克服自滿情緒，要向最高標(biāo)準(zhǔn)看齊，樹立上游意識，學(xué)習(xí)標(biāo)兵長處，補(bǔ)齊自身不足；其次克服畏難思想，面對標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理無專項(xiàng)資金，農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)監(jiān)管涉及多部門，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革地方政府有壓力、農(nóng)民無動(dòng)力等困境，要勇于擔(dān)當(dāng)，敢啃硬骨頭；最后克服模糊認(rèn)識，湖北省總體屬于豐水地區(qū)，部分地區(qū)干部職工、組織及農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革等方面的認(rèn)識較為模糊，要繼續(xù)做好政策宣傳與解讀，爭取社會各界尤其是用水戶對改革的理解和支持。

3.2 進(jìn)一步堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)

農(nóng)田水利工程建設(shè)規(guī)劃要積極主動(dòng)融入生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大規(guī)劃，做到與鄉(xiāng)村布局、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)［8］。樹立“景觀工程、生態(tài)工程、智慧工程、人文工程”的理念，水利工程的建設(shè)充分考慮美麗鄉(xiāng)村景觀、生態(tài)環(huán)境要求與協(xié)調(diào)，同時(shí)利用當(dāng)前先進(jìn)的智慧設(shè)計(jì)技術(shù)，根據(jù)管理者及服務(wù)對象需求設(shè)計(jì)智慧管理及調(diào)控平臺，最后深度挖掘、提煉水利工程的歷史、文化、技術(shù)等方面價(jià)值，宣傳水利文化，打造底蘊(yùn)深厚的人文灌區(qū)。

3.3 進(jìn)一步注重頂層設(shè)計(jì)

2021年湖北省委一號文件明確提出“加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)監(jiān)管”，需要進(jìn)一步注重頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺《農(nóng)田水利工程監(jiān)管指南》《農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)考核辦法》《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收辦法》，并加大暗訪檢查力度。市縣級要出臺具體可行的實(shí)施辦法，明確工程底數(shù)、各級責(zé)任、資金渠道及管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。要運(yùn)用好、發(fā)揮好水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金分配的指揮棒作用，積極探索、優(yōu)化資金分配機(jī)制，將農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)效果與資金分配緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)資金使用績效和工程運(yùn)維實(shí)效雙項(xiàng)評價(jià)考核，逐步扭轉(zhuǎn)“重建設(shè)輕管理”的局面。

3.4 進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)工作

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利工作高質(zhì)量發(fā)展，要在灌區(qū)泵站管理、農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)、基層水利服務(wù)體系建設(shè)等方面有新突破，必須從加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作上發(fā)力。一是在灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化細(xì)節(jié)管理，對納入創(chuàng)建計(jì)劃的灌區(qū)泵站，倡導(dǎo)以縣或灌區(qū)為單元統(tǒng)一標(biāo)識標(biāo)牌，統(tǒng)一建筑物色彩格調(diào)，推廣制作灌區(qū)泵站專屬Logo標(biāo)識和骨干渠系及建筑物二維碼，讓工程電子檔案和管護(hù)信息一目了然。進(jìn)一步指導(dǎo)全省大中型灌區(qū)泵站管理單位，總結(jié)提練各具特色的管理理念，破解灌區(qū)泵站管理模式及運(yùn)行機(jī)制存在的突出問題，形成易推廣、能復(fù)制的灌區(qū)泵站管理模式。二是在農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)方面，要盡快摸清全省農(nóng)村水利工程基本情況，健全農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)臺賬，力爭以村為單元形成農(nóng)村水利工程一張圖。三是在提升基層服務(wù)能力方面，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶，加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織［9］、灌溉試驗(yàn)站、抗旱排澇服務(wù)隊(duì)、專業(yè)化服務(wù)公司以及村級水管員為主體的基層水利管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充實(shí)基層水利人才隊(duì)伍，定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓農(nóng)村水利工作在基層履職有載體、落實(shí)有抓手、服務(wù)有保障。

3.5 進(jìn)一步加快水價(jià)改革

“十四五”期間，湖北省還需完成2800 萬畝的改革面積，2021 年要對《湖北省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》中3～5 年率先完成改革任務(wù)的13 個(gè)縣市區(qū)和9 個(gè)灌區(qū)進(jìn)行初步驗(yàn)收。要如期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，需加快推進(jìn)水價(jià)形成機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、用水管理機(jī)制、工程管護(hù)機(jī)制的落實(shí)，該工作需堅(jiān)持以下原則：一是以因地制宜為原則，分類指導(dǎo)各地緊密結(jié)合水情、工情及經(jīng)濟(jì)情況，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與其他改革的銜接，綜合運(yùn)用工程配套、管理創(chuàng)新、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、技術(shù) 推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措，有計(jì)劃分步驟、統(tǒng)籌推進(jìn)改革。二是以便捷適用為原則，指導(dǎo)各地根據(jù)水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)差異，探索符合實(shí)際的供水計(jì)量設(shè)施，選擇經(jīng)濟(jì)、適宜、可持續(xù)的計(jì)量類型，有效降低計(jì)量成本。三是以精細(xì)管理為原則，做好農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，積極探索水權(quán)交易。四是以服務(wù)高效為原則，扶持農(nóng)民用水合作組織，充分發(fā)揮用水者協(xié)會在用水管理、水費(fèi)計(jì)收、工程維護(hù)等方面的作用。五是以完成任務(wù)為原則，按照改革時(shí)間表，盡快出臺改革驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，開展改革培訓(xùn)，組建改革驗(yàn)收專家?guī)?，為如期完成改革任?wù)做好準(zhǔn)備［10］。